1. Existence a rozsah finanční kontroly politických stran a politických hnutí státem (státními orgány)
Pro posouzení této otázky je podstatné zjištění, jaké je ústavní postavení politických stran a politických hnutí a v jakém vztahu jsou ke státu.
Politické strany jako sdružení fyzických osob jsou označeny v § 3 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb. za právnické osoby a odpovídají proto pojmu právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2 písm. a) občanského zákoníku.
Politické strany a politická hnutí jsou korporacemi na soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají veřejnoprávní statut a požívají proto ochrany, plynoucí ze základních práv a svobod, v rozsahu, v němž lze základní práva a svobody vztáhnout i na právnické osoby.
Politické strany nejsou ani institucemi veřejné moci ani se nenacházejí v postavení nadřízenosti či podřízenosti vůči nim, ale jsou partnery státu a podle § 5 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., jsou:
Avšak i vůči svým členům mohou strany vynucovat pouze plnění těch povinností, jež byly převzaty způsobem a v míře, které stát právně uznává za závazné. Stranické závazky, resp. povinnosti, jež stojí mimo tuto sféru, nejsou právně vynutitelné.
V tomto pojetí se náš zákon shoduje s úpravou v jiných evropských státech, které vycházejí rovněž z přísného oddělení veřejné moci a politických stran. Např. francouzská ústava formuluje nezávislost činnosti politických stran na státu v čl. 4, v Německu pak Spolkový ústavní soud opakovaně označil oddělení stran od státu za „základní princip“ (Grundsatz der Staatsfreiheit) ústavního zřízení.
Přesto však ústavněprávní postavení politických stran nemůže být definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že strany nemají statut státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromými spolky. Takto jednoduché jejich postavení v současné době není. Po druhé světové válce překonala řada ústav předválečnou ústavní prudérii a upravila postavení a úlohu politických stran výslovně též v ústavním zřízení. Francouzská ústava např. vyzdvihuje úlohu a účast stran ve volbách (čl. 4), německá pak účast stran na tvorbě politické vůle lidu (čl. 21 odst. 1 Zákl. zákona SRN).
Tomuto ústavnímu „odhalení“ veřejné úlohy politických stran a snahám po jejich „zveřejnoprávnění“ vyšlo v některých západoevropských zemích vstříc uznání jistého statutu veřejnosti, tj. role, kterou mají strany ve státě a vůči státu, aniž by však samy byly státem (měly státní, veřejnoprávní povahu). Z této ambivalentní povahy politických stran vyplývá řada problémů spojených s interpretací jejich postavení, funkce a vztahu ke státu.
Evropská úprava vychází v jednotlivých zemích většinou z uznání, že politické strany plní v souladu s ústavou určité veřejné úkoly nezbytné pro život státu založeného na reprezentativní demokracii. Veřejnou povahu má nepochybně zájem společnosti na tom, aby stát, který je dle ústavy demokratickým právním státem, byl také demokratickým způsobem, tj. ve volbách založených na soutěži politických stran, legitimován. Z tohoto obecného zájmu se dovozuje nárok i na to, aby stát plnění těchto pro funkci státu nezbytných úloh umožnil a podpořil. Tomu odpovídá i současná úprava financování politických stran demokratickým státem, jež je vedena snahou přispět na činnost politických stran, jakož i snahou po částečné úhradě jejich volebních nákladů.
Ústava vychází z principu reprezentativní demokracie a z primátu občana před státem, jež nacházejí výraz v čl. 2 odst. 1, 3 a 4 Ústavy a v čl. 1 a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny a v zásadě, že státu má být jen tolik, kolik je ho nezbytně třeba.
Také Česká republika se řadí ke státům, které uznávají ústavní úlohu politických stran a k jejímu uskutečňování přispívají. Politický systém je založen na „volné soutěži politických stran, respektujících základní demokratické principy“ (čl. 5 Ústavy), přičemž strany působí jako zprostředkující článek mezi občany a státem; slouží k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů a orgánů samosprávy (§ 1 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.). V této své základní funkci politické strany předcházejí formaci státních orgánů svou úlohou při tvorbě politické vůle ve státě. Tomu, aby vůbec vznikly demokratické státní orgány, musí předcházet volná soutěž autonomních, na státu nezávislých politických stran, neboť teprve ve výsledcích této soutěže se formují politické kontury a proporce státu. Politické strany se v této své základní funkci pohybují jaksi v předpolí státu a zásahy státních orgánů, jejichž složení je produktem tohoto procesu, do tohoto procesu samého jsou proto nežádoucí, mohou-li průběh volné soutěže stran politicky ovlivnit, např. i tím, že chování určitých stran označí za „nehospodárné“ anebo „neúčelné“. Státní orgán nadaný autoritou státního rozhodnutí a vstupující svým autoritativním posudkem aktivně do sféry soutěže politických stran je principiálně potenciálním rizikem pro demokracii vůbec.
V Ústavě ani v Listině ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy nelze nalézt oporu pro principiální odmítnutí finanční podpory politických stran státem. To však neznamená, že financování politických stran a politických hnutí státem nemá hranic. Politické strany a politická hnutí jsou institucemi konstituovanými na základě a v rámci ústavního státu, jehož zásady a pravidla zavazují jak strany, tak i stát. Mezi ně patří svobodný a dobrovolný vznik a volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy), dále pak čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož „státní moc slouží všem občanům“, čl. 20 Listiny, který zaručuje právo svobodně se sdružovat a zakládat též politické strany a politická hnutí a stanoví, že politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu (odstavec 4). Na tyto principy navazuje § 5 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., který stanoví oddělení stran a hnutí od státu, a § 3 téhož zákona zakazující státním orgánům zasahovat do postavení a činnosti politických stran a politických hnutí. Ústavní stát je povinen chránit jednotlivce při výkonu jejich sdružovacího práva nejen před ostatními, ale i před sebou samým.
Úlohu podporovat strany a hnutí při plnění jejich ústavních a zákonných funkcí by snadno mohl přestat plnit stát, který by z finanční podpory politickým stranám a politickým hnutím učinil prostředek svého vlivu na jejich činnost anebo dokonce nástroj k jejich manipulaci. Proto finanční podpora politických stran a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany a politická hnutí odděleny od státu. Evropské zkušenosti potvrzují, že předpoklad, formulovaný ve stanovisku Parlamentu, podle něhož zvyšováním státních dotací politickým stranám odpadne potřeba těchto stran opatřovat si další finanční zdroje podnikatelskou a jinou činností, je chybný. Částečná podpora politických stran je nepochybně přijatelná vzhledem k potřebě částečného vyrovnávání jejich šancí. Obecně vzato je však třeba vycházet z toho, že čím více jsou politické strany dotovány státem, tím méně cítí potřebu hledat zdroje a podporu své činnosti v občanské struktuře společnosti. Příspěvek na činnost politických stran by neměl proto oslabovat úsilí politických stran o politickou i materiální podporu ze strany svých voličů a stoupenců. Politické strany nemohou plnit svou funkci, jsou-li odkázány na milost státu anebo se na podporu státu spoléhají více než na podporu občanů.
Avšak nejen finanční podpora stran státem, ale také jejich finanční kontrola ze strany státu musí respektovat autonomii politických stran a politických hnutí a jejich hospodaření finančními prostředky.
Velká většina evropských zemí pokládá proto za základní prostředek kontroly financování politických stran především povinnost zveřejňování výročních účetních zpráv politických stran v úředních listech nebo publikacích. Smyslem tohoto opatření je zvýšit transparenci politických stran, jež je důležitá zejména vůči veřejnosti dané země. Tento prostředek je obecně pokládán za významnější než jakýkoli druh inventarizace majetku politických stran státem, jejíž účinnost se odhaduje ne více než na 50 %. Povinnost veřejných finančních zpráv politických stran předepisuje většina zemí Evropské unie, ale také sousední Maďarsko a Polsko.
Česká republika povinné zveřejnění účetních zpráv politických stran a politických hnutí dosud stále ještě nezavedla. V České republice je kontrolní instancí výročních finančních zpráv stran a hnutí Parlament a podle zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., též Nejvyšší kontrolní úřad. Ani návrh skupiny poslanců se nedomáhá veřejnosti výročních finančních zpráv stran a hnutí, ale pouze odstranění Nejvyššího kontrolního úřadu z kontrolního systému podle § 18 zákona. Navrhovatelé namítají, že je protiústavní ta působnost Nejvyššího kontrolního úřadu, která je mu § 18 cit. zákona svěřena při kontrole výročních finančních zpráv politických stran a politických hnutí, a to předně proto, že tyto zprávy zahrnují nejen příspěvky ze státního rozpočtu, ale též všechny ostatní příjmy, jakož i roční účetní výkazy o majetku a závazcích a výkaz o příjmech a výdajích politických stran a politických hnutí.
V této souvislosti namítají navrhovatelé též protiústavnost nově zavedeného odstavce 4 § 3 zákona č. 166/1993 Sb., podle něhož se hospodaření politické strany a politického hnutí se státními příspěvky pokládá pro účely zákona č. 166/1993 Sb. za hospodaření se státním majetkem.
Naproti tomu stanovisko Poslanecké sněmovny uvádí, že státní příspěvek politickým stranám a politickým hnutím je plněním ze státního rozpočtu, a hájí proto „nezbytnost, aby použití příspěvků ze státního rozpočtu kontroloval Nejvyšší kontrolní úřad“, protože tato nezbytnost „logicky vyplynula z toho, že jde o majetek státu a občané mají nezadatelné právo na to, aby stát zajistil nezbytnou míru kontroly hospodaření s takovým majetkem“.
Zákonodárce sám však nebyl zřejmě přesvědčen o státní povaze ani toho majetku politických stran, který strany získaly od státu, když rozpačitě uvedl, že hospodaření stran se státními příspěvky pokládá za hospodaření se státním majetkem jaksi jen „pro účely zákona č. 166/1993 Sb.". Mnohem spíše se pokusil touto konstrukcí rozšířit kompetence Nejvyššího kontrolního úřadu nad ústavní rámec čl. 97 Ústavy.
Na rozdíl od naší úpravy v zemích Evropského společenství není naproti tomu přípustné, aby právě orgány srovnatelné s naším Nejvyšším kontrolním úřadem (Nejvyšší účetní dvory) prováděly kontrolu finančního hospodaření stran. K námitce Poslanecké sněmovny lze uznat nanejvýš pravomoc kontrolovat, zda přidělení a rozdělení státních příspěvků politickým stranám a politickým hnutím proběhlo zákonným a věcně korektním způsobem, což ve svých důsledcích nemůže znamenat nic jiného než státní kontrolu, jež se pohybuje uvnitř organizačního rámce státu a zakládá přezkoumatelnost postupu Ministerstva financí při přidělování státních příspěvků na základě § 20 a 20a zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. Tomu odpovídá i celková koncepce Nejvyššího kontrolního úřadu v zákoně č. 166/1993 Sb. Již tím, že podle § 4 odst. 1 tohoto zákona Nejvyšší kontrolní úřad prověřuje a také posuzuje, zda kontrolované činnosti jsou „účelné a hospodárné“, je třeba vyloučit tuto kontrolu hospodaření stran se státními příspěvky, protože posouzení účelnosti a hospodárnosti použití těchto prostředků z hlediska stran je vnitřní záležitostí těchto subjektů.
Při posouzení této otázky dospěl Ústavní soud k závěru, že určujícím momentem je vymezení činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu v čl. 97 Ústavy, podle něhož Nejvyšší kontrolní úřad nevykonává nic méně a nic více, než „kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu“. Toto jednoznačné ústavní vymezení nelze změnit jinak než ústavním zákonem, a proto již z procesně ústavního hlediska je změna provedená § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb. protiústavní. Z materiálně ústavního hlediska však tato změna také není přijatelná, protože „postátnění“ kontroly hospodaření politických stran a politických hnutí by bylo zásahem, který ohrožuje princip oddělení politických stran a politických hnutí od státu.
Ústavní soud je toho názoru, že poté, co příspěvky státu byly politickým stranám a politickým hnutím přiděleny, nemůže již jít o „hospodaření se státním majetkem“ ve smyslu čl. 97 Ústavy, ale že použití těchto příspěvků je již vnitřní záležitostí těch subjektů, jimž byly uděleny. Proto se kontrola hospodaření se státním majetkem může vztahovat pouze na tu fázi, která předcházela přidělení těchto příspěvků, tzn. na proces, který uvnitř státu (zejména v rámci Ministerstva financí) předcházel státnímu rozhodnutí o jejich přidělení.
Ústavní soud proto pokládá za důvodnou námitku navrhovatelů, že státní příspěvky nejsou účelově vázány a že jejich poskytnutím nevzniká mezi státním rozpočtem a rozpočtem stran nebo hnutí žádný finanční vztah a po vyplacení státního příspěvku Ministerstvem financí se tento stává majetkem strany nebo hnutí. Na tom nic nemění, že evidence hospodaření s ním se vede odděleně. Hovoří-li se v zákoně o úhradě volebních nákladů, příspěvků na mandát a na činnost stran, vysvětluje tím stát především, proč a z jakého důvodu podporuje politické strany. Smyslem těchto ustanovení nemůže být vymezení role státu jako dozorce, který předepisuje stranám, co je a co není hospodárné anebo účelné.
Pro úplnost je třeba dodat, že kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu nelze vyloučit a je naopak třeba akceptovat tam, kde jde o kontrolu finančního hospodaření uvnitř a v rámci státu, i když je toto hospodaření v přímé souvislosti s činností politických stran. Tak je tomu například, pokud jde o průběh řízení na Ministerstvu financí, jehož cílem je stanovení státních příspěvků jednotlivým politickým stranám, a nebo ve vztahu k částkám, které dostávají kluby jednotlivých politických stran z rozpočtu Parlamentu, protože tyto instituce plní určité úkoly a jsou nadány určitými právy a povinnostmi uvnitř státní struktury, v tomto případě v rámci nejvyššího zákonodárného sboru. Zde jde o finanční příspěvek státu k tomu, aby parlamentní frakce (kluby) stran mohly materiálně zabezpečit svou účast v parlamentním procesu. Finanční kontrola se v této sféře pohybuje již v rámci konstituované moci, protože kluby jsou složkou Parlamentu a tím státu. Politické strany jako takové však nejsou ani státem ani jeho složkami.

a) odděleny od státu,

b) nesmějí vykonávat funkce státních orgánů ani tyto orgány nahrazovat,

c) nesmějí řídit státní orgány ani ukládat povinnosti osobám, které nejsou jejich členy.