IV. A) Cíl sledovaný podmínkou bezúhonnosti

26. Navrhovatelé na prvním místě napadli podmínku bezúhonnosti zemědělského podnikatele [§ 2e odst. 1 písm. c) a navazující § 2e odst. 5 zákona o zemědělství] jako podmínku nepřiměřenou a protiústavně bránící v přístupu k podnikání bez toho, aby takové omezení základního práva bylo nutné a ospravedlnitelné z hlediska veřejného zájmu.

27. Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje ústavnost omezení základních práv testem proporcionality. V nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami: „...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177 a 183; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.). Test proporcionality patří ke standardním právním nástrojům jak evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních (srov. četná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva; svou variantu testu proporcionality používá pochopitelně i Evropský soudní dvůr – k tomu viz i nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04, vyhlášený dne 26. 4. 2006 pod č. 154/2006 Sb., a zde citovanou judikaturu Evropského soudního dvora).

28. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jaký cíl má sledovat podmínka bezúhonnosti zemědělského podnikatele, není prima facie jasné, a ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o zemědělství takový cíl neuvádí (srov. sněmovní tisk č. 350/0 rozeslaný poslancům dne 12. 6. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na www.psp.cz). V prvotní rozpravě nebyla podmínka bezúhonnosti ze strany předkladatelů v Poslanecké sněmovně nijak blíž zdůvodňována (srov. tamtéž). Dne 10. 2. 2004 (při rozpravě nad prezidentem republiky vráceným zákonem) ministr zemědělství Jaroslav Palas v Poslanecké sněmovně uvedl: „Požadovaná bezúhonnost je v návrhu zákona specifikována velmi úzce na fyzické osoby, zemědělské podnikatele a odpovědné zástupce právnické osoby s cílem preventivně zabezpečit, aby se tyto osoby výhradně s podnikáním v zemědělství nedopouštěly zejména opakované trestné činnosti. Především je potřebné klást důraz na dosavadní zkušenosti s trestnou činností, které se osoby podnikající v zemědělství dopouštějí v souvislosti s neoprávněně získanými nebo používanými dotacemi, tedy finančními prostředky ze státního rozpočtu. Specifikace bezúhonnosti, která je uvedena v § 2e odstavce 5 návrhu, nikterak neomezuje osoby, které mají záznam v rejstříku trestů, ale tato trestná činnost byla menší společenské nebezpečnosti, nebo se nevztahuje k podnikání v zemědělství. To vůbec nebrání možnosti vlastníka či uživatele zemědělské půdy v případě, že není bezúhonný ve smyslu tohoto návrhu zákona, zajistit výživu sobě, případně své rodině, avšak mimo režim podnikatelské činnosti.“. Ústavní soud proto za cíl zákonodárce považoval zajištění řádného nakládání se zemědělskými dotacemi (srov. i vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny).

29. Článek 26 odst. 2 Listiny předpokládá možnost omezení výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel omezení. Právní normy vydané na jeho základě však musí obstát v testu proporcionality. Nejprve je třeba posuzovat i samotnou povahu cílů, jež omezení sleduje. Zákonodárce odůvodnil podmínku bezúhonnosti veřejným zájmem na řádném nakládání s veřejnými penězi, jehož intenzita a povaha může (podle přesvědčení zákonodárce) legitimovat paušální omezení vstupu do odvětví jen pro ty zemědělské podnikatele, kteří splní podmínky nutné pro úspěšné čerpání dotací. Cíl, který toto ustanovení sleduje, se jeví jako legitimní.

30. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu – tj. ke svobodnému podnikání. Nelze přehlédnout, že smyslem zemědělství není čerpání dotací, ale rostlinná a živočišná produkce. To, zda je možno zemědělsky vyrábět jen s dotacemi, je třeba ponechat na každodenní realitě, na výsledku aktivit pramenících ze svobodného rozhodnutí jednotlivců. Z toho nezbytně plyne, že rozhodnutí o tom, zda vůbec podnikatelé budou podnikat s využitím dotací, by z hlediska čl. 26 Listiny mělo být ponecháno na jejich volbě. V případě, že se rozhodnou o dotaci požádat, je myslitelné, aby zákonodárce vázal až právě pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace na bezúhonnost v rozsahu vážícím se k zákonnému využití veřejných prostředků poskytnutých žadateli v minulosti. Z uvedeného vyplývá, že zvolené řešení není z hlediska konkurujícího základního práva nejšetrnější. Proto nebylo třeba pokračovat v testu proporcionality, neboť podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak (např. v průběhu procesu přidělování a kontroly nakládání s dotacemi, jak uvedeno shora).

31. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství, vymezujícího podmínku bezúhonnosti. Jako souvisící bylo zrušeno ustanovení § 2e odst. 5 zákona o zemědělství, které vymezuje pojem bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství [k tomuto postupu srov. část VII. d) nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, str. 201; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.].