VIII. Ústavní limity svobody pohybu

VIII.1 Posouzení, zda omezení je v souladu se zákonem a zda je ospravedlněno odůvodněným veřejným zájmem

22. Podle ustanovení § 2 a 3 zákona o cestovních dokladech platného v době rozhodné pro stěžovatele mohl občan České republiky opustit její území pouze přes hraniční přechod s platným cestovním dokladem (cestovním pasem), který mu mohl být odebrán rozhodnutím orgánů veřejné moci v případech uvedených v ustanovení § 23, podle jehož písmene b) bylo účelem odnětí cestovního dokladu zajistit, aby občan, proti kterému bylo vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, byl v zájmu řádného průběhu trestního řízení k zastižení. Omezení pohybu občana České republiky při cestách do zahraničí bylo definováno zákonem a napadené ustanovení tak odpovídá podmínce první.

23. Podmínkou druhou je, aby zásah směřoval k legitimnímu cíli. Tyto cíle jsou v Listině i Úmluvě definovány tzv. „neostrými pojmy“ – bezpečnost státu, národní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, předcházení zločinnosti, ochrana zdraví nebo morálky, ochrana práv a svobod druhých, ochrana přírody. Některé z těchto pojmů jsou definovány zákonem, některé z nich, byť hojně používané, např. pojem „veřejný pořádek“, právní řád jednoznačně nevymezuje, a proto jsou interpretovány judikaturou soudů, resp. rozhodnutími jiných orgánů veřejné moci. Z ústavněprávního hlediska je nepodstatné, zda jsou tyto pojmy naplněny zákonodárcem či interpretovány judikaturou, rozhodné je, že nesmí být dále rozšiřovány. Napadeným ustanovením bylo možné omezit svobodu pohybu jednotlivce mimo území České republiky v důsledku jeho trestního stíhání pro úmyslný trestný čin. Trestní řízení vedoucí k náležitému zjištění trestných činů a spravedlivému potrestání jejich pachatelů (§ 1 odst. 1 trestního řádu) za účelem ochrany zájmů společnosti, ústavního zřízení České republiky, práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (§ 1 trestního zákona) jsou obecně legitimním veřejným zájmem. Odnětí cestovního dokladu na základě napadeného ustanovení zákona o cestovních dokladech umožňující omezit svobodu pohybu jednotlivce v zájmu jednoho z legitimních cílů tak splňuje požadavky podmínky druhé.

VIII.2 Posouzení nevyhnutelnosti či nezbytnosti omezení

24. Podmínka třetí stanoví, že zásah do práv musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti. Ani tyto pojmy nejsou v Listině či Úmluvě blíže definovány, je však zřejmé, že obnáší jistou naléhavou společenskou potřebu, jejíž konkretizace představuje prostor pro volné uvážení a zdůvodnění zákonodárcem. Není-li tak stanoveno zákonem, lze charakteristické rysy této potřeby odvodit z judikatury.

25. Ústavní soud v souvislosti s hodnocením nezbytnosti zásahu orgánu veřejné moci do práv a svobod jednotlivce judikoval, že „připouští-li ústavní pořádek České republiky průlom do ochrany práv, děje se tak pouze a výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných; sem patří především nezbytnost daná obecným zájmem na ochraně společnosti před trestnými činy a na tom, aby takové činy byly zjištěny a potrestány. Přípustný je tedy pouze takový zásah státní moci do základního práva nebo svobody člověka, který je zásahem nezbytným v uvedeném smyslu. K tomu, aby nebyly překročeny meze nezbytnosti, musí existovat systém adekvátních a dostatečných záruk, skládající se z odpovídajících právních předpisů a účinné kontroly jejich dodržování.“ (srov. nález sp. zn. II. ÚS 502/2000 ze dne 22. 1. 2001 (N 11/21 SbNU 83). Rovněž z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že při hodnocení zásahu vedoucího k porušení svobody pohybu jednotlivce si tento soud v rámci principů stanovených čl. 2 Protokolu č. 4 všímá např. výsledku vyšetřování či vývoje konkrétního případu a v těchto souvislostech zvažuje, zda zásah byl přiměřený ve vztahu k zamýšlenému cíli [srov. např. věc Baumann v. Francie, stížnost č. 33592/96, věc Iletmis v. Turecko, stížnost č. 29871/96, http://www.echr.coe.int, věc Luordo v. Itálie, stížnost č. 32190/96, Soudní judikatura, Přehled rozsudků ESLP, č. 6/2003, str. 317 (324) a další].

26. Účelem napadeného ustanovení bylo odejmutí či odepření vydání cestovního dokladu, aby se osoba stíhaná pro úmyslný trestný čin nemohla vyhýbat trestnímu stíhání, ztěžovat ho nebo mu zcela uniknout. Je tedy zřejmé, že přiměřenost tohoto opatření z hlediska jeho nevyhnutelnosti, resp. nezbytnosti, lze posoudit pouze na základě stavu a vývoje trestního stíhání osoby dotčené tímto opatřením a že toto posouzení přísluší orgánu činnému v trestním řízení. Trestní řád však neposkytuje stíhané osobě procesní prostředek, kterým by dosáhla účinného přezkumu přiměřenosti navrženého opatření, neboť o žádosti orgánu činného v trestním řízení o odnětí cestovního dokladu stíhané osobě se rozhoduje v jiném než trestním řízení.

27. Ústavní soud tedy posuzoval především otázku, zda norma zakotvující omezující rozsah skutečností, za kterých může být omezena svoboda pohybu držitele cestovního dokladu, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 36 odst. 1 Listiny, dle kterého platí, že „Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.“. Smyslem a účelem tohoto ustanovení je stanovení povinnosti státu poskytnout ochranu práva každému, neboť v právním státě nemůže existovat situace, v níž by se nositel práva nemohl domoci jeho ochrany (u soudu či jiného orgánu). Obecně platí, že stát je zde proto, aby své občany (ale i osoby zdržující se na jeho území) chránil a aby jim poskytoval záruky, že jejich práva budou chráněna. Jak Ústavní soud vyložil již v nálezu ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ( vyhlášen pod č. 291/2008 Sb. a dostupný na http://nalus.usoud.cz), odstavec 4 čl. 36 Listiny (na který v podstatě odkazuje odstavec 1 čl. 36 Listiny textací „stanoveným postupem“) sice odkazuje na zákon, který upravuje „podmínky a podrobnosti“ v relaci ke všem předcházejícím odstavcům čl. 36 Listiny, nicméně takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, je ustanovením čl. 36 Listiny vázán, od jeho obsahu se tedy nemůže odchýlit. Smyslem a účelem „obyčejného“ zákona dle čl. 36 odst. 4 Listiny je pouze stanovit podmínky a podrobnosti realizace co do svého obsahu (již) ústavodárcem v čl. 36 Listiny zakotvených práv, tedy podmínky a podrobnosti čistě procesní povahy. Má-li každý dle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci zcela negovat, a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť i toliko v určitých případech, popřít. Článkem 36 odst. 1 Listiny je každému ústavně garantována možnost domáhat se ochrany svého práva u soudu či jiného orgánu ve všech situacích jeho porušení (neexistuje zde ústavní restrikce). Jinými slovy, žádná osoba nemůže být zákonem naprosto vyloučena z možnosti domáhat se ochrany svého práva, byť pouze v určitém případě, neboť její právo dle čl. 36 odst. 1 Listiny by bylo anulováno. Opačný výklad by rovněž značil, že zakotvení práv každého obracet se na soudní a jiné orgány ochrany pro ochranu svých práv učiněné ústavodárcem - nadané nejvyšší právní silou - by v podstatě ztrácelo smysl, neboť by mohlo být pro tu kterou situaci anulováno vůlí toliko zákonodárce.

28. V posuzovaném případě napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech neposkytovalo (a ani nyní platné ustanovení zákona neposkytuje) správnímu orgánu rozhodujícímu o odnětí cestovního dokladu k žádosti orgánu činného v trestním řízení jakoukoliv možnost úvahy v rámci třetí podmínky, neboť byl-li splněn zákonný důvod – žádost orgánu činného v trestním řízení, který vedl proti dotčené osobě trestní stíhání pro úmyslný trestný čin – neměl správní orgán vůbec žádný prostor pro správní uvážení o nezbytnosti či přiměřenosti takového opatření a cestovní doklad odejmout musel. Z ústavněprávního hlediska není klíčové (avšak současně není bezvýznamné – srov. dále odst. 33), zda pravomocí uvážit nevyhnutelnost či nezbytnost použití prostředku, jímž dochází k omezení základního práva či svobody jednotlivce v zájmu ochrany jiné ústavně chráněné hodnoty, je nadán ten či onen orgán veřejné moci (správní orgán pasový nebo orgán činný v trestním řízení), rozhodné je, že jeho rozhodnutí nesmí být vyňato z efektivní soudní kontroly. Napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech správnímu orgánu žádnou úvahu neposkytovalo, což ve svých důsledcích výrazně limitovalo možnosti přezkumu jeho rozhodnutí správním soudem. Jinými slovy, správní soud nemohl zpochybnit rozhodnutí správního pasového orgánu v té části, ve které se odmítl zabývat námitkami nepodřaditelnými pod napadené zákonné ustanovení, neboť opačný postup správního pasového orgánu by byl s touto normou v rozporu. Ústavní soud tedy dovozuje, že zákonodárce v napadeném ustanovení omezil právo držitele cestovního dokladu domáhat se u soudu či jiného orgánu ochrany svých práv takovým způsobem, že ústavně garantované posouzení zásahu do práv z hlediska nevyhnutelnosti či nezbytnosti omezení svobody pohybu soudem zcela vyloučil.

29. Stručně řečeno, Ústavní soud nepopírá, že odepření vydání či odejmutí cestovního dokladu stanovené zákonem a ospravedlněné odůvodněným veřejným zájmem (legitimním cílem) může být nevyhnutelným (nezbytným) opatřením; rozhodnutí o takovém opatření nemůže však být vyňato ze skutečné soudní ochrany nahrazené soudní ochranou jen iluzorní.

30. Ústavní soud se ve shora citovaném nálezu Pl. ÚS 72/06 vyjádřil rovněž k výjimkám z principu všeobecné soudní přezkoumatelnosti správních rozhodnutí soudem, neboť podle čl. 36 odst. 2 Listiny: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“. Ústavní soud poukázal na to, že i když ústavodárce ve větě druhé čl. 36 odst. 2 Listiny deleguje na zákonodárce připuštění výjimek z přezkoumatelnosti správních rozhodnutí soudem, je toto ústavní zmocnění omezeno v tom, že z přezkumné pravomoci soudu nesmí být vyloučeno rozhodnutí týkající se základních práv a svobod zaručených Listinou. Ústavodárce přitom zjevně reflektoval odlišnou relevanci základních práv a svobod a „obyčejných“ práv a svobod; těm významnějším právům přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana.

31. V projednávané věci se rozhodnutí o odejmutí cestovního dokladu týká základního práva na svobodu pohybu; uvedená legální výjimka z pravidla zde proto není dovolena. Závěry uvedené k čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny platí ve vztahu k čl. 36 odst. 2 Listiny identicky, tj. zákon stanovující „podmínky a pravidla“ dle čl. 36 odst. 4 Listiny se nemůže od obsahu čl. 36 odst. 2 Listiny odchýlit. Má-li tedy každý dle čl. 36 odst. 2 Listiny právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy týkajících se základních práv a svobod, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže uvedený nárok každého, byť třeba toliko v určitém rozsahu, zcela vyloučit. Článkem 36 odst. 2 Listiny není zákonu dovolena žádná obsahová restrikce práva na soudní přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod. Napadené ustanovení tak sice nevylučuje, aby rozhodnutí správního pasového orgánu o odnětí cestovního dokladu bylo podrobeno soudnímu přezkumu, ten je však ve vztahu k rozhodnutí správního pasového orgánu limitován a přezkum postupu (žádosti) orgánu činného v trestním řízení nezahrnuje.

19. Svoboda pohybu je jedním ze základních lidských práv a podle čl. 4 Ústavy je pod ochranou soudní moci.
Podle čl. 14 Listiny
„(1) Svoboda pohybu a pobytu je zaručena.
(2) Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České a Slovenské Federativní Republiky, má právo svobodně je opustit.
(3) Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.
(4) Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.
(5) Cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.“.
Podle článku 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Protokol č. 4“ nebo jen „Protokol“)
„1. Každý, kdo se právoplatně zdržuje na území některého státu, má na tomto území právo svobody pohybu a svobody zvolit si místo pobytu.
2. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní.
3. Žádná omezení nemohou být uvalena na výkon těchto práv kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku, předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v demokratické společnosti.“.

20. Práv plynoucích ze svobody pohybu (čl. 14 Listiny) se lze domáhat přímo, bezprostředně (čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario), nikoliv prostřednictvím zákonů, které by toto ustanovení prováděly. Ústavní záruky však nejsou neomezené, svoboda pohybu je limitována ústavními mezemi. Obecně lze tato omezení shrnout tak, že musí být stanovena zákonem z důvodů taxativně uvedených v odstavci 3 čl. 14 Listiny, a to tehdy, „je-li to nevyhnutelné“. Úmluva v Protokolu č. 4 zaručuje svobodu pohybu občanům příslušného státu a cizincům odlišným způsobem (srov. „kdo se právoplatně zdržuje“) a jejich omezení stanoví pro případy v odstavci 3 čl. 2 Protokolu stanovené za podmínky, „je-li to nezbytné v demokratické společnosti.“. Žádné jiné limity Listina či Protokol nestanoví, a proto je třeba svobodu pohybu chápat jako právo, které zahrnuje nejen právo volně se pohybovat a usazovat kdekoliv na území České republiky, ale i právo svobodně vycestovat do zahraničí a vrátit se zpět.

21. Ve vztahu k občanům České republiky ústavní úprava připouští, aby výkon jejich svobody pohybu byl omezen zásahem veřejné moci. Aby mohl být tento zásah považován za ústavně přípustný, musí splňovat tři podmínky:
- musí být stanoven zákonem,
- musí směřovat k legitimnímu cíli,
- musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti.