IV. B) Potřebnost a přiměřenost podmínky odbornosti

32. Cíl sledovaný podmínkou odbornosti [§ 2e odst. 1 písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství a souvisící § 2f odst. 3 písm. c), slova „a c)“ v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství] je zřejmý a pochopitelný a odpovídá i účelu zákona o zemědělství, jímž je: „a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého zemědělství zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou bezpečnost a potřebné nepotravinářské suroviny; b) vytváření předpokladů pro podporu mimoprodukčních funkcí zemědělství, které přispívají k ochraně složek životního prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené a kulturní krajiny; c) vytvoření podmínek pro provádění společné zemědělské politiky a politiky rozvoje venkova Evropské unie. “ [srov. § 1 zákona o zemědělství ve znění platném do 9. 11. 2005; po tomto datu byl zákon doplněn o další účel, jímž je „d) vytváření podmínek pro rozvoj rozmanitých hospodářských činností a zvýšení kvality života ve venkovských oblastech a pro rozvoj vesnic. “].

33. Ministr zemědělství v prvním čtení návrhu novely zákona o zemědělství v Poslanecké sněmovně dne 11. 6. 2003 uvedl: „o předmětné novele zákona [jsem] diskutoval se širokou zemědělskou veřejností při různých setkáních, včetně farmářů, fyzických osob. Oni pochopili to, že základní věcí každého zemědělce je nejen pracovat na svěřeném majetku, ale také se sebevzdělávat. Berou to jako přirozenou nutnost, protože vývoj i v oblasti zemědělské výroby jde dopředu. Přicházejí nové a nové poznatky vědy a výzkumu, takže i farmáři cítí potřebu se vzdělávat, a nově začínající farmář tím spíše. Tuto věc jsem diskutoval, jak jsem již řekl, s celou širokou škálou zemědělské veřejnosti a oni minimální požadavek 300 hodin plně respektují a chápou. Takže já pokládám tyto stesky a obavy za víceméně bezpředmětné.“ (srov. stenozáznam k tisku 350/0, digitální knihovna Poslanecké sněmovny). Dne 14. 1. 2004 ve sněmovní rozpravě nad Senátem vráceným zákonem senátor Jan Fencl uvedl: „jedině odborně vysoce zdatní sedláci a podnikatelé v zemědělství jsou zárukou konkurenceschopnosti i celospolečenské prestiže sektoru, který je dnes na dně celospolečenského hodnocení. Bez toho, že by se naši zemědělci odborně připravovali, nejsou schopni – a s tím souhlasím – dosíci potřebných dotačních prostředků z Evropské unie, na které tak toužebně čekají. Tyto a možná další argumenty zřejmě převážily, protože pozměňovací návrhy směřující k vypuštění bezúhonnosti a odborné kvalifikace nebyly přijaty“ (tamtéž, stenozáznam k tisku 350/3).

34. Ústavní soud musel opět posoudit proporcionalitu omezení práva podnikat stanovením podmínky odbornosti. Navrhovatelé zde poukazovali na nález ze dne 25. 11. 2003, kde Ústavní soud konstatoval, že: „je to do jisté míry i veřejná moc, která pozitivně formuje a stanoví podmínky pro výkon povolání a hospodářských činností a vytváří tak vlastně samotné předpoklady výkonu takových činností (status positivus). Podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně ingerence, resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na samotném konstituování takové hospodářské činnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu určitého povolání a určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu takových činností. Jedním z předpokladů ...je například i adekvátní stupeň dosaženého vzdělání a příslušná délka praxe v daném oboru činnosti. V takových případech je třeba vždy sledovat, zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě proporcionální, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření smyslu a podstaty základního práva (práva na svobodnou volbu povolání).“ (srov. nález sp. zn. I. ÚS 504/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 138, str. 227).

35. Podmínku odbornosti zemědělského podnikatele, jíž se omezuje svoboda podnikání, je třeba aprobovat z hlediska posouzení legitimity cíle, který sleduje. Tím je v prvé řadě kvalita výkonu zemědělského podnikání. Ta nepůsobí samoúčelně, nýbrž má garantovat nezávadnost produktu pro spotřebitele.

36. Z hlediska principu potřebnosti situace tak jasná není, neboť zákonodárce vymezil možnosti splnění podmínky odbornosti velmi přísně. Pro nové podnikatele stanoví podmínku středního vzdělání, které je nutno doplnit obligatorním rekvalifikačnímu kursem tam, kde „uchazeči o podnikání v zemědělství“ nemají úzce zemědělsky (či veterinárně) orientované vzdělání. Ekvivalentem tohoto vzdělání je pak pětiletá praxe v zemědělském podniku, kdy není vyjasněno, zda se pojem podniku vztahuje i na dosavadní samostatně hospodařící rolníky, resp. individuální živnostníky. V případě, že by praxe konaná mimo kolektivní zemědělské subjekty nebyla považována za praxi ve smyslu § 2f odst. 2 písm. b) bodu 2 zákona o zemědělství, pak by taková aplikační praxe nemohla být považována za ústavně konformní, neboť by nebylo možno zjistit objektivní a rozumné kritérium zakládající preferování odborné výtěžnosti praxe v kolektivním zemědělském podniku oproti praxi v podniku provozovaném na individuálním principu. Přednost pochopitelně musí mít ústavně konformní výklad.

37. Zbývalo tedy posoudit situaci z hlediska osob, které nemají příslušné střední odborné vzdělání a nemají pětiletou praxi v zemědělství. Takovým osobám zákon o zemědělství neumožňuje podnikat. Jsou nuceny buď založit právnickou osobu a najmout odpovědného zástupce, nebo podnikání odložit na dobu, kdy splní podmínku praxe, resp. získat střední odborné vzdělání v zemědělském (či příbuzném) oboru nebo absolvovat rekvalifikační kurs (po získání jakéhokoli jiného středního odborného vzdělání).

38. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že: „Při výkladu čl. 26 Listiny ...je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41 odst. 1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat ,pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí‘. Zákonodárce má proto relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku. Nicméně i v tomto případě je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny. ...Jinak řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce, vyplývající z čl. 41 odst. 1, nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil podstatu a smysl čl. 26 Listiny, zaručujícího v odstavci 1 každému právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.“ (nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 23, nález č. 113, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Ve smyslu citovaného právního názoru se jako nadměrně tvrdá a neproporcionální jeví povinnost splnit podmínku odbornosti výhradně osobně, což s ohledem na dikci dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona o zemědělství platí pro všechny fyzické osoby, kterým je tak bráněno v podnikání. Takové omezení však nemůže obstát při poměřování principem potřebnosti, a tím spíše při poměřování kritériem přiměřenosti v užším smyslu (viz výše). Jakkoli se zemědělské produkty stávají součástí potravinového řetězce a jakkoli je zemědělství nezbytně spojeno s hospodařením na půdě (resp. produkcí ekologických potravin, používáním biochemických přípravků, hnojiv, krmiv, rostlinolékařské péče a rozvojem mimoprodukčních funkcí zemědělství), není zřejmé, proč by zabezpečení veřejného zájmu v těchto oblastech vyžadovalo, aby podnikatel nemající potřebné vzdělání či praxi vůbec nesměl v oboru podnikat. Ústavní soud je nucen odmítnout požadavek odbornosti zemědělského podnikatele v obecné rovině vztahující se na veškeré formy zemědělského podnikání. Přitom si je vědom toho, že s ohledem na velmi široce pojatou definici zemědělské výroby včetně hospodaření v lesích a na vodních plochách v nově vloženém ustanovení § 2e odst. 3 se mohou po této novele vyskytovat činnosti, u kterých je požadavek zvýšené odbornosti nepochybně odůvodněný a povaze těchto činností i přiměřený (například produkce a využití genetického materiálu plemenných zvířat nebo rostlin), avšak zákonodárce pochybil, když nevztáhl požadavek zvýšené odborné způsobilosti výlučně k těm formám zemědělské činnosti, u kterých by byl odůvodněný, a postuloval jej paušálně ve vztahu ke všem formám zemědělské výroby.

39. Cíle sledovaného stanovením podmínky odbornosti však bylo možno dosáhnout jinak, a to např. využitím praxí prověřeného institutu odpovědného zástupce. Avšak tento institut mohou využít jen právnické osoby (srov. dovětek k § 2e odst. 1 zákona o zemědělství). Ustanovení ukládající povinnost splnit osobně podmínku odbornosti proto nedostojí kritériu potřebnosti, neboť její stanovení není nejšetrnějším způsobem (čl. 4 odst. 4 vzhledem k čl. 26 odst. 1 Listiny), jak dosáhnout cíle sledovaného veřejným zájmem.

40. Ústavní soud proto zrušil jak ustanovení § 2e odst. 1 písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství, tak souvisící ustanovení § 2f odst. 3 písm. c), slova „a c)“ v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství. Okamžik zrušení těchto ustanovení byl stanoven dnem 30. 6. 2007. Zákonodárci je tak dán prostor, aby podmínku odbornosti stanovil ústavně konformním způsobem a s ohledem na dosavadní zvyklosti v oblasti veřejnoprávní regulace podnikání. V mezidobí mezi vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením těchto ustanovení je třeba zákon o zemědělství aplikovat ústavně konformním způsobem.