I. Rekapitulace návrhu
I./a
Námitka zneužití institutu legislativní nouze
I./b
Námitka nepředvídatelného svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny
I./c
Námitka odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům
I./d
Shrnutí tvrzeného rozporu legislativní procedury s ústavním pořádkem
I./e
Námitka zpětné působnosti zdanění příspěvku na stavební spoření
I./f
Námitka retroaktivního zásahu do vlastnického práva (legitimního očekávání)
I./g
Námitka svévole zákonodárce při ukládání daní
I./h
Námitka porušení ochrany majetku (investic) a práva podnikat ve vztahu k vlastníkům stavebních spořitelen
1. Dne 9. prosince 2010 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 45 poslanců na zrušení v záhlaví uvedeného zákona (dále jen „napadený zákon“) a in eventum jeho ustanovení čl. II, jakož i novelizovaných ustanovení zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Napadeným zákonem došlo ke změně a doplnění některých zákonů tak, že byla stanovena zvláštní sazba daně ve výši 50 % na příspěvek fyzickým osobám podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření (dále jen „státní podpora“), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Současně byla dnem jeho účinnosti snížena výše zálohy státní podpory z 15 na 10 % z ročně uspořené částky nepřesahující 20 000 Kč. Návrh splňoval náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
2. Podstatou návrhu byly námitky rozporu napadeného zákona s ústavním pořádkem vztahující se ke způsobu jeho přijetí, jakož i k jeho obsahu. Navrhovatelé zpochybňují důvodnost projednání návrhu zákona ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, v jehož důsledku mělo dojít k porušení některých ústavních principů vztahujících se k parlamentní proceduře přijímání zákonů. Jejich námitky dále směřují vůči tomu, že mimořádná schůze, na které došlo ke zkrácenému jednání o návrhu napadeného zákona, byla svolána jen 40 minut před jejím začátkem, jakož i vůči omezení práv senátorů zvolených ve volbách v říjnu 2010, protože dne 12. listopadu 2010 projednával Senát návrh napadeného zákona ve složení odpovídajícím jeho 7. funkčnímu období (2008-2010), a nově zvolení senátoři se tak nemohli tohoto projednávání zúčastnit.
3. Ve vztahu k obsahu napadeného zákona navrhovatelé namítají, že snížení státní podpory za rok 2010 jejím zpětným zdaněním zvláštní sazbou daně z příjmu ve výši 50 %, jakož i snížení zálohy pro smlouvy o stavebním spoření uzavřené do 31. prosince 2010 vykazují znaky pravé retroaktivity a odporují legitimnímu očekávání účastníků stavebního spoření. Toto očekávání se opírá i o dosavadní praxi zákonodárce, který dosud respektoval vzniklé majetkové nároky na poskytnutí určitých majetkových plnění v závislosti na době uzavření smlouvy o stavebním spoření. Zákonodárce zvolil nepřiměřené prostředky k prosazení veřejného zájmu na snížení deficitu státního rozpočtu, čímž nerespektoval požadavek spravedlivé rovnováhy mezi tímto zájmem a omezením základních práv jednotlivců.
4. Podle navrhovatelů byl návrh napadeného zákona (spolu se třemi dalšími návrhy zákonů projednávanými obdobným legislativním postupem) projednán ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byl dán jeden z důvodů podle § 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“ nebo „jednací řád“). Ve svém návrhu podrobně rekapitulují průběh zákonodárné procedury, přičemž zdůrazňují, že projednávání návrhu napadeného zákona předcházel obsahově identický vládní návrh zákona. Tento návrh předložila vláda dne 4. října 2010, s ohledem na uplatnění námitek dvou poslaneckých klubů proti návrhu vlády, aby byl souhlas s návrhem zákona vysloven již v prvním čtení, a proti následnému poslaneckému návrhu na zkrácení lhůty pro projednávání návrhu zákona ve výborech na 15 dnů jej však dne 26. října 2010 vzala zpět. Týž den rozhodla o jeho opětovném předložení spolu s návrhem na vyhlášení stavu legislativní nouze z důvodu hrozby značných hospodářských škod a požádala o jeho projednání ve zkráceném jednání. V tomto režimu byl návrh projednán Poslaneckou sněmovnou ve druhém a třetím čtení dne 2. listopadu 2010 na 8. schůzi Poslanecké sněmovny, jež byla svolána na návrh skupiny vládních poslanců.
5. Vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání bez toho, aniž by byl dán jeden ze zákonem stanovených důvodů, představuje podle názoru navrhovatelů nejen porušení zákona, ale kvůli časovému „presu“ i výrazné „okleštění“ ústavně chráněné svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců podávat pozměňovací návrhy a řádně vykonávat svou volenou funkci. Poukazují přitom na právní závěry obsažené v nálezu ze dne 7. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (269/2010 Sb.), konkrétně jeho body 17 a 18, které interpretují tím způsobem, že Ústavní soud sice chápe rozhodnutí o legislativní nouzi do značné míry jako rozhodnutí politické, zároveň však varuje před jeho využíváním jako nástroje ke krácení práv sněmovní menšiny. V případě napadeného zákona navíc zdůrazňují absenci konsenzu napříč Poslaneckou sněmovnou o oprávněnosti stavu legislativní nouze.
6. S ohledem na to, že stav legislativní nouze a zkrácené jednání, jejichž účelem je bránit ohrožení základních práv a svobod občanů, ohrožení bezpečnosti státu nebo značným hospodářským škodám, představují současně i zásah do práv sněmovní menšiny, mělo by být rozhodnutí o jeho vyhlášení posuzováno třístupňovým testem proporcionality, tedy z hlediska vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti zásahu. Podle jejich názoru přitom lze mít závažné pochybnosti ve vztahu ke způsobilosti této procedury zabránit značným hospodářským škodám státu, neboť na rozdíl od dřívějších případů se vládě nepodařilo přesvědčit opoziční poslance o nutnosti schválit předložené návrhy zákonů tak, aby nabyly účinnosti nejpozději 1. ledna 2011. Napadený legislativní postup současně nebyl ani potřebný. Vláda totiž mohla sledovaného cíle dosáhnout včasným předložením návrhu zákona, k čemuž nedošlo s ohledem na intenci vládní většiny neprojednat návrh zákona v Poslanecké sněmovně před obecními a senátními volbami. Po nich bylo naopak mnohem pravděpodobnějším cílem tohoto postupu zabránění účasti nově zvolených senátorů na rozhodování, než bránění značným hospodářským škodám.
7. Zpochybnit lze nakonec i přiměřenost tohoto postupu, což navrhovatelé dokládají poukazem na spornost rizika značných hospodářských škod na straně jedné, a naopak nespornou míru okleštění svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců na straně druhé. Lze-li totiž ve stavu legislativní nouze schválit návrh zákona v Poslanecké sněmovně během jediného dne, pak poslanci nemohou tento návrh ani řádně prostudovat a fundovaně se k němu vyjádřit, ani zprostředkovat názory svých voličů, případně legitimních zájmových skupin, jež mohou být na parlamentní půdě slyšeny pouze jejich prostřednictvím. Tím jsou současně rovněž krácena práva občanů vyslechnout v adekvátní šíří argumenty pro a proti přijatému zákonu, který se dotýká jejich základních práv.
8. Další námitka navrhovatelů se týká aplikace § 51 odst. 6 jednacího řádu, podle něhož musí být poslanci vyrozuměni o svolání schůze Poslanecké sněmovny nejméně pět dnů předem. Ke schválení napadeného zákona totiž došlo dne 2. listopadu 2010 na mimořádné schůzi, přičemž interval mezi jejím svoláním a začátkem této schůze byl jen 40 minut a k rozeslání pozvánky elektronickou poštou došlo jen 7 minut před jejím začátkem. Současně byl zamítnut návrh předsedy poslaneckého klubu ČSSD Bohuslava Sobotky na odročení jednání do druhého dne, tj. do 3. listopadu 2010 od 9:00 hodin, který měl umožnit, aby se všichni poslanci mohli na tuto schůzi řádným způsobem připravit.
9. Podle navrhovatelů je uvedené ustanovení třeba interpretovat s ohledem na ústavní principy a hodnoty ve smyslu čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Pětidenní lhůta podle § 51 odst. 6 jednacího řádu slouží k tomu, aby se poslanci mohli seznámit s navrženým pořadem schůze a připravit na jeho body, jakož i aby se vůbec o konání schůze dozvěděli. Navrhovatelé nezpochybňují možnost zkrácení pětidenní lhůty, považují však za svévolné, pokud je tak činěno bez uvedení důvodu. Během předmětného jednání Poslanecké sněmovny nezazněl žádný argument či důvod, proč bylo tak rychlé svolání schůze potřebné. Čím kratší je přitom doba mezi svoláním schůze a jejím začátkem, tím závažnější důvody musí být pro takové zkrácení.
10. I v tomto případě by tak měl být uvedený postup podroben testu proporcionality. Jedná se totiž o kolizi práv či chráněných hodnot, kdy je zájem na urychleném projednání návrhu zákona z důvodu čelení značným hospodářským škodám nezbytné poměřovat k již zmíněné svobodě parlamentní rozpravy, jakož i právům poslanců a občanů podílet se na správě veřejných věcí. Navrhovatelé se přitom domnívají, že tento postup by neobstál již z hlediska druhého kroku testu, tedy kroku potřebnosti. I za předpokladu, že přijetí zákona do 1. ledna 2011 brání hrozícím značným hospodářským škodám, by totiž stejného cíle bylo možné dosáhnout jeho projednáním v následujících dnech, tj. 3., 4. nebo 5. listopadu 2010, aniž by bylo potřebné svolávat mimořádnou schůzi za 40 minut.
11. Tento postup považují navrhovatelé za porušení politických práv opozičních poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a občanů podle čl. 21 odst. 1 Listiny. K tomu podotýkají, že za potřebný ho bylo možné považovat pouze vzhledem k jinému možnému sledovanému cíli, a to k projednání přijatého návrhu zákona v Senátu do 13. listopadu 2010, tedy do dne zániku mandátu senátorů zvolených před šesti lety. Tento cíl ale nelze považovat za legitimní. Navíc tím došlo k výraznému zhoršení dopadů samotného vyhlášení stavu legislativní nouze, neboť v jeho důsledku uplynuly mezi předložením návrhu zákona a jeho schválením jen 4 dny, z toho dva pracovní, což ještě na začátku čtvrtého dne nebylo možné předvídat.
12. Podstatou poslední námitky ve vztahu ke způsobu projednání a přijetí napadeného zákona byl nepřiměřený zásah do práva senátorů zvolených v roce 2010 na výkon jejich mandátu podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Mandát těchto senátorů vznikl podle 21 odst. 4 Listiny již jejich zvolením. Při posuzování výkonu jejich hlasovacího práva však bylo nezbytné vážit v kolizi stojící protichůdné ústavní hodnoty, tedy jak možnost Senátu vyjádřit se k návrhu zákona v Ústavou stanovené třicetidenní lhůtě, tak zájem na nezpochybnitelnosti usnesení Senátu případným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, kterým by byla vyslovena neplatnost volby senátora. Navrhovatelé přitom považují za rozumné a vyvážené ustálené řešení této kolize tím způsobem, že se v mezidobí od zvolení do první schůze Senátu koná obvykle jen jedna jeho schůze, na níž nově zvolení senátoři ještě nemohou hlasovat a na jejímž programu jsou pouze návrhy zákonů, u nichž uplyne třicetidenní lhůta ještě před první schůzí v novém funkčním období.
13. Postup vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu navrhovatelé označují za svévolný. Jeho cílem bylo znemožnit řádné projednávání návrhu na schůzi Senátu, kterého by se již mohli účastnit nově zvolení senátoři, a vládní tábor by tak již neměl většinu. Projednávání napadeného zákona na 25. schůzi Senátu dne 12. listopadu 2010 považují za zásah do práva senátorů na nerušený výkon jejich mandátu, aniž by byly prima facie patrné rozumné důvody pro takový postup. Opětovně přitom zdůrazňují nezbytnost testu proporcionality pro posouzení tohoto zásahu do uvedeného práva nově zvolených senátorů. I když totiž projednávání napadeného zákona podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Senátu“) již 12. listopadu 2010 bylo způsobilé urychlit legislativní proces, nebyl takovýto postup z hlediska uvedeného testu potřebný. Třicetidenní lhůta k projednání návrhu napadeného zákona Senátem totiž končila až 3. prosince 2010, pročež se nově zvolení senátoři mohli jeho projednávání zúčastnit a v rámci rozpravy se k němu mohli rovněž kvalifikovaně vyjádřit. Zamítnutí návrhu zákona nebo jeho vrácení s pozměňovacími návrhy v poslední den lhůty by přitom nebránilo jeho včasnému projednání. Poslanecká sněmovna by o něm mohla ve smyslu § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu znovu jednat po deseti dnech, tedy již v týdnu od 13. prosince 2010. S ohledem na nepravděpodobné vrácení návrhu zákona prezidentem republiky by tak nic nebránilo tomu, aby k vyhlášení zákona došlo ještě před koncem roku, a to ani v případě, že by projednání Senátem a poté i Poslaneckou sněmovnou proběhlo o několik dnů později. Tím by naopak bylo umožněno Senátu dostát své úloze a opozici efektivně uplatnit její práva v zákonodárném procesu, včetně práva podávat pozměňovací návrhy.
14. S ohledem na výše uvedené námitky shledávají navrhovatelé rozpor legislativní procedury s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), konkrétně s postulátem úcty k právům člověka a občana, podle něhož musí být omezení základních práv a svobod výsledkem řádného demokratického diskursu. Porušení tohoto ustanovení spatřují též v porušení principu právní jistoty jako součásti principu právního státu z důvodu zkrácení možnosti seznámit se s novou právní úpravou a jejími důvody.
15. Kromě uvedených principů se však porušení týká i demokratické zásady vlády pro lid a státní moci sloužící všem občanům ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny, protože bylo razantně kráceno právo občanů seznámit se s důvody politického rozhodnutí, jakož i právo toto rozhodnutí oslovováním svých volených zástupců ovlivnit. Navrhovatelé namítají též zásah do volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, k níž nedílně patří možnost hlásat názory a uplatňovat návrhy v řádném parlamentním diskursu. Důvodem porušení zásady ochrany menšiny podle čl. 6 Ústavy, a to jak sněmovní a senátní, tak i mezi občany, byla přitom nemožnost menšiny poslanců řádně vykonávat svůj mandát, zvláště v situaci nepředvídatelného svolání schůze, a upření práva účastnit se a hlasovat některým senátorům. Z těchto důvodů nemohl být hlas občanů oponujících napadenému zákonu cestou řádného parlamentního diskursu artikulován.
16. Navrhovatelé zákonodárné proceduře zároveň vytýkají rozpor s čl. 26 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny, protože jim byl ztížen efektivní výkon jejich mandátu. Do jejich práva na nerušený výkon veřejné funkce poslance bylo zasaženo i nepředvídatelným svoláním schůze, na kterou se nemohli připravit. V případě nově zvolených senátorů se zase zásah týkal nepřiměřeného urychlení jednání Senátu, k němuž nebyl žádný legitimní důvod a v jehož důsledku bylo senátorům upřeno jejich právo účastnit se jednání a hlasovat o návrhu zákona. Omezení se vztahovalo k právu občanů podílet se na správě veřejných věcí, protože v důsledku nedostatku času tak nemohli činit zejména oslovováním poslanců či účinným využitím petičního či shromažďovacího práva, případně práva na stávku. Občané zvolení do Poslanecké sněmovny a Senátu zas byli omezeni na tomto právu tím, že se nemohli ani efektivně účastnit svobodné parlamentní diskuse, ani řádně připravit a podat pozměňovací návrhy. Z těchto důvodů nebylo v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny šetřeno ani podstaty a smyslu zákonných omezení práv poslanců a senátorů podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny.
17. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k obsahu napadeného zákona se týká nepřípustných účinků pravé retroaktivity vůči smlouvám o stavebním spoření uzavřeným před 1. lednem 2011. V důsledku doplnění zákona o daních z příjmů a přechodného ustanovení čl. II napadeného zákona se totiž mění právní nároky, jež vznikly na základě těchto smluv a byly vymahatelné již před účinností napadeného zákona.
18. Ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., (dále jen „zákon o stavebním spoření“) zakládá nárok účastníka stavebního spoření, aby mu byla k datu, kdy splní zákonem stanovené podmínky, na jeho účtu připsána odpovídající výše roční zálohy státní podpory, resp. aby byly na jeho účtu evidovány připsané zálohy státní podpory do doby jejich vyplacení ve smyslu § 12 odst. 1 tohoto zákona. Základní podmínku tvoří složení patřičné peněžní částky na účet určený smlouvou o stavebním spoření. Nárok na samotnou výplatu státní podpory pak účastníkovi vzniká při splnění některé ze dvou alternativních podmínek stanovených v § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření.
19. Z konstrukce tohoto zákona vyplývá, že již uzavřením smlouvy o stavebním spoření vznikne účastníku stavebního spoření nárok na předem stanovenou celou částku státní podpory, která mu bude vyplacena, pokud splní zákonem stanovené podmínky. To lze dovodit např. z § 5 odst. 9 zákona o stavebním spoření, z něhož plyne, že již v okamžiku uzavření smlouvy o stavebním spoření je stanovena cílová částka, jejíž součástí je i celková částka státní podpory. Celý zákon o stavebním spoření je pak postaven na principu, že státní podpora je účastníkovi postupně připisována, resp. poskytována formou ročních záloh (např. § 5 odst. 9, § 10 odst. 1 až 3, § 11 odst. 1 až 4, § 12, § 13 odst. 1 zákona o stavebním spoření). Nedochází tedy každoročně k novému určování výše státní podpory podle aktuálního záměru zákonodárce. Stavební spoření je totiž ze své podstaty založeno jako dlouhodobý právní vztah (viz např. délku tzv. vázací lhůty pro výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 nebo délku lhůt, které jsou stanoveny pro povinnosti stavebních spořitelen podle § 13 odst. 4 zákona o stavebním spoření) a účastník stavebního spoření při jeho uzavírání musí mít jistotu, že se podmínky pro jeho trvání ze strany stavební spořitelny, a tím spíše ze strany státu, nebudou v krátké době (natož náhle) měnit.
20. Napadeným zákonem došlo ke zkrácení příspěvku jak zdaněním jeho části, tak jeho snížením, jež se vztahuje i na smlouvy uzavřené před 1. lednem 2011, kdy zákon nabyl účinnosti. To ostatně výslovně vyplývá již z dikce napadených ustanovení, které se vztahují na „příspěvek ... na který vznikl nárok v roce 2010 ...“, resp. na „smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena.“. Touto úpravou se snížila nejen výše záloh státní podpory připisovaných od roku 2010, ale vůbec se zpětně změnily i podmínky a celková výše příspěvku, na jehož výplatu v předem určené výši vznikl právní nárok při splnění podmínek stanovených zákonem v době uzavření smlouvy, tj. zejména při uspoření určité částky v příslušném roce. Napadená ustanovení tak působí do minulosti.
21. Ve své další argumentaci navrhovatelé obsáhle citují odůvodnění nálezu ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)*, který se v obecné rovině zabýval otázkami pravé a nepravé retroaktivity zákonů. Zdůrazňují, že jakkoliv je nepravá retroaktivita zásadně přípustná, může se i ona stát ústavně nepřípustnou tehdy, pokud se aplikace nové právní úpravy na staré právní vztahy zásadním způsobem dotkne právní situace subjektů práv a povinností. Při posuzování ústavnosti ustanovení působícího účinky nepravé retroaktivity je třeba zvažovat intenzitu veřejného zájmu s mírou zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. V této souvislosti konstatuje i důvodová zpráva k návrhu zákona, ačkoliv při tomto vážení dochází k jinému závěru, že změna podmínek stavebního spoření představuje „tzv. nepravou retroaktivitu, která je v demokratickém státě přípustným řešením. Návrhem zákona je však dotčena ústavní zásada ochrany oprávněného očekávání v rámci již existujících právních vztahů, ... Uvedené opatření však na druhé straně sleduje oprávněný zájem státu na ozdravení veřejných financí ve prospěch celé společnosti, tj. je navrženo ve veřejném zájmu. Skutečnost, zda navržené opatření je při kolizi uvedených ústavních principů v souladu s ústavním pořádkem, je třeba poměřovat z hlediska proporcionality ve vztahu k oběma ústavním zásadám.“.
22. Navrhovatelé zastávají názor, že novela zákona o stavebním spoření, která by vstoupila v účinnost k 1. lednu určitého roku a současně by změnila výši nebo podmínky pro vyplacení příspěvku za předchozí kalendářní rok, by byla jednoznačně protiústavní. Již v rámci připomínkového řízení byl ale shledán v rozporu s Ústavou i § 36 odst. 8 a některá další ustanovení zákona o daních z příjmů, v novelizovaném znění. V této souvislosti zejména obsáhle citují připomínky zmocněnce vlády pro lidská práva, podle kterého nelze na státní podporu, na kterou vznikl nárok již v roce 2010, uplatnit pravidla platná v roce 2011, byť bude vyplacena (a to ve formě záloh) až v roce 2011. „Nárok na státní podporu vzniká podle zákona ... uplynutím doby kalendářního roku, za který je podpora připisována ..., tj. v tomto případě 31. 12. 2010. Z hlediska právní jistoty je proto nutné, aby osoba, které tento nárok vznikl, znala v době jeho vzniku veškeré podmínky pro jeho vznik, výši, přiznání atd., neboť jde o majetkovou hodnotu, která je jí přiznávána a která tudíž podléhá ústavně zaručené ochraně vlastnictví (čl. 11 Listiny základních práv a svobod). ... Pokud se tedy podle úpravy platné od 1. 1. 2011 zdaní státní podpora stavebního spoření za rok 2010, která je příjmem za zdanitelné období 2010, půjde o případ, kdy právní norma reglementuje i nároky z právního vztahu vzešlé před její účinností, tedy o případ pravé retroaktivity, která je neslučitelná s principem právní jistoty a demokratickým právním státem dle čl. 1 Ústavy.“. Podle citovaného vyjádření vládního zmocněnce je důsledkem stanovení předmětného zdanění v roce 2011 povinnost zdanit příjem za uplynulý rok, ačkoliv v době jeho vzniku žádná daňová povinnost neexistovala, a účastník stavebního spoření proto mohl oprávněně spoléhat na to, že státní podpora za rok 2010 nebude zdaněna a zůstane plně jeho ústavně chráněným vlastnictvím. Námitku nepřípustné retroaktivity uvedených ustanovení vyslovily podle navrhovatelů ve svých připomínkách i Česká bankovní asociace, Asociace českých stavebních spořitelen (dále též „asociace“) a Českomoravská konfederace odborových svazů. Zazněly i v rámci projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně a Senátu.
23. Retroaktivní účinky lze ale spatřovat i v dalších skutečnostech. Přinejmenším do doby přijetí napadeného zákona byly smlouvy zakládající tyto nároky uzavírány jejich účastníky v dobré víře založené na oprávněném spoléhání se na zákon. Ten přitom stanovil, že za smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003 připadne účastníkovi roční záloha státní podpory ve výši až 4 500 Kč a za smlouvy uzavřené od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2010 až 3 000 Kč. Napadeným retroaktivním opatřením ale došlo k disproporčnímu snížení státní podpory jednotlivým účastníkům stavebního spoření v závislosti na datu uzavření smlouvy. Zatímco účastníkům, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 bude od 1. ledna 2011 krácena roční záloha státní podpory až o 56 % (pokles ze 4500 na 2 000 Kč), pro účastníky, kteří uzavřeli smlouvu po 31. prosinci 2003, bude představovat rozsah krácení této zálohy jen 33 % (pokles z 3 000 na 2 000 Kč). K takové diferenciaci mezi účastníky stavebního spoření však není žádný rozumný důvod. Pokud by mělo toto opatření dopadnout stejně tíživě na všechny smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003, muselo by ve srovnání se smlouvami uzavřenými po tomto datu klesnout nikoliv na 2 000 Kč, ale při 33% poklesu na 3 000 Kč. Toto disproporční působení je přitom ještě umocněno již zmíněným zpětným zdaněním zálohy státní podpory za rok 2010 zvláštní sazbou daně ve výši 50 %, takže za rok 2010 bude účastníkům se smlouvou uzavřenou do 31. prosince 2003 krácena záloha státní podpory o 2 250 Kč, kdežto účastníkům se smlouvou uzavřenou po 31. prosinci 2003 jen o 1 500 Kč.
24. Napadený zákon dále zakládá nerovnost i v rámci té skupiny účastníků stavebního spoření, kteří smlouvu o stavebním spoření uzavřeli do 31. prosince 2003, a mají tak nárok na zálohu státní podpory až do výše 4 500 Kč za rok. Pokud totiž takovýto účastník vložil částku nutnou pro připsání maximální výše zálohy státní podpory (tj. 18 000 Kč) např. již do 30. dubna 2010, splnil zákonnou dobu stavebního spoření pro výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření a k tomuto datu smlouvu ukončil, pak mu byly ještě v průběhu roku 2010 vyplaceny tyto zálohy v původně stanovené výši, tj. za rok 2010 ve výši 4 500 Kč. Ostatním takovým účastníkům starých smluv, kteří smlouvu ukončili později nebo ve spoření dále pokračují, bude ale záloha státní podpory za rok 2010 připsána v dubnu 2011 ve snížené výši. Vznikají tak dvě skupiny účastníků, kterým při stejné výši jejich vkladů bude za stejné období připsána, resp. vyplacena rozdílná výše státní podpory.
25. V návaznosti na právní závěry Ústavního soudu obsažené v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 navrhovatelé uvádějí, že zákonodárce mohl změnit výši vyplácené státní podpory i pro smlouvy platné v době zákonodárcova zásahu jen tehdy, pokud by „význam zákonodárných přání pro veřejnost“ převyšoval „zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva“, resp. důvěru jedince v trvající existenci právní normy. Navrhovatelé v této souvislosti připomínají, že podle důvodové zprávy bylo cílem navrhované úpravy „snížit zatížení státního rozpočtu v souvislosti s výplatou státní podpory, která plně nevede k podpoře financování bytových potřeb a čerpá prostředky všech daňových poplatníků ve prospěch pouze části obyvatel, a to cestou snížení výdajů státního rozpočtu na straně jedné, a zvýšením příjmů na straně druhé“ a „narovnat podmínky pro zdanění úrokových příjmů z vkladů ve stavebním spoření s podmínkami pro zdanění obdobného typu příjmů z jiných bankovních vkladových produktů“. Podle důvodové zprávy se v důsledku tohoto zákona očekává pro státní rozpočet roku 2012 snížení výdajů z plánovaných přibližně 11,4 mld. Kč na 6,5 mld. Kč. Na této úrovni by se výdaje v souvislosti s poskytováním státní podpory měly stabilizovat i pro další roky. Podle předkládací zprávy Ministerstva financí pro jednání vlády mají opatření v oblasti stavebního spoření přinést snížení zátěže pro státní rozpočet roku 2011 ve výši 6 mld. Kč, pro státní rozpočet roku 2012 pak v rozmezí 6,5 až 8,5 mld.
26. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vláda ani parlamentní většina nebrala při přijímání napadeného zákona se vší vážností na zřetel ochranu základních práv a svobod a mezinárodní závazky státu. Ani v případě nepřijetí napadeného zákona by vláda nebyla reálně krácena v možnostech využití ostatních nástrojů, které má k dispozici k „ozdravení“ státního rozpočtu. Opět si však ulehčila úlohu a potřebné zdroje úspor hledala nejprve na straně krácení transferů poskytovaných fyzickým osobám na základě jejich nároků. Důvěra účastníků smluv o stavebním spoření v trvající existenci jejich práv je bezesporu utvářena též předchozí legislativní zkušeností. Tato zkušenost svědčí o tom, že zákonodárce při změnách zákona o stavebním spoření dosud vždy zachovával dvojí režim, tj. odlišnou úpravu pro nové a staré smlouvy (proaktivitu), což demonstrují např. na čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003 Sb., který stanovil, že „právní vztahy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a práva a povinnosti z nich vyplývající se posuzují podle dosavadních právních předpisů“. I v daném případě proto účastníci stavebního spoření mohli s ohledem na předchozí legislativní zkušenost spoléhat na to, že principiální zákonodárce zvolí i při případné další novele režim proaktivity. Mohli tedy legitimně očekávat zachování výše příspěvku, který jim v závislosti na době uzavření smlouvy náleží, ať 4 500 Kč nebo 3 000 Kč, a to nejméně po dobu platnosti dané smlouvy. Kvůli negativnímu vývoji státního rozpočtu proto mohlo dojít k jeho snížení jen pro budoucí smlouvy.
27. Současně vláda a Parlament nebraly zřetel ani na reálnou schopnost stávajících účastníků vyvázat se bez dalších sankcí v době od platnosti napadeného zákona do jeho účinnosti ze stavebního spoření, přestane-li pro ně toto být po změně právní úpravy výhodné (např. v důsledku toho, že zejména u smluv s vyšší cílovou částkou se výrazně prodlouží délka spoření). Na výplatu záloh státní podpory má totiž nárok jen ten účastník, který splnil některou z podmínek podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření, jejichž součástí je vždy dodržení tzv. vázací doby v délce 6 let ode dne uzavření smlouvy. Bude tedy vyplacena pouze tehdy, pokud účastník po tuto dobu nenakládal s uspořenou částkou, nebo v této době uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a použil uspořenou částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy státní podpory na bytové potřeby. V ostatních případech nemá účastník na výplatu záloh státní podpory nárok a stavební spořitelna je povinna zálohy státní podpory, evidované na účtu účastníka, vrátit Ministerstvu financí ve smyslu § 12 odst. 3 zákona o stavebním spoření.
28. Předčasným ukončením smlouvy o stavebním spoření ale může být znevýhodněn i účastník, který ještě nenaspořil sjednanou cílovou částku. Výši cílové částky sjednané ve smlouvě totiž odpovídá také výše poplatku za její uzavření. Tento poplatek dosahuje u některých smluv až 1,8 % cílové částky. Dospoření do výše sjednané cílové částky je přitom podmínkou pro získání dodatečného úrokového zvýhodnění ve výši 1 % cílové částky a úrokového zvýhodnění ve výši 100 % připsaných úroků. Vláda a Parlament nezvážily ani dopad na ty účastníky, kteří na základě smluv uzavřených před účinností napadeného zákona čerpají úvěr ze stavebního spoření. Pro ně v důsledku novelou retroaktivně krácené výše státní podpory dochází zejména k prodloužení doby splácení úvěru, resp. ke zvýšení dlužné částky. Bylo přitom možné zvážit i šetrnější přístup k účastníkům starých smluv, při němž by jim např. po určitou zákonem rozumně omezenou přechodnou dobu bylo garantováno poskytování záloh státní podpory v původní výši s tím, že budou-li po stanoveném datu chtít ve spoření pokračovat, dojde na základě nepravé retroaktivity ke změně (snížení) celkové částky státní podpory v souladu s novou maximální výší jejích záloh podle nové právní úpravy.
29. Zákonodárce dal ale účastníkům k dispozici jen velmi krátkou dobu, aby mohli reagovat na státem náhle uskutečněné změny v systému stavebního spoření. Tím byla zvýrazněna i intenzita zásahu do jejich práv, neboť účastník by se nepochybně rozhodoval o svých záměrech jinak, pokud by zákon zavádějící zásadní změny ve stavebním spoření byl přijat počátkem roku, kdy ještě nevložil své finanční prostředky do stavebního spoření, a jinak se může rozhodovat na konci roku, tedy poté, co v průběhu roku své finanční prostředky již do stavebního spoření investoval, a legitimně proto očekává zákonem garantovaný výnos.
30. Jestliže tedy doba mezi vyhlášením zákona ve Sbírce zákonů a jeho vstupem v účinnost představovala necelý měsíc, a to za situace, kdy byl zákon předložen teprve 29. října 2010 a k jeho schválení došlo výše uvedeným postupem, nelze tuto dobu považovat za přiměřenou pro možnost adekvátní reakce pro více než 4 miliony účastníků stavebního spoření. Ti totiž byli v řádu několika týdnů postaveni doslova před „hotovou věc“, tedy že jejich vzniklé majetkové nároky budou státem v krátké době zkráceny. Ani účastníci, u kterých trvá smlouva déle než 5, resp. 6 let, nemohli vzhledem ke krátké legisvakanci smlouvu vypovědět, aniž by se jim zpětně snížil příspěvek a aniž by úroky z něj za rok 2010 nepodléhaly v lednu 2011 zdanění, neboť výpovědní doba u těchto smluv je zpravidla tříměsíční. To platí i o částkách uspořených v roce 2010, neboť ani tyto již poplatníci nemohli včas vybrat a případně s nimi naložit jinak.
31. Navrhovatelé tak shrnují, že napadený zákon má retroaktivní účinky, jež jsou srovnatelné s ústavním zákonem č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, který byl zrušen nálezem ze dne 10. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (318/2009 Sb.). Byly jím totiž obdobně se zpětnou účinností stanoveny podmínky uplatnění základního práva, čímž byly změněny předpoklady, na základě znalosti kterých se jednotlivci rozhodovali při uzavírání smluv o stavebním spoření. Zákon v rozporu se zákazem retroaktivity, vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry jednotlivců v právo a ochrany vlastnického práva, zasáhl do jejich majetkových práv založených se znalostí podmínek pro jejich utváření, včetně znalosti jejich konkrétního rozsahu, tedy období a výše nárokovatelného plnění. Tento zásah byl přitom učiněn v intenzitě dotýkající se podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy.
32. Napadený zákon je podle navrhovatelů v rozporu i s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Dodatkový protokol“). Ústavní soud již v nálezech ze dne 17. června 2004 sp. zn. I. ÚS 642/03 (N 79/33 SbNU 259) a ze dne 9. března 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) poskytl ochranu legitimnímu očekávání uspokojení nároku jako ústavně garantovanému základnímu právu, které působí ve vztahu stěžovatele vůči státní moci. V této souvislosti zmínil i některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (navrhovatelé vedle těchto rozhodnutí poukazují i na rozsudek tohoto soudu ze dne 6. října 2005 ve věci stížnosti č. 1513/03 - Draon proti Francii), ve kterých byla poskytnuta ochrana legitimnímu očekávání a podle nichž je třeba zkoumat, zda zásah do vlastnického práva sledoval legitimní cíl, tedy zda na něm existoval veřejný zájem a zda byl v souladu se zásadou přiměřenosti.
33. Podle názoru navrhovatelů by mělo rozhodnutí o použití prosazených opatření ve stavebním spoření, zaměřených k úspoře prostředků státního rozpočtu za účelem snížení jeho deficitu, projít třístupňovým testem proporcionality, který užívá Ústavní soud pro posuzování kolize ústavně chráněných hodnot. Ve vztahu k posouzení komponentu potřebnosti přitom opětovně poukazují na možnost přijetí zákona s větším časovým předstihem, nikoliv vadnou legislativní procedurou. Pokud by ale znak potřebnosti byl chápán ve smyslu nezbytnosti neodkladných úspor na výdajové straně státního rozpočtu vzhledem k úsilí o snižování jeho deficitu, lze zpochybnit zejména přiměřenost takového kroku. Zatímco je totiž míra rizika značných hospodářských škod dosti sporná, míra zpochybnění majetkových nároků dotčených účastníků stavebního spoření je nepochybná. Z uvedeného tedy vyplývá, že zásah státu do majetkových nároků účastníků stavebního spoření vzniklých do 31. prosince 2010 je zcela nepřiměřený z hlediska použitých prostředků ve vztahu mezi omezením vlastnického práva a sledovaným cílem.
34. Navrhovatelé mají za to, že zvláštní sazba daně ve výši 50 % byla stanovena zcela svévolně, aniž by vláda, resp. zákonodárce blíže objasnil, proč zavádí právě takto vysokou sazbu, jež je nesrovnatelná s jakoukoli jinou daňovou sazbou. V této souvislosti poukazují a sdílejí názor Asociace českých stavebních spořitelen, že se snížením státní podpory v 50% výši je spojeno systémové riziko rychlého a nadměrného odlivu vkladů. Podle navrhovatelů je zásah státu nepřiměřený, neboť zrušením daňového osvobození úroků z vkladů a záloh příspěvku dojde od 1. ledna 2011 k jejich zdanění běžnou 15% sazbou daně z příjmů, kdežto záloha příspěvku za rok 2010 má být zdaněna zvláštní sazbou 50 %. Pro účastníky smluv o stavebním spoření uzavřených do konce roku 2010 je nadto výše zálohy příspěvku za tento rok disproporčně stanovena i v důsledku plošného retroaktivního snížení příspěvků pro všechny smlouvy od 1. ledna 2011, což ještě prohlubuje svévoli při stanovení zvláštní sazby daně pro zálohy na příspěvky za rok 2010. Zároveň navrhovatelé opětovně zdůrazňují časový aspekt náhle zavedeného zdanění. V obecné rovině přitom poukazují na právní závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 8. října 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, ročník 1992, č. 11), podle kterého stát nesmí při stanovení daně postupovat libovolně.
35. Závěrem své argumentace navrhovatelé uvádějí, že napadeným zákonem nebyla zasažena jen práva účastníků stavebního spoření, nýbrž též práva vlastníků stavebních spořitelen. U těchto subjektů se nová právní úprava velmi pravděpodobně nepříznivě promítne v celkovém poklesu objemu vkladů ze stavebního spoření, což může vést až k destabilizaci tohoto oboru podnikání a ke zmaření investic vynaložených stavebními spořitelnami v dobré víře v relativní stabilitu právní úpravy. Tím může být ve své podstatě dotčeno jejich právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. V této souvislosti odkazují zejména na Závěrečnou zprávu z RIA k možné reakci akcionářů stavebních spořitelen, jakož i na vyjádření Ministerstva průmyslu a obchodu a České národní banky v rámci připomínkového řízení.
36. Mezinárodní smlouvy o ochraně a podpoře investic přitom standardně obsahují závazek spravedlivého a rovného zacházení se zahraničními investicemi, který spočívá v záruce, že legitimní očekávání zahraničních investorů v zachování stabilního podnikatelského prostředí nebude narušováno, dále závazek poskytnout zahraničním investicím plnou ochranu a bezpečnost, který spočívá v povinnosti státu zacházet se zahraničními investicemi s řádnou péčí, což zahrnuje zákaz jakýchkoli svévolných zásahů do zahraničních investic a závazek zdržet se i tzv. nepřímého (faktického) vyvlastnění zahraničních investic, tedy jakkoliv efektivně odejmout prospěch z investice. Tím, že napadená úprava nerespektuje závazky z mezinárodních smluv o ochraně investic, současně porušuje čl. 1 odst. 2 Ústavy, který zavazuje Českou republiku k dodržování závazků, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.