2. Přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí z důvodů nepředložení anebo nedostatků jejich výroční finanční zprávy
Další námitka skupiny poslanců směřuje proti přípustnosti rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí, jestliže tyto nepředložily své výroční finanční zprávy anebo jejich zprávy obsahovaly nedostatky (§ 18 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.).
Navrhovatelé napadají nejen účast Nejvyššího kontrolního úřadu v procesu finanční kontroly politických stran a politických hnutí podle § 18 cit. zákona, ale také právo Nejvyššího kontrolního úřadu dát podnět k návrhu podle § 15 tohoto zákona (rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany), jestliže tento úřad nepokládá povinnosti politických stran a hnutí spojené s předložením výroční finanční zprávy za splněny.
Námitky navrhovatelů s odvoláním na čl. 20 odst. 3 Listiny směřují však ještě dále, a to vůbec proti nově zavedené možnosti, aby byla rozpuštěna strana nebo hnutí nebo pozastavena jejich činnost (§ 15 zákona) z důvodů nedostatku v jejich hospodaření zjištěných Nejvyšším kontrolním úřadem podle nového znění § 18 odst. 4 zákona. Podle jejich názoru nejsou nedostatky hospodaření stran a hnutí uvedeny mezi důvody, pro které by bylo přípustné omezit výkon práva se sdružovat v politických stranách a hnutích, natož založenou stranu nebo založené hnutí z tohoto důvodu rozpustit nebo pozastavit jejich činnost. Zákonem lze základní práva a svobody omezit jen za podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 2).
Ústavní soud vychází při úvaze těchto námitek z ústavního postavení politických stran a hnutí. Česká republika jako moderní stát reprezentativní demokracie bdí nad tím, aby politické strany mohly plnit svou úlohu v ústavním zřízení. Proto chrání autonomii stran před zásahy státu jak obecnou zásadou oddělení stran a hnutí od státu, tak i přímým zákazem zasahování státních orgánů do postavení a činnosti politických stran a hnutí mimo výslovné zmocnění zákona a jeho meze.
Tento postoj státu je vyjádřen v „sui generis"privilegiu politických stran a politických hnutí, které v souladu s presumpcí jejich ústavní konformity jim poskytuje zvýšenou ochranu a ztěžuje jejich rozpustitelnost ve srovnání s jinými organizacemi.
Pro možnost rozpuštění politické strany nebo politického hnutí platí předně obecné meze, jež vyplývají z ústavního zakotvení úlohy politických stran a politických hnutí. Je to především vymezení povahy reprezentativní demokracie, předpokládající svobodný a dobrovolný vznik a volnou soutěž politických stran, respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy). Odtud plyne, že politické strany, které nerespektují základní demokratické principy a neodmítají násilí jako prostředek k prosazení svých zájmů, nesplňují nezbytné pojmové náležitosti Ústavou stanovené. V zákoně č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, specifikuje § 4 podmínky vzniku a činnosti politických stran a hnutí dále v tom smyslu, že vyvíjet činnost nemohou takové: a) které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu, b) které nemají demokratické stanovy nebo nemají demokraticky ustanovené orgány, c) které směřují k uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů, d) jejichž program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů.
Z tohoto výčtu lze usoudit, že ve všech uvedených důvodech pro rozpuštění politické strany je dán v konečné instanci i vztah k ústavnímu požadavku, aby politické strany respektovaly základní demokratické principy. Každý z těchto důvodů svým specifickým způsobem vyjadřuje i určitý nikoli bezvýznamný stupeň ohrožení podstatných náležitostí demokratického právního státu, chráněných čl. 9 Ústavy.
K těmto důvodům je v § 18 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., připojen i důvod nový, protože podle § 18 odst. 4, pokud nedostatky zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem ve výroční finanční zprávě politické strany nebo politického hnutí nebyly ve lhůtě stanovené zákonem ani ve lhůtě se souhlasem Nejvyššího kontrolního úřadu prodloužené odstraněny, je Nejvyšší kontrolní úřad povinen to bez dalšího prodlení sdělit Poslanecké sněmovně, prezidentu republiky a vládě, přičemž toto sdělení je podnětem k podání návrhu podle § 15, tj. návrhu na rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí.
Formulace § 18 odst. 4 uvedeného zákona je mírnější a ve svých důsledcích neznamená, že Poslanecká sněmovna, prezident republiky nebo vláda návrh na rozpuštění anebo pozastavení činnosti politické strany anebo politického hnutí z podnětu Nejvyššího kontrolního úřadu podat musí. Žádná právní povinnost v tomto směru nevyplývá.
Na druhé straně však i okolnost, že by na základě tohoto ustanovení příslušný návrh podán mohl být, vyžaduje, aby Ústavní soud zvážil, zda návrh na rozpuštění anebo pozastavení činnosti stran nebo hnutí z důvodů nesrovnalostí v jejich hospodaření zjištěných při kontrole jejich výroční zprávy je ústavně přípustný a relevantní. Závady ve výroční finanční zprávě lze sotva kvalifikovat jako nedostatky porušující principy uvedené v čl. 5 a 9 Ústavy. Pokud jde o nepřípustnost činnosti politických stran a politických hnutí z hlediska nedostatků uvedených v § 4 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., (porušování ústavy a zákonů), je Ústavní soud však názoru, že formulace § 4 pod písmenem a) postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto také nemohou činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily (některý) zákon, ale takové, které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti, perpetuálního chování politické strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.
Po porovnání důvodů, které na základě nepředložení finanční zprávy anebo nedostatků ve finanční zprávě těchto subjektů opravňují podnět k podání návrhu na rozpuštění anebo pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí, shledáme, že jde o důvody, které jsou svou povahou nové a odlišné od těch, které připouští Ústava v čl. 5 a zákon č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v § 4. Konstrukce zákonem vymezeného podnětu, tj. doporučení k podání návrhu na rozpuštění nebo pozastavení činnosti, je protismyslná, protože jde o návrh založený na důvodech, které Ústava ani cit. zákon nepřipouštějí.
Nedostatky, zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem, nejsou nikde specifikovány a mohou být nejrozmanitějšího rázu a často i zcela podřadného významu. Zákon č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, určuje totiž v § 18 odst. 2 potenciální nedostatky, jež mohou vést k pozastavení činnosti, resp. k rozpuštění politické strany takto:
Z toho plyne, že § 18 odst. 2 zákona dává do rukou státního úřadu, který je „nezávislým kontrolním orgánem“ (§ 2 zákona č. 166/1993 Sb.), orgánem - na rozdíl od vlády - politicky neodpovědným Parlamentu (§ 10 odst. 9 a § 12 odst. 9 cit. zákona), pravomoc vytknout politické straně jakékoli nedostatky, jež se týkají její výroční finanční zprávy ve vágním vymezení sub. a), b), c).
Ze zákona č. 166/1993 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., pak přísluší Nejvyššímu kontrolnímu úřadu posuzovat také, zda „kontrolované činnosti ... jsou účelné a hospodárné“ (§ 4 odst. 1). Tato formulace rozšiřuje působnost vymezenou v § 18 novelizovaného zákona až do sféry libovůle, jež se může za určité konstelace stát zvůlí. Ponechání § 18 v plném rozsahu by zavedlo systém postavený na hlavu, protože mnohem spíše je úkolem politických stran zastoupených v Parlamentě vytýkat státnímu aparátu, co je účelné a hospodárné, než naopak.
V této souvislosti není zanedbatelné ani to, že základem pro zjištění nedostatků, jež opravňuje podnět ve smyslu § 15 zákona, není zpráva auditora o ověření roční účetní uzávěrky, ale výlučně zjištění, k němuž dospěje Nejvyšší kontrolní úřad, který je státním orgánem. Poznamenejme, že v evropských demokratických státech jsou kontroly výročních finančních zpráv politických stran vesměs svěřovány nikoli státu, ale nezávislým, soukromoprávním organizacím a zkušebním ústavům [v Německu a v Rakousku vykonávají tento úkol nezávislé zkušební společnosti a kontroloři (Wirtschaftsprüfer) na soukromoprávním základu].
Mohlo by se namítnout, že i při vyhovění návrhu skupiny poslanců a pouhém ponechání pouze části odstavce prvého § 18 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., lze činnost politické strany také pozastavit, anebo případně ji i rozpustit, jestliže tato strana nesplnila podmínky § 18 odst. 1. K tomu je však třeba uvést, že z odstavce prvého § 18 cit. zákona nevyplývá žádný jiný důvod pro pozastavení činnosti politické strany než ten, že strana výroční finanční zprávu nepředložila vůbec anebo ji nepředložila v úplnosti tímto odstavcem stanovené. Žádný jiný nedostatek výroční finanční zprávy nemůže být důvodem k pozastavení činnosti strany. Sankce za neúplné nebo nepravdivé údaje ve finanční zprávě je stanovena v § 20 odst. 10 tak, že výplata státního příspěvku na činnost se v takovém případě pozastavuje až do odstranění vady.
Je pravda, že i na základě § 18 odst. 1 lze dospět také k rozpuštění politické strany. Z § 14 odst. 2 však vyplývá, že k projednání návrhu na rozpuštění strany by logicky došlo až v době, kdyby strana ani v dalším roce nepředložila výroční finanční zprávu anebo neodstranila její nedostatky, což je skutečnost, která obsahuje prvek opakovaného porušení zákonných povinností, který by podle povahy věci mohl být kvalifikován jako nesplnění podmínky § 4 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.
Smyslem příspěvku ze státního rozpočtu je především částečná úhrada volebních nákladů stranami již vynaložených. Tomu odpovídá jak celková koncepce úprav v evropských zemích, tak i znění § 20 odst. 4 a 6, jakož i odstavec 7 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. Příspěvek se váže na volební výsledky v minulých volbách již docílené (počet hlasů, počet mandátů). Na tom nic nemění, že je výplata příspěvku rozdělena časově na celou dobu volebního období. Ostatně z § 17 odst. 3 písm. a) vazba na volební náklady vyplývá. Příspěvek na činnost dle § 17 odst. 3 písm. b) je v § 20 odst. 2 identifikován jako „stálý příspěvek“ a „příspěvek na mandát“ a v odstavcích 6 a 7 jsou oba příspěvky opět vázány na volební výsledky. Z povahy věci tudíž vyplývá, že účel těchto příspěvků by neměl být předmětem volné úvahy Nejvyššího kontrolního úřadu, ale je dán přímo zákonem, koneckonců jakožto částečná náhrada nákladů již vynaložených. Je určen činností politických stran, která je v Ústavě i v zákoně charakterizována především jako účast ve volbách.
Neméně významnou okolností je, že finanční zdroje stran pramenící ze státního rozpočtu a všechny ostatní zdroje politických stran jsou pro výkon kontrolní funkce Nejvyššího kontrolního úřadu v § 18 zákona smíšeny v jedno. Zákonodárce se pokusil změnou § 3 zákona č. 166/1993 Sb. překvalifikovat - a to pouze pro účely tohoto zákona - hospodaření politické strany s příspěvky ze státního rozpočtu na jakési „hospodaření se státním majetkem“. Námitkám Nejvyššího kontrolního úřadu však podle zákona podléhají všechny aspekty výročních finančních zpráv politických stran bez ohledu na původ jejich finančních zdrojů. Dilema zastánců této úpravy spočívá v tom, že chtějí připustit kontrolu hospodaření stran právě s prostředky ze státního rozpočtu, zatímco zákon jde mnohem dále a umožňuje státní kontrolu hospodaření stran v celém rozsahu a i z hlediska účelnosti a hospodárnosti, čímž zasahuje nepřípustně do výkonu vlastnického práva, neboť dle čl. 11 odst. 1 Listiny „vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu“.
Avšak i kdyby byla připuštěna kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu pouze vůči těm zdrojům stran, jež pocházejí ze státního rozpočtu, byl by praktický efekt nulový. Je nasnadě, že by politické strany právě ony kritizovatelné výdaje zařazovaly do přihrádek nestátní provenience.
Ze všech těchto důvodů pokládá Ústavní soud i návrh skupiny poslanců na zrušení úpravy rozpouštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí v souvislosti s nedostatky zjištěnými v její výroční finanční zprávě (§ 18 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.) za opodstatněný.

a) výroční finanční zpráva nebyla ve stanovené lhůtě předložena nebo

b) byla neúplná nebo

c) byla nepravdivá.