VI. Věcné posouzení
Jak již bylo uvedeno, základní funkcí řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora je zajištění řádného provedení voleb. Konkrétněji řečeno – volby mají být prováděny řádně či správně v pravidelných intervalech („genuine periodic elections...“, „d'elections périodiques, honnétes...“ – čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, starší úprava hovořila o čistotě voleb) na základě principu obecného, rovného, přímého volebního práva tajným hlasováním při respektování svobodné volby občanů. To je základní měřítko mezinárodního standardu svobodných a demokratických voleb. Úkolem Ústavního soudu v tomto konkrétním případě není hodnotit, zda naše úprava volebního soudnictví odpovídá všem požadavkům ústavního pořádku (zejména čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 5, čl. 6, čl. 18 odst. 2, čl. 19 odst. 2 a 3 a čl. 20 Ústavy, a dále čl. 2, čl. 17, čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny), popř. mezinárodním závazkům České republiky (zejména čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). Podstatou tohoto řízení je zajistit dodržení těchto pravidel, přičemž podnět k uvedení kontrolních mechanismů může dát nejen ten, jehož volební právo v subjektivním smyslu bylo porušeno, nýbrž každý z dotčených subjektů (§ 90 odst. 1 s. ř. s.). Předmětem řízení z hlediska hmotného práva pak je posouzení, zda orgány kompetentní ověřit volby, popř. rozhodnout o jejich platnosti, postupovaly v mezích a podle pravidel, které jim stanoví příslušné ústavní a zákonné předpisy. Ústavní soud sice rozhoduje o opravném prostředku proti usnesení Nejvyššího správního soudu a Senátu, to však neznamená, že je vázán pouze mezemi § 87 odst. 3 až 5 volebního zákona. Nadále i v postavení konečné instance volebního soudnictví zůstává soudním orgánem ochrany ústavnosti, a základním měřítkem jeho rozhodování jsou proto výše uvedená ustanovení ústavního pořádku a zákona o Ústavním soudu.
Z hlediska Ústavního soudu podstata posuzované věci spočívá v zajištění ochrany základních ustanovení ústavního pořádku, ze kterých plyne zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci a mimo jiné se v této roli podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb. Tomu odpovídá i zákonná úprava volebního soudnictví a ověřování voleb. Pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení z toho plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá. Tento názor se v průběhu 20. století prosadil prakticky všeobecně. Názor volební teorie a praxe z 19. století, podle kterého každá nezákonnost má za následek neplatnost voleb, pokud se neprokáže opak, byl již překonán. Není proto rozhodující, zda pro přezkum bude zvolen systém tří kroků, jak to po vzoru svého předválečného předchůdce činí Nejvyšší správní soud, nebo systém jednoho, dvou či čtyř kroků (porušení zákona – příčinná souvislost – závažnost porušení – vliv na složení parlamentu), a jaké metody přitom budou zvoleny. Naše volební soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality. Volební zákon možné volební vady zužuje na porušení ustanovení „tohoto zákona“ – v daném řízení se ústavností tohoto zúžení nebylo třeba zabývat. Tento proces je založen na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny (čl. 6 Ústavy), jak již v jiné souvislosti Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, str. 25; vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.). Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou příčinnou souvislost, jak ji zakotvuje § 87 volebního zákona, je však třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost. Z čl. 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 3, str. 17; vyhlášen pod č. 31/1996 Sb.), který zdůraznil právo kandidátů v případě zvolení tyto funkce bez překážek vykonávat]. Z toho třeba dovodit, že rozhodnutí voličů jako suveréna může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát. Předmětem řízení je proto neplatnost zvolení J. N., nikoli nezvolení Ing. A. Z. Ostatně i německá judikatura, na niž bylo účastníky řízení poukazováno, vychází z oprávnění soudu ke zrušení voleb pouze v případě prokázané příčinné souvislosti mezi zjištěnými volebními vadami a výsledky voleb.
To je základní ústavní východisko, kterým se Ústavní soud řídil při rozhodování této věci. V projednávaném případě bylo možno se omezit na ústavně konformní výklad § 16 odst. 1 a 2 volebního zákona, který vedl Nejvyšší správní soud k vyslovení neplatnosti voleb v senátním volebním obvodu č. 19. Tato ustanovení znějí následovně:
„(1) Pro volební kampaň může starosta vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, a to 16 dnů přede dnem voleb. Možnost jejího využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících politických stran a koalic, popřípadě kandidátů při volbách do Senátu.
(2) Volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje.“
Volební kampaň je jedním z aspektů hodnocení řádně prováděných svobodných a demokratických voleb. Pokud jde o její vymezení, které se stalo v projednávané věci předmětem sporu, Ústavní soud předesílá, že volební kampaň již není ve volebním zákoně výslovně vymezena z hlediska své délky a obsahu. To je podstatná charakteristika našeho volebního zákona na rozdíl od řady jiných států, kde je často otázka zejména prostředků agitace a volebních materiálů, nemluvě o kontrole a o omezení výdajů na volební kampaň, upravována velmi podrobně. Časové období pro vylepování plakátů je pouze pořádkovým opatřením, které upravuje poměry v tzv. horké fázi volební kampaně. Volební kampaň však lze logicky a racionálně vzato vést z normativního pohledu jen tehdy, jsou-li vyhlášeny volby (z hlediska předmětu), popř. jsou již zaregistrovány kandidátky nebo kandidáti (z hlediska subjektu). To přirozeně neznamená, že voliče neovlivňuje množství dalších významných dlouhodobých faktorů z hlediska algoritmu - získávání informací pro volební rozhodnutí - uvědomování si vlastních zájmů - zaujetí stanoviska a vyhodnocení - rozhodnutí hlasovat pro určitou stranu nebo kandidáta. Jde o dlouhodobý proces utváření si volebních preferencí. Názor navrhovatelky, že volební kampaň představuje pouze posledních 16 dnů přede dnem volby, proto nelze akceptovat.
Naše volební předpisy již opustily definici volební kampaně jako určitého časového období, jak ji zavedl např. § 27 odst. 1 zákona č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady. Tím se vyhýbají problémům spojeným s obviňováním se volebních stran, že začaly volební kampaň předčasně, stejně jako mezím, které zde představuje svoboda projevu a právo na informace. S ohledem na odstranění moratorií pro volební agitaci již ani takové vymezení není třeba. Pokud jde o místní sdělovací prostředky, původně bylo jejich použití možné, po problematických zkušenostech bylo novelou zákona o volbách do České národní rady (zákonem č. 94/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, ve znění zákonů České národní rady č. 221/1990 Sb. a č. 435/1991 Sb.) zakázáno používání místního rozhlasu k volební agitaci politických stran s výjimkou pouhého oznamování konání volebních shromáždění. Tuto úpravu převzal i zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů. Zákon č. 204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, pak vypustil úpravu používání místního rozhlasu zcela. Stejně tak nereaguje na vývoj v této oblasti, kdy obce vydávají svoje zpravodaje, a kromě místního rozhlasu mají též svoje televizní vysílání, teletext a webové stránky.

VI. a Podle § 16 odst. 1 může starosta vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, a to šestnáct dnů přede dnem voleb. Možnost jejího využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících politických stran a koalic, popř. kandidátů při volbách do Senátu. Nejvyšší správní soud z tohoto ustanovení extenzivním výkladem dovodil, že jde pouze o „demonstrativní nástin obecně platného přístupu ke komunikačním možnostem, s nimiž disponuje obec“. Z toho podle jeho názoru vyplývá závěr, že princip rovnosti kandidujících subjektů musí být respektován při využití všech komunikačních prostředků v držení obce.
Ústavní soud se s takovým přístupem k interpretaci § 16 odst. 1 volebního zákona zcela neztotožňuje. Předně ze zákonného ustanovení nevyplývá, jakým opatřením má starosta dosáhnout rovného využívání vyhrazené plochy pro vylepování volebních plakátů subjekty voleb. V praxi půjde o to, že k těmto plochám musí mít zajištěný přístup každý z nich. Rovnost přístupu spočívá v rovné možnosti tyto plochy využívat, nikoliv ve skutečnosti, jak byly subjekty voleb využity. Proto z pouhé okolnosti, že některé vylepily na určené plochy méně plakátů než jiné nebo že dokonce některé nevylepily plakáty žádné, nelze bez dalšího dovozovat, že nebyly zachovány rovné možnosti jejich využívání. Jednotlivé odstavce § 16 volebního zákona je třeba vykládat v celkovém kontextu. Proto nelze přehlédnout, že jsou zde přesně vymezeny podmínky, za nichž lze kromě prostor pro vylepování volebních plakátů použít pro volební kampaň veřejnoprávní média. Tiskoviny, jejichž vydavateli jsou obce, mají svojí povahou spíše blíže právě k veřejnoprávním médiím než k plochám pro vylepování volebních plakátů. Pokud by zákonodárce chtěl stanovit pravidla pro jejich používání v průběhu voleb, musel by tak učinit přímo v zákoně, jak tomu bylo na počátku 90. let.
Volební zákon přestavuje právní úpravu, která do praktické podoby provádí jedno ze základních politických práv, a sice právo volit a být volen, vyjádřené v čl. 21 Listiny. Podle čl. 21 odst. 3 poslední věty Listiny podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Pokud zákon nezakazuje použít pro volební kampaň periodika obcí, pak platí, že je lze pro volební kampaň použít při zachování rovnosti přístupu volebních stran. Výkladem zákona nelze rozšířit zákon tam, kde pro to není v zákoně opora, zejména tam, kde se nejedná o výkon vrchnostenských oprávnění obce jako veřejnoprávní korporace. Ustanovení § 16 odst. 1 volebního zákona je formulačně jednoznačné potud, že se týká pouze plochy pro vylepování volebních plakátů. Smyslem tohoto ustanovení přitom není v prvé řadě pravidlo pro vedení volební kampaně, nýbrž zmocnění starosty v oblasti veřejného pořádku a preventivní ochrany majetku před „divokým“ vylepováním plakátů dlouho před vlastním hlasováním. Povinnost zajistit rovný přístup pak plyne již z výše uvedených ústavních principů. V daném případě přitom nešlo o to, zda měl Ing. Z. přístup do těchto médií, nýbrž zda publikace zmíněných materiálů znamenala porušení pravidel vedení volební kampaně, jak je stanoví § 16 odst. 2 volebního zákona. O respektování rovnosti přístupu volebních stran do médií, která jsou vydávána veřejnoprávní korporací, není z hlediska čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny sporu.

VI. b Základním problémem v dané věci proto není porušení § 16 odst. 1 volebního zákona, které by bylo možno hypoteticky dovodit jen extenzivním výkladem, a to pouze v případě, že by nebyly volební strany k uvedeným sdělovacím prostředkům připuštěny. Jako základní předpoklad svého vyhovujícího výroku spatřuje Nejvyšší správní soud porušení zásady čestného a poctivého vedení volební kampaně, jak ji vymezuje § 16 odst. 2 volebního zákona. To bylo podle jeho názoru naplněno, když proti Ing. Z. byly publikovány zmíněné články a prohlášení. Nejvyšší správní soud spatřuje porušení principu rovnosti kandidujících subjektů ve skutečnosti, že ve dvou periodicích, jejichž vydavateli jsou obce, vyšly těsně před volbami dva články obsahující kritiku jednoho z kandidátů voleb, která je dle jeho názoru nekorektní a nefér. I kdyby platil závěr Nejvyššího správního soudu, se kterým Ústavní soud nesouhlasí, že tyto tiskoviny jsou totéž jako plocha určená starostou pro vylepování plakátů, nešlo by o porušení principu rovnosti tak, jak ji má na mysli ustanovení § 16 odst. 1 volebního zákona. Jde o právo rovného přístupu, nikoliv o povinnost všech subjektů voleb vylepit určitý, pro všechny stejný, počet plakátů. V tomto smyslu by proto bylo možné hovořit o nerovnosti jen tehdy, pokud by např. Ing. Z. zaslal oběma periodikům před jejich uzávěrkou svůj volební příspěvek, a ty by jej odmítly otisknout. Žádné takové zjištění však Nejvyšší správní soud neučinil.
Ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona je v podstatě výsledkem neochoty aktérů volební kampaně uzavírat předvolební dohody o pravidlech volebního boje s určením „rozhodčího“, který bude posuzovat, zda závazky z takové dohody jsou plněny právě „čestně a poctivě“. Právě k takovým pravidlům tento obrat směřuje, nelze mu podsouvat význam např. dobrých mravů podle § 3 odst. 1 občanského zákoníku. Stejně tak sám volební zákonodárce nebyl ochoten zpracovat volební etický kodex, stejně jako čestná prohlášení o vedení volební kampaně, která musejí podepsat ti, kdo chtějí kandidovat. Bylo jeho věcí, že nově upravil povahu volebních orgánů. Mělo to však za důsledek, že již neexistuje takový volební orgán, který by alespoň dohlížel na dodržování právních předpisů o volbách a vyvozoval z toho pružně závěry ještě v době volební kampaně.
Není pochyb o tom, že sdělovací prostředky, kterými disponují územní samosprávné celky, i když nejde o úřední věstníky, na které se tiskový zákon nevztahuje, podléhají z hlediska využití ve volební kampani přísnějším pravidlům, než je tomu v případě vydavatelů, kteří jsou osobami soukromého práva. Neznamená to sice jejich povinnost zajišťovat mechanicky stejný prostor pro jednotlivé kandidující strany a osoby, i zde se však musí uplatnit pravidlo možnosti rovného „přístupu“. Jiný postup by byl v rozporu s pravidly volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a svobodné soutěže politických sil podle čl. 22 Listiny. Pokud již zákonodárce použití takových sdělovacích prostředků nezakazuje, musí být jejich využití pro účely volební agitace měřeno pravidly rovnosti šancí a vydavatel nebo provozovatel takových sdělovacích prostředků musí zvážit, zda je schopen respektování takového principu zajistit. Nelze však souhlasit s navrhovatelkou, podle které platí pravidlo čl. 2 odst. 3 Listiny, že co není zakázáno, je dovoleno. Pro tyto tiskoviny v případě jejich zpřístupnění volebním stranám platí zásada rovnosti šancí, která plyne z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), jak správně dovodil Nejvyšší správní soud. Jiný postup by mohl voličům naznačovat, že obec jako veřejnoprávní korporace preferuje jen určité volební strany.
Není sporu o tom, že tiskoviny, vydávané jako obecní zpravodaje, tím, že jsou v rukou veřejné moci, musí zachovávat korektnost a neutralitu. V pozici starosty musí kandidát dodržovat určitá pravidla, neboť v tomto postavení je úředníkem, a tudíž nemá obecně svobodu projevu jako obyčejní občané. Stručně řečeno, nemůže své pozice starosty využít pro svoji volební kampaň ani pro volební kampaň někoho jiného. Z předložených materiálů vyplývá, že agitace starostů proti Ing. A. Z., ať už přímá či nepřímá, nebyla v souladu s požadavky poctivého a čestného vedení volební kampaně (zejména zneužití anonymu), jak lze dovodit z § 16 odst. 2 volebního zákona. Přitom v článcích, které výlučně bral do úvahy Nejvyšší správní soud, nešlo o střet kandidátů na funkci senátora, nýbrž o spor starostů, kteří mají různý názor na investiční akce, které se dotýkají v různé míře jejich městských částí, a kteří využívají zranitelnější pozici oponenta k účinnějšímu útoku na jeho osobu. V době volební kampaně to nutno hodnotit jako pokus o ovlivňování výsledku voleb, i když Ústavní soud zjistil, že jinak jde o záležitost trvající delší dobu, a v daném případě šlo o reakci na vystoupení zastánce jiného řešení, který současně kandidoval do Senátu.
Jinou otázkou je pak vystupování starostů a jiných funkcionářů obecní samosprávy v takových prostředcích jako v tomto případě. Zde již nejde o otázku rovnosti šancí politických stran, za které byli zvoleni, nýbrž o otázku jejich vystupování jako veřejných činitelů zastupujících zájmy obce a jejích obyvatel, jak to vyplývá ze znění jejich slibu, kterým se zavazují na svou čest a svědomí, že svoji funkci budou vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města) a jejích (jeho) občanů, a řídit se Ústavou a zákony České republiky [srov. § 69 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. V takovém případě nelze tvrdit, že mohou vystupovat z titulu své funkce ve volební kampani ve prospěch určité strany a dovolávat se jako veřejní činitelé a úřední osoby (a nikoli jako fyzické osoby) svobody projevu podle čl. 17 Listiny. To však neznamená, že jako straničtí funkcionáři nebo jako fyzické osoby nemohou ve volební kampani vystupovat nebo dokonce kandidovat, stejně tak jim ale nic nezakazuje, aby při tomto vystupování uváděli svou funkci. To, že starosta vystupuje v politickém nebo jiném sporu jako politik (nikoli jako úřední osoba), neznamená, že nebude moci uvést skutečnost, která je občanům obce obvykle notoricky známá. Absurdní by bylo upřít starostům a jiným veřejným činitelům a úředním osobám angažovat se ve volební kampani. I to by bylo porušením rovnosti šancí těchto funkcionářů jako kandidátů a jejich stran a narušením ústavního principu svobodné soutěže, která logicky vyžaduje možnost účasti soupeřících stran. Za odlišující kritérium proto lze považovat jen to, že starosta může jako úřední osoba a činitel obce z titulu své funkce používat prostředky, které jiný občan použít nemůže (rozpočtové prostředky, telefon, počítač, služební automobil, úřední deska obecního úřadu, projevy spjaté s jeho úřadem, tiskopisy s úřední hlavičkou obce nebo obecního úřadu, dodávající jeho vystupování punc oficiality atd., což může ovlivnit zejména starší voliče). Použití takových prostředků je ve volební kampani nepřípustné. Tuto otázku však Nejvyšší správní soud pominul. V této souvislosti je také třeba zdůraznit, že německá judikatura, kterou v této souvislosti uváděl Nejvyšší správní soud, uvádí jako volební pochybení stav, kdy dochází k četným a masivním porušením zákazu užití veřejných prostředků ve volební kampani, respektive pokud orgány státu podstatnou měrou ovlivňují volby svých orgánů. Z toho lze vyvodit, že ke zrušení voleb může dojít pouze v důsledku zásadního a podstatného porušení neutrality státu v průběhu voleb. O takový případ však v posuzované věci nejde.
Stejně tak bylo řízení objektivně poznamenáno skutečností, že vedlejší účastník měl teprve v řízení před Ústavním soudem možnost poukázat na další okolnosti polemiky, která vznikla na základě prvního čísla Kurýra jihovýchodní Prahy, vydávaného městskou částí Praha-Křeslice. Tyto okolnosti sice staví články Uhříněveského zpravodaje a Petrovického zpravodaje do poněkud jiných souvislostí, než jak je pojal v odůvodnění rozhodnutí Nejvyšší správní soud, to však nemohlo nijak ovlivnit negativní hodnocení skutečnosti, že v jednom čísle bylo zneužito anonymního neověřeného textu. V tomto bodě se Ústavní soud ztotožňuje s hodnocením Nejvyššího správního soudu, liší se však v tom, jaké závěry z toho vyvodit ve smyslu zásad stanovených v § 87 volebního zákona.
Pokud jde o obsah volební kampaně, je si Ústavní soud vědom, že v jejím průběhu jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. Pokud volební zákon hovoří o požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně, má tím na mysli to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (srov. § 56 odst. 1 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé). Nelze však tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů. Jeho negativní projevy lze regulovat, nelze je však zákonem vyloučit.
Ústavní soud v této souvislosti považuje za instruktivní uvést nález Volebního soudu z 23. 4. 1926 (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení volebního soudu. IV. díl, Praha 1928, č. 183, s. 58), ve kterém tento soud v podobné souvislosti uvedl, že požadovaným „vážným porušením svobody a čistoty voleb je ovšem i nepřípustná agitace, která se zvrhá v terror, jímž činí se fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí voličů tou měrou, že ani tajnost volby není s to, aby svobodné rozhodnutí voličovo zabezpečila. Nepřestoupila-li však agitace těchto hranic, nelze v ní ...spatřovati porušení svobody a čistoty voleb, byť i vycházela od osob úředních.“. Ačkoli dnešní právní úprava a právní vědomí se výrazně posunulo, přesto charakterizuje potřebný veřejnoprávní způsob nazírání na řešenou otázku, jak ji Nejvyššímu správnímu soudu předestřel Ing. A. Z. a která je ve své podstatě více problémem občanskoprávním. Chybějící účinná ochrana v tomto směru povede vždy ke snaze řešit takové spory cestou volebních stížností. Ochrana osobnostních práv však v tomto řízení může plnit jen pomocnou úlohu z hlediska zajištění a dodržování pravidel řádného průběhu volební kampaně.
Proto dospěl Ústavní soud k závěru, že nebyla prokázána ani objektivní ani potenciální příčinná souvislost mezi obsahem uvedených tiskovin a jejich rozšířením mezi voliči a zvolením J. N. Nutno zdůraznit, že Nejvyšší správní soud se zabýval pouze otázkou, zda Ing. Z. mohl postoupit do 2. kola senátních voleb. Z hlediska výše uvedené domněnky platnosti výsledku voleb však nebylo prokázáno naplnění skutkové podstaty základního hmotněprávního ustanovení našeho volebního soudnictví, tj., zda ve smyslu § 87 odst. 4 volebního zákona byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Nelze sice požadovat, jak se toho domáhá navrhovatelka, a z tohoto hmotněprávního ustanovení to jasně plyne, aby porušení mělo skutečně vliv na výsledky voleb. Nejvyšší správní soud se totiž nezabýval otázkou, kterou považuje Ústavní soud za podstatnou z hlediska naplnění § 87 odst. 4 volebního zákona, totiž zda lze s dostatečně velkou mírou pravděpodobnosti tvrdit, že ve 2. kole voleb by nebyl v důsledku hypotetického postoupení Ing. Z. do 2. kola zvolen senátorem J. N. Tuto otázku však Nejvyšší správní soud zcela pominul, ačkoli bez odpovědi na ni nelze dospět k závěru, že byly ovlivněny výsledky voleb, jak to k jejich porušení požaduje právě § 87 odst. 4 volebního zákona. Místo toho se soustředil toliko na hodnocení výsledků hlasování v I. kole voleb ve vztahu ke kandidátům Ing. A. Z. a Ing. P. J. Porušení § 16 odst. 2 volebního zákona však samo o sobě bez dalších důkazů nemůže vést ani k závěru, že by mohl Ing. A. Z. do 2. kola postoupit.
Důvodem pro vyslovení neplatnosti volby mohl být navíc závěr, kterému lépe odpovídá § 87 odst. 5 volebního zákona, totiž že v takovém případě by J. N. s velkou mírou pravděpodobnosti nebyl zvolen senátorem. To však z výše uvedených údajů o výsledcích 1. a 2. kola voleb, z účasti v těchto volbách, z podpory strany, za kterou Ing. Z. kandidoval v daném obvodě, nelze nikterak dovodit. Zde je třeba odkázat na volební výsledky, jak jsou uvedeny sub IV. Stačí zde jen proti úvaze o jiném možném výsledku uvést, že ve všech třech pražských senátních volbách získali kandidáti ODS prakticky shodný počet hlasů v 1. i 2. kole voleb. Přitom ve 2. kole voleb klesla shodným poměrem hlasů i účast voličů, což je jev typický obecně, nejen pro Prahu. Nelze proto ani hypoteticky činit závěr, že by při dané účasti v 19. volebním obvodu z 18.907 odevzdaných hlasů nezískal J. N. právě oněch 10.407 hlasů jako ve skutečnosti. Není zde rovněž žádný pravděpodobný důvod, který by umožňoval tvrdit, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola by přišlo cca 21 tisíc voličů a mimo oněch 10.407 voličů by všichni hlasovali pro Ing. A. Z. V podstatě by musel tento kandidát získat všechny hlasy všech voličů, kteří byli ochotni přijít hlasovat v 1. kole pro jeho soupeře za Sdružení nezávislých kandidátů, za KSČM, za Cestu změny a za ČSSD. Rovněž tak hlasování voličů na území Prahy a souvisejících městských částí ve volbách v roce 2002 neumožňuje učinit jiný závěr s větší mírou pravděpodobnosti. Při volbách v MČ Praha-Křeslice sice KDU-ČSL získala 52 % hlasů, avšak při účasti 188 voličů (tj. 67% účast oproti 25% účasti v senátním 1. kole). Stejně tak by bylo možno spekulovat, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola by mohla být volební účast z hlediska jeho stranického vyprofilování ve srovnání s kandidátem za Sdružení nezávislých kandidátů ještě nižší, a tím šance na změnu volebního výsledku taktéž ještě nižší. Z uvedených údajů proto nevyplývá žádný logicky nebo statisticky doložitelný závěr o tom, že by se na výsledku voleb ve 2. kole při použití principu absolutní většiny něco mohlo s velkou mírou pravděpodobnosti změnit a že by J. N. nebyl zvolen senátorem. Domněnka platnosti volebního rozhodnutí voličů proto nebyla zpochybněna takovým způsobem, aby se mohl Ústavní soud ztotožnit se závěry Nejvyššího správního soudu, co se platnosti volby J. N. týče.
Pokud náš volební zákonodárce nebude s to rozlišit zvláštnosti přezkumu voleb v případě jejich platnosti v případě celé Poslanecké sněmovny nebo třetiny senátorů v případě voleb v jednom volebním kraji nebo jednom senátním volebním obvodu (srov. z hlediska jazykového výkladu „výsledky“ a „výsledek“ voleb), budou takové výkladové problémy vznikat i nadále. Účelem voleb ve volebním obvodu č. 19 bylo nepochybně zvolit senátora, nikoli postoupit do 2. kola voleb. Výsledkem těchto voleb proto může být jedině zvolení senátora. Proto se jeví v takovém případě aplikace § 87 odst. 5 jako přiléhavější, i když nedostatky formulace a východisek tohoto ustanovení nemůže napravit. Nejvyšší správní soud si přitom sám vytýčil jako kroky hodnocení předpoklad, že za druhé je vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena volební stížností, a za třetí zásadní intenzitu této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. Ve skutečnosti se však prakticky věnoval pouze splnění předpokladu sub 1, tj. porušení volebního zákona v obou tiskovinách, zatímco otázku výrazného zpochybnění volby J. N. v této souvislosti vlastně zcela pominul a věnoval se jen úvaze o možnosti vlivu dvou problematických tiskovin na možný postup Ing. A. Z. do 2. kola.
V tomto směru bez ohledu na okolnosti doručování návrhu na zahájení řízení před Nejvyšším správním soudem nelze přehlížet, že jeho závěry jsou nutně poznamenány skutečností, že dotčený zvolený kandidát, ať již zaviněně či nikoli, nemohl svou argumentaci tomuto soudu předestřít. Nelze však vytýkat Nejvyššímu správnímu soudu, že zrušil volby jako celek (ovšem pouze v jednom volebním obvodu). Jinou možnost mu volební zákon nedává. Tento nedostatek je sice v rozporu s principem proporcionality zásahu veřejné moci, prvoplánovým předmětem tohoto druhu řízení však stejně jako ochrana subjektivního práva není ani přezkum ústavnosti volebního zákona.
Ve světle výše uvedeného již nebylo třeba se podrobněji zabývat otázkou námitky navrhovatelky ohledně nesprávnosti a nelogičnosti závěrů Nejvyššího správního soudu ohledně tzv. intenzity protizákonnosti. Nicméně se Ústavní soud nemohl ztotožnit s jejím názorem, že úvaha Nejvyššího správního soudu je v tomto bodě zcela nesprávná a nelogická, i když jistě nejde o intenzitu nezákonnosti (zákon buď porušen je nebo není), ale jde o závažnost vlivu této nezákonnosti na složení zastupitelského sboru. Je přirozené, že z hlediska volebního rozhodnutí voliče jsou závažnější ta porušení pravidel volební kampaně, která se udála v době tohoto rozhodování, což je u nerozhodnutých voličů právě v posledních dnech volební kampaně. Tento závěr Nejvyššího správního soudu plyne z dlouholeté ustálené judikatury ve volebních věcech u nás (v dobách svobodných voleb) a v rovněž tak v cizině. Podstatné však je, že zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu. Rozhodující je pravděpodobnost vlivu volební vady nebo volebního deliktu (§ 177 trestního zákona, § 16 odst. 5 a 7 volebního zákona) na volební výsledek v konkrétních volbách s konkrétními voliči. Pouhá abstraktní možná příčinná souvislost nedostačuje. Jiná situace by nastala, kdyby šlo o zjevně nekalý způsob vedení volební kampaně v rozporu s požadavkem řádného provedení voleb a volební soutěže, což by mohlo mít s velkou mírou pravděpodobnosti za následek opačný výsledek voleb, než jaký se předpokládal například podle korektně prováděných předvolebních průzkumů. Muselo by se prokázat, že s vysokou pravděpodobností by bez uvedených publikací mohl být výsledek senátních voleb v daném obvodu jiný, což výše uvedené závěry neprokazují.
Ústavní soud si je vědom složitosti projednávané věci a zejména závažných nedostatků a mezer právní úpravy na tomto úseku. Očekává proto, že zákonodárce zváží na základě získaných poznatků otázky jak hmotněprávní, tak procesněprávní úpravy přezkumu platnosti voleb a jejich ověřování, aby nevyvolávala zbytečné problémy a byla vnitřně souladná (srov. rozbor v práci Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu. Komentář. C. H. Beck, Praha 2001, s. 405 – 411). Rovněž tak je třeba zvážit soustavu prostředků ochrany voleb a volebního práva, stejně jako jiných subjektivních práv v průběhu volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách a omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba zrušení výsledku voleb jako jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci. To jistě nevylučuje, aby kandidát, který se dopustil závažného volebního deliktu (např. podvod, podplácení), nebyl diskvalifikován. Ústavní soud je v této souvislosti nucen konstatovat, že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající „volbám“ z dob minulého režimu. Volební zákonodárce bude proto muset zvážit, zda volební kultura voličů, kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že úprava těchto otázek je zbytečná, nebo zda bude volební chování usměrňovat cestou předem stanovených pravidel, která vytvoří stav právní jistoty subjektů volebního procesu a která budou alespoň předpokladem volební ekonomie.
Ústavní soud z důvodů výše uvedených proto dospěl k závěru, že vedlejší účastník tohoto řízení J. N. byl ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky konaných ve dnech 5. a 6. listopadu 2004 a ve dnech 12. a 13. listopadu 2004 ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, platně zvolen senátorem.
Podle § 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu proto pozbývají platnosti všechna rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují, tzn. především:

a) usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2004 č. j. Vol 10/2004-24,

b) usnesení mandátového a imunitního výboru Senátu Parlamentu České republiky č. 11 ze dne 14. 12. 2004, jímž se konstatuje, že tento výbor nemohl ověřit mandát za volební obvod č. 19, Praha 11, s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud rozhodl svým usnesením č. j. Vol 10/2004-24, že volby do tohoto obvodu jsou neplatné,

c) usnesení Senátu Parlamentu České republiky č. 2 z 1. schůze dne 15. 12. 2004, jímž Senát „bere na vědomí“ bod II. zprávy mandátového a imunitního výboru o výsledku ověření platnosti volby senátorem,

d) rozhodnutí prezidenta republiky č. 653/2004 Sb., o vyhlášení opakovaných voleb do Senátu Parlamentu České republiky.