III. B) Princip ústavně konformní interpretace pramenů práva upravujících legislativní proces

49. Pro řešení případu je rozhodující odlišení pojmu „pozměňovací návrh“ a pojmu „návrh zákona“. Zatímco návrh zákona je upraven v různých souvislostech Ústavou (čl. 41, 42, 44 – 48), pozměňovací návrh zmiňuje toliko zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „JŘPS“), odhlížíme-li od Ústavou upravených vztahů mezi oběma parlamentními komorami (o „pozměňovacím návrhu“ se v této souvislosti Ústava zmiňuje – viz čl. 46 odst. 2, čl. 47 odst. 2, 3 a 4, čl. 50 odst. 2). Návětí ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy „k projednávané věci.“ Tyto návrhy se mají vztahovat „k určité věci projednávaného bodu.“ Ustanovení § 63 odst. 1 bod 5 JŘPS opravňuje poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu. Právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona (podobně Schorm, V.: Bezstarostná jízda, Správní právo č. 2/2000, s. 65 a násl.).

50. Vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům může nabýt povahy překročení intenzity daného návrhu anebo povahy extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem zákona. První případ bývá U. S. doktrínou označován jako tzv. legislativní jezdci („legislative riders“), jejichž používání je v USA často a vzrušeně diskutováno, nicméně je považováno sice za nežádoucí, avšak ústavně konformní formu pozměňovacích návrhů.

51. Od tohoto prvního případu je však nutné odlišit druhý případ nazývaný „wild riders“ (tzv. divocí jezdci). V tomto případě jde o překračování kritérií testu uplatňovaného na základě tzv. germaneness rule, tj. pravidla úzkého vztahu. Jinými slovy, jde o testování otázky, zda v konkrétním případě jde o řádný pozměňovací návrh anebo o návrh, pro který se v českém prostředí vžilo označení tzv. „přílepek“. V tomto případě se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího. Je zřejmé, že i intenzita změn obsažených v přílepku by mohla být sama o sobě problémem, byl-li by předkládán k souvisejícímu návrhu zákona (v tomto případě by se ovšem nejednalo o klasický přílepek, nýbrž spíše o pozměňovací návrh, vybočující svou intenzitou), což se ovšem v procesu přijímání „přílepkového pozměňovacího návrhu“ neřeší, neboť ve třetím čtení procesu příjímání zákonů není pro debatu tohoto druhu prostor. Tím se jen násobí a rozšiřuje nebezpečí používání přílepkové techniky.

52. Pravidlo úzkého vztahu (germaneness rule) se v americkém Kongresu užívá od roku 1789 a dnes je obsaženo v jednacím řádu Kongresu a bývá uznáváno za fundamentální pravidlo legislativního procesu (obdobně klasická příručka Mason's Manual of Legislative Procedure, 1989, čl. 402 /Amendments Must Be Germane/, s. 264 – 265). Toto pravidlo vyjadřuje požadavek, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván. Je založeno na ideji, že sněmovna smí v určitou dobu projednávat pouze jedinou věcně vymezenou materii. Jeho účelem je zabezpečit řádnou proceduru, ve smyslu řádně informované a věcně připravené rozpravy, a zabezpečit pružnost a efektivitu jednání sněmovny. Je-li vznesen pozměňovací návrh, který koliduje s tímto pravidlem, lze tento fakt jiným členem sněmovny namítnout. Na tom, kdo namítá, také leží důkazní břemeno prokazovat kolizi pozměňovacího návrhu s pravidlem. Po vznesení námitky kolize s tímto pravidlem předsedající nejdříve posoudí povahu a účel ustanovení projednávaného návrhu zákona a poté vztah namítaného pozměňovacího návrhu k tomuto ustanovení. Z tohoto pravidla vyplývá, že pozměňovací návrh se musí úzce vztahovat k účelu konkrétního ustanovení projednávaného návrhu zákona anebo jeho části. Mezi posuzovaná kritéria patří zejména následující kritéria, přičemž ke konstatování kolize pozměňovacího návrhu s pravidlem postačí i nenaplnění jen některého z nich:
• pozměňovací návrh se musí vztahovat k předmětu posuzovaného návrhu zákona,
• fundamentální účel pozměňovacího návrhu musí mít úzký vztah k fundamentálnímu účelu projednávaného návrhu zákona,
• úprava specifického předmětu nesmí být pozměněna ustanovením obecné povahy,
• obecný předmět může být měněn specifickým návrhem,
• pozměňovací návrh obsahující trvalou změnu k návrhu zákona, který předvídá přechodnou změnu v právu, nelze považovat za návrh mající úzký vztah.

53. Prezidentský systém USA se nicméně vyznačuje vysokou mírou autonomie Kongresu odděleného od výkonné moci. Proto je inspirativnější zkoumat poměry parlamentních či poloprezidentských režimů. Např. velmi subtilně je nakládání s pozměňovacími návrhy upraveno ve Francii, a to ze značné části judikaturou Ústavní rady (Schorm, V.: Zákonodárný proces ve Francii. Rigorózní práce obhájená na Právnické fakultě MU v Brně, 2000, s. 124 násl.). Vychází se z toho, že dodatek (pozměňovací návrh) musí mít vazbu na diskutovaný text návrhu zákona (akcesorický vztah: obsahová změna, upřesnění, provázání s jinými souvisejícími ustanoveními právního řádu). V případě myšlenkového nesouladu by šlo o nepřípustné „legislativní jezdce“, tj. cizorodá ustanovení. Ústavní rada začala již v 80. letech minulého století samostatně posuzovat vztah zákonodárné iniciativy a práva podávat pozměňovací návrhy, a to bez ohledu na to, jak ta která sněmovna posoudila přípustnost pozměňovacích návrhů. Motivována byla zvláště velkým nárůstem počtu pozměňovacích návrhů, jimiž chtěli poslanci a senátoři obejít podmínky zákonodárného procesu (zrychlit, uniknout pozornosti apod.).

54. Na Novém Zélandu jsou podmínky přípustnosti pozměňovacího návrhu jasně stanoveny jednak odlišením od návrhu na zamítnutí předlohy, jednak především kritériem relevance (vztah k věci, jež má být měněna – bod je dán zařazením do pořadu, tematicky omezuje řečníky i navrhovatele) (McGee, D.: Parliamentary Practice in New Zealand. Wellington, 3. vyd. 2005, zejm. s. 216 – 217). Obdobně tomu je v australském Senátu, kdy se pozměňovacím návrhem míní vypuštění slova, nahrazení slova jiným či doplnění nového slova, ovšem při respektování zásady vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu měněnému (Evans, H. (ed.): Odgers' Australian Senate Practice. Canberra, 11. vyd. 2002, s. 184 – 185). Srovnatelnou pozornost věnuje tomuto problému i německá nauka, včetně kritiky tzv. utajených zákonů (Geheimgesetzgebung), které jsou výsledkem nesouvisejících poslaneckých pozměňovacích návrhů, jež se nepromítají do názvu zákona. Taková praxe porušuje zásady transparence tvorby práva i iniciativního práva a mate jak poslance, tak i adresáty práva (Klein, E.: Gesetzgebung ohne Parlament? Berlin, De Gruyter Recht, 2004, s. 16 – 17). Pozměňovací návrhy mají být primárně připraveny odbornými výbory, mají měnit jen předloženou předlohu, případně být v bezprostřední souvislosti s ní, neboť „přídavky“ k zákonu by pouze obcházely zákonodárnou iniciativu (Schneider, H.: Gesetzgebung. Heidelberg: C. F. Müller, 2. vyd. 2002, s. 84).

55. Jak bylo výše uvedeno, Ústava České republiky do jisté míry upravuje problematiku návrhu zákona, a to v hlavě druhé pojednávající o moci zákonodárné. Je proto zřejmé, že institut návrhu zákona by měl být ovládán principy, které jsou uplatňovány pro výkon moci zákonodárné. Tyto principy je třeba hledat ve spojení s funkcemi této moci, jak bylo naznačeno shora. Určující charakteristikou parlamentu jsou svobodné, rovné, všeobecné volby jeho členů, jejich svobodný mandát, dále zásada veřejnosti zásadně uplatňovaná při projednávání zákonů, jakož i většinový princip rozhodování. Princip veřejnosti směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží svobodné tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti. A jakkoli bývá literaturou upozorňováno na neplodnost parlamentních debat, je třeba tyto debaty chránit již proto, že skrze ně se dosahuje informovanosti veřejnosti.

56. V parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů. Všechny tyto principy je třeba zohledňovat při úpravě i vykonávání procedury vztahující se k návrhům zákonů, a tím spíše k interpretaci toho, co jest třeba považovat za návrh zákona.