IV. Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
IV./a
Shrnutí průběhu legislativního procesu
IV./b
Ústavní konformita zákonodárné procedury - obecná východiska
IV./c
Ústavní kritéria pro vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném řízení podle § 99 jednacího řádu Poslanecké sněmovny
IV./d
Přezkum ústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní nouze
91. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona, případně jiného právního předpisu, ze třech komponentů. Jedná se o zodpovězení otázek, zda zákon nebo jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony a v případě jiného právního předpisu i se zákony.
92. Z vyjádření účastníků řízení, jakož i z těsnopiseckých zpráv Poslanecké sněmovny a Senátu a dalších veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil následující skutečnosti.
93. Dne 4. října 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, schválený usnesením vlády č. 669 ze dne 22. září 2010. Současně navrhla projednání zákona tak, aby s ním Poslanecká sněmovna mohla ve smyslu § 90 odst. 2 jednacího řádu vyslovit souhlas již v prvém čtení. Návrh byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 116/0. Organizační výbor svým usnesením č. 32 ze dne 14. října 2010 doporučil projednání návrhu zákona, určil zpravodaje a přikázal návrh k projednání rozpočtovému výboru. Prvé čtení bylo započato ve 14:20 hodin dne 26. října 2010 na 7. schůzi, kde byl návrh projednán v obecné rozpravě. Ještě před uvedením tohoto návrhu předkladatelem byla předsedkyni Poslanecké sněmovny doručena námitka poslaneckého klubu ČSSD proti projednání návrhu, aby mohl být vysloven souhlas s návrhem zákona již v prvém čtení, pročež se tento návrh stal neprojednatelným. Následně v průběhu obecné rozpravy navrhl ministr financí a poslanec Miroslav Kalousek podle § 91 odst. 2 jednacího řádu zkrácení projednávání návrhu zákona ve výboru na 15 dní. V důsledku uplatnění námitky poslaneckých klubů ČSSD a KSČM však nebyl projednán ani tento návrh. Poslanecká sněmovna následně přikázala návrh zákona k projednání rozpočtovému výboru (usnesení č. 102).
94. Na základě svého usnesení č. 758 ze dne 26. října 2010 (přijatého večer v tento den) vzala vláda návrh zákona (spolu s dalšími třemi vládními návrhy zákonů) dne 27. října 2010 zpět. Dne 29. října 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona zcela identického obsahu, schváleného usnesením č. 759 ze dne 26. října 2010. Současně navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila stav legislativní nouze na období od 1. listopadu do 5. listopadu 2010 pro projednání téhož vládního návrhu zákona (společně se zmíněnými třemi návrhy zákonů) a aby rozhodla, že uvedené vládní návrhy zákonů budou projednány ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Týž den byl návrh zákona rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 157/0 (stejně tak i zbylé tři zmíněné vládní návrhy zákonů - sněmovní tisky č. 155, 156 a 158).
95. Předsedkyně Poslanecké sněmovny na základě tohoto návrhu vyhlásila rozhodnutím č. 7 ze dne 29. října 2010 stav legislativní nouze pro uvedené návrhy zákonů na dobu od 1. listopadu 2010 do 15. listopadu 2010 (vláda navrhovala pouze do 5. listopadu 2010) a rozhodnutím č. 8 z téhož dne rozhodla o tom, že tyto návrhy budou projednány ve zkráceném řízení. Tímto rozhodnutím zároveň přikázala návrh zákona rozpočtovému výboru, kterému stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 2. listopadu 2010 do 12:00 hodin. Dne 29. října 2010 byl poslancům rozeslán návrh zákona jako sněmovní tisk 157.
96. Žádost předsedy vlády o vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i příslušné rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny obsahovaly pouze stručné odůvodnění hrozbou značných hospodářských škod, aniž by tato hrozba byla dál specifikována. Bližší důvody pro vyhlášení uvedl předseda vlády Petr Nečas dne 27. října 2010 v rámci rozpravy k návrhu zákona o státním rozpočtu na 7. schůzi Poslanecké sněmovny, kdy ve svém vystoupení informoval poslance o uvedeném postupu. Konkrétně uvedl, že „neprojednání těchto zákonů znamená, že by nevstoupily do účinnosti 1. ledna příštího roku, což by učinilo z rozpočtu pouze soubor mnoha desítek nebo stovek stran potištěných čísly, nicméně nepodložených reálnými skutečnými údaji na straně příjmů i výdajů, čili byl by to rozpočet naprosto hypotetický, nereálný, a tudíž rozpočet, který by nebyl brán jako věrohodný dokument. Z tohoto důvodu by hrozilo výrazné zhoršení postavení České republiky na finančních trzích. S tímto nevěrohodným rozpočtem by mohl být ohrožen rating České republiky, hrozilo by zvýšení dluhové služby, to znamená splátky, kterou platíme na úrocích za státní dluh. Velice významným rizikem by se samozřejmě stalo výrazné prohloubení deficitu veřejných financí a hrozily by také daňové úniky. Za těchto okolností, kdy hrozí tyto velké hospodářské škody, byla vláda povinna použít ustanovení zákona o legislativní nouzi, aby zamezila těmto výrazným hospodářským škodám.“ (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010, 7. schůze, www.psp.cz)
97. Dne 2. listopadu 2010 ve 14:00 hodin zahájila předsedkyně Poslanecké sněmovny čtvrtý jednací den její přerušené 7. schůze, v jehož úvodu informovala poslance o svých rozhodnutích. S ohledem na povinnost Poslanecké sněmovny posoudit před projednáním návrhů zákonů, zda stav legislativní nouze trvá, zahájila úvodem tohoto jednacího dne rozpravu k tomuto bodu. V rámci rozpravy vystoupil poslanec Bohuslav Sobotka, který vyslovil výhrady vůči jejímu postupu. Poukázal na to, že projednání předmětných návrhů zákonů na stávající schůzi Poslanecké sněmovny předpokládá návrh na zařazení těchto bodů na její program. Takovýto návrh ale nelze projednat, pokud proti němu vznesou námitku nejméně dva poslanecké kluby nebo 20 poslanců, což učinil jménem poslaneckých klubů ČSSD a KSČM. Po krátké rozpravě oznámila předsedkyně Poslanecké sněmovny přibližně v 15:20 hodin, že přerušuje jednání 7. schůze Poslanecké sněmovny, a na žádost skupiny koaličních poslanců svolala z místa předsedajícího mimořádnou 8. schůzi Poslanecké sněmovny na 16:00 hodin téhož dne. V tuto dobu byla schůze rovněž zahájena.
98. Úvodem 8. schůze Poslanecké sněmovny její předsedkyně opětovně informovala poslance o vyhlášení stavu legislativní nouze a zahájila rozpravu k jejímu posouzení. V rámci této diskuse vystoupil předseda vlády Petr Nečas, který k důvodům vyhlášení legislativní nouze uvedl, že „bude-li schválen státní rozpočet, který k 1. lednu příštího roku nebude podložen účinnou legislativou, která bude v účinnosti od 1. ledna příštího roku, bude to nevěrohodný dokument založený pouze na součtu čísel, která nebudou odpovídat skutečné legislativě účinné od 1. ledna příštího roku. To velmi vážně hrozí. Potom může dojít i ke krokům, jako je zhoršení výhledu ratingu České republiky, hrozí předražení dluhové služby. Tady bych chtěl zdůraznit, že výkyvy pouze v několika procentech činí z hlediska splátky dluhové služby až řády miliard v dluhové službě, hrozí zvýšení deficitu státního rozpočtu a zvýšení deficitu veřejných rozpočtů jako celku a hrozí také naprosto prokazatelně daňové úniky. Celkový sumář těchto hospodářských škod je spíše v řádech miliard, ve dvojciferném čísle miliard. Čili jsou to velmi významné hospodářské škody a naprosto legitimně a v souladu se zákonem na to vláda musela zareagovat a musela požádat o vyhlášení stavu legislativní nouze právě proto, aby k těmto závažným hospodářským škodám nedošlo.“ (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne 2. listopadu 2010, 8. schůze, www.psp.cz)
99. V rámci rozpravy dále vystoupili mimo jiné opoziční poslanci Jeroným Tejc, Lubomír Zaorálek, Vojtěch Filip a Bohuslav Sobotka, kteří formulovali námitky ve vztahu k důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze. Poslanec Bohuslav Sobotka navrhl odročení jednání na druhý den, tedy do 3. listopadu do 9:00 hodin. Pro návrh hlasovalo 74 ze 181 přítomných poslanců, 103 bylo proti. Pro potvrzení trvání stavu legislativní nouze k projednání předmětných sněmovních tisků hlasovalo 105 ze 151 přítomných poslanců, proti bylo 46 (usnesení č. 111).
100. Téhož dne proběhlo i druhé a třetí čtení návrhu. Ještě před zahájením druhého čtení konstatovala Poslanecká sněmovna, že nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném jednání (usnesení č. 116). Pro hlasovalo 97 ze 146 přítomných poslanců, proti 43. Rozpočtový výbor zasedal k příslušnému sněmovnímu tisku, přičemž doporučil, aby Poslanecká sněmovna projednala návrh v obecné rozpravě, dále všechny jeho části v rozpravě podrobné a aby jej projednala do pátku 5. listopadu 2010 do 16:00 hodin. Návrh rozpočtového výboru byl přijat, když pro něj hlasovalo 130 ze 146 přítomných poslanců, 3 byli proti. Poté, co se uskutečnila obecná i podrobná rozprava, schválila Poslanecká sněmovna návrh zákona (usnesení č. 117). Pro hlasovalo 96 ze 144 přítomných poslanců, proti 44.
101. Dne 3. listopadu 2010 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej na žádost vlády projednal ve zkráceném jednání. Organizační výbor téhož dne stanovil garančním výborem Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Tento výbor návrh zákona projednal dne 11. listopadu 2010 a přijal usnesení č. 385, kterým ho doporučil schválit. Senát projednal a schválil návrh zákona (senátní tisk č. 365/0) dne 12. listopadu 2010 na své 25. schůzi, když pro něj hlasovalo 42 ze 76 senátorů, proti bylo 31 senátorů a 3 senátoři se hlasování zdrželi (usnesení č. 603).
102. Návrh zákona byl dne 19. listopadu 2010 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal dne 26. listopadu 2010. Schválený zákon byl poté 3. prosince 2010 doručen k podpisu předsedovi vlády. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 348/2010 Sb. s účinností od 1. ledna 2011.
103. Vzhledem ke struktuře argumentace navrhovatelů posoudil Ústavní soud nejdřív otázky kompetence a ústavní konformity legislativního procesu ve vztahu k Poslanecké sněmovně. Poněvadž o její kompetenci přijmout napadený zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy neměl pochybnosti, zaměřil se na způsob projednávání a schvalování napadeného zákona, vůči kterému směřovaly i navrhovateli uplatněné námitky. V tomto směru považoval za nezbytné shrnout relevantní ústavní východiska, na nichž založil vlastní přezkum předmětné procedury.
104. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně zdůraznil nezbytnost dodržování procedurálních pravidel a respektování demokratických principů v zákonodárném procesu. Ve svém rozhodnutí ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) uvedl, že „i Parlament, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, jakož i ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod.“ (bod 38). Tento důraz na řádnost (bezvadnost) průběhu legislativního procesu přitom není pouhým apelem ve vztahu k zákonodárci, aby jako orgán veřejné moci postupoval při jejím výkonu v souladu se zákonem, nýbrž je výrazem toho, že zákonná úprava legislativního procesu má rovněž garantovat jeho soulad s ústavním pořádkem.
105. Je mimo jakoukoliv pochybnost, že zákonodárná procedura je rámcově vymezena již na úrovni ústavního pořádku, a to především co se týče kompetence a účasti jednotlivých orgánů veřejné moci na jejím výkonu, stanovení požadovaných většin pro přijímání rozhodnutí, jakož i formálních náležitostí zákona. Součástí těchto požadavků však nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Jedná se v první řadě o demokratický princip plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy, představující jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu. Tento princip se přitom nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslanců nebo senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona. V tomto směru lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv však v poslední řadě, principu volné soutěže politických sil (blíže k těmto základním východiskům srov. nález ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10, části V.A a V.B; 80/2011 Sb.).
106. Zákonodárná procedura v obou komorách Parlamentu musí především umožnit osobám na ní zúčastněným „reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem“ (nález ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a; N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.). Jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. Možnost veřejně přednést stanovisko k návrhu zákona na parlamentní půdě přitom svým významem přesahuje subjektivní právo poslance. Umožňuje totiž ve vztahu k ostatním poslancům, jakož i veřejnosti konfrontaci důvodů pro přijetí nebo nepřijetí návrhu zákona. Volení zástupci občanů musí v přímé konfrontaci s názory svých oponentů veřejně zdůvodňovat a obhajovat důvodnost svých návrhů. K přijetí rozhodnutí tak dochází až poté, co byly tímto způsobem formulovány důvody pro i proti přijetí návrhu zákona. Jednotliví poslanci a senátoři, aniž by tím byla dotčena jejich možnost hlasovat svobodně, podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, tak budou rozhodovat s vědomím argumentů obou stran. Tím je zároveň umožněno veřejnosti nejen kontrolovat jejich činnost, tedy mít možnost poznat, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv, nýbrž ve své podstatě i nepřímo participovat na zákonodárném procesu, neboť diskuse uvnitř široké veřejnosti, jakož i z ní vyplývající souhlas nebo kritika vždy ovlivňují i rozhodování individuálních poslanců a senátorů.
107. Takto formulované požadavky otevřenosti, veřejnosti a kontroly zákonodárného procesu považuje Ústavní soud za imanentní součást demokratického principu. Možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je přitom současně zárukou svobodné soutěže politických sil, tedy jednoho ze základních komponentů demokratického státu, jenž nachází své výslovné vyjádření v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tyto ústavní principy chrání pouze samotnou možnost parlamentní diskuse, nikoliv možnost reálně ovlivnit výsledek konečného hlasování. Princip většinového rozhodování tím není nijak dotčen. Lze naopak zdůraznit, že tím dochází k reálnému naplnění jeho neoddělitelného komponentu, kterým je povinnost většiny dbát ochrany menšin při příjímání politických rozhodnutí (čl. 6 Ústavy). V případě zákonodárné procedury se tato ochrana vztahuje na postavení parlamentní opozice (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 70). V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že „v parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů. Všechny tyto principy je třeba zohledňovat při úpravě i vykonávání procedury vztahující se k návrhům zákonů“ (sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 56; k významu parlamentní opozice srov. též sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a, a sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 72 až 76).
108. Nakonec reálná možnost naplnění funkce parlamentní procedury z hlediska ústavních principů předpokládá „vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy“ (sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). Uvedený časový aspekt parlamentní procedury je zároveň nezbytným předpokladem, aby parlamentní diskuse obecně mohla dostát své legitimační funkci. Je tedy nezbytné, aby umožnila zúčastněným osobám, zejména zástupcům parlamentní opozice, dostatečný časový prostor v rámci projednávání návrhu zákonů, aby se s nimi mohly reálně seznámit, posoudit je a zaujmout k nim kvalifikovaně stanovisko, které budou moci následně prezentovat v parlamentní rozpravě nebo v rámci jednání výborů, případně jiných orgánů. Jak dále zdůraznil Ústavní soud, právě ve vymezeném časovém a procedurálním rámci projednání zákona „se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu“ (sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). I ve vztahu k tomuto požadavku přitom nelze opomenout širší význam parlamentní diskuse ve vztahu k možnosti veřejnosti seznámit se s legislativní předlohou a jejími důvody, formulovat k ní svá stanoviska a tímto způsobem i ovlivňovat samotný její průběh a rozhodování jednotlivých zákonodárců. Omezení zákonodárného procesu pouze na několik dní by takovouto možnost fakticky vyloučilo.
109. Garantování uvedených principů na úrovni jednoduchého práva je jednou z funkcí jednacích řádů obou komor. Ty mají vytvořit obecná pravidla pro projednávání zákonných předloh, jež mohou obsahovat i účinné mechanismy, jakými může parlamentní většina na jedné straně bránit nemožnosti přijetí většinového rozhodnutí z důvodů obstrukcí parlamentní opozice, jež ale současně umožňují parlamentní opozici chránit svá práva proti zásadním omezením ze strany většiny (srov. sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 73). Není přitom apriorně vyloučena ani možnost, že v odůvodněných případech bude pro projednání návrhu zákona připuštěna jednacím řádem zvláštní procedura, která by se významným způsobem dotýkala výše uvedených ústavních principů. V tomto případě však účel takovéto procedury musí odůvodňovat jejich omezení.
110. Navrhovatelé shledávají nesoulad způsobu přijetí napadeného zákona v tom, že k jeho projednání došlo ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, aniž by byly dány zákonné důvody pro jeho vyhlášení. Uvedený zákonný institut umožňuje za mimořádných okolností urychlit projednání vládních návrhů zákonů ve zkráceném jednání. Obsahovým smyslem či účelem tohoto institutu je přitom zabránění nevratných nebo obtížně reparovatelných škod na základních zájmech členů společnosti anebo zabránění reálných značných škod na majetku (stávajícím či očekávaném) státu.
111. Jednací řád Poslanecké sněmovny ve svém § 99 odst. 1 umožňuje „za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody“, vyhlásit stav legislativní nouze. Tento stav vyhlašuje na návrh vlády svým rozhodnutím předseda Poslanecké sněmovny, který je (na základě žádosti vlády) rovněž oprávněn rozhodnout o tom, že se vládní návrh zákona projedná ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 jednacího řádu). V takovém případě přikáže tento návrh jednomu z výborů a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu pro jeho rozhodnutí. Poslanecká sněmovna ještě před projednáním pořadu schůze posoudí svým usnesením, zda stav legislativní nouze trvá. Před projednáním konkrétního vládního návrhu zákona je zase povinna posoudit, zda jsou podmínky pro jeho projednání ve zkráceném jednání. Dospěje-li k závěru, že tyto podmínky jsou dány, projedná návrh zákona přímo ve druhém čtení, přičemž je oprávněna rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy, jakož i omezení řečnické doby na pět minut a na návrh příslušného výboru též o omezení podrobné rozpravy pouze na některé části zákona. Bezprostředně nato se může konat třetí čtení návrhu zákona. Samotná procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze je pak podrobně upravena v § 99 odst. 3 až 9 jednacího řádu.
112. Z uvedeného je zřejmé, že projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání se významným způsobem odlišuje od běžného průběhu zákonodárného procesu, neboť k němu dochází zpravidla již během několika dnů za významného omezení práv jednotlivých účastníků zákonodárného procesu. Tato omezení se přitom významným způsobem dotýkají i výše uvedených ústavních principů dopadajících na zákonodárný proces, včetně práv parlamentní opozice, a ve významné míře relativizují základní funkce parlamentní diskuse (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 86 a 87). V této souvislosti je třeba připomenout, že Ústavní soud ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10 vymezil ústavní meze pro projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. V prvním z uvedených nálezů konstatoval, že „rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích“ (bod 17), přičemž přiznal relevanci i té skutečnosti, že se pro potvrzení stavu legislativní nouze vyslovila výrazná většina poslanců (bod 18). Na uvedený právní závěr navázal Ústavní soud i v posléze zmíněném nálezu, ve kterém zdůraznil odpovědnost vlády za posouzení hrozby případných závažných důsledků pro základní práva a svobody, bezpečnost státu nebo majetkové hodnoty. „[L]ze předpokládat, že právě vláda je s ohledem na svoji působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším orgánem pro to, aby dokázala dostatečným způsobem a v relativně krátkém období vyhodnotit závažnost určitých okolností, a to i při případném omezeném rozsahu informací, a na jejím základě posoudit důvodnost urychleného projednání určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze.“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 82) Současně je přitom otázka trvání stavu legislativní nouze a projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném řízení plně v rukou Poslanecké sněmovny, jež může svým hlasováním takovémuto způsobu projednání předlohy zabránit (bod 78 citovaného nálezu).
113. Míra uvážení vlády a Poslanecké sněmovny spojená s určením způsobu projednávání návrhu zákona však není bezbřehá, nýbrž její meze vyplývají z ústavní funkce zákonodárné procedury, včetně požadavku dostatečného časového prostoru a řádného projednání návrhu zákona za současného respektování práv parlamentní opozice. Úlohou jednacího řádu je stanovit v tomto směru obecná pravidla zákonodárného procesu, včetně případných výjimek, při nichž sice dochází ve významném rozsahu k omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu, avšak za existence legitimního a ústavně aprobovatelného důvodu. Takováto výjimka je stanovena dokonce přímo na úrovni ústavního pořádku, když čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, stanoví možnost projednat vládní návrh zákona ve zkráceném jednání, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. S ohledem na ústavní charakter tohoto omezení, jakož i smysl ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání, kterým je ochrana práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, lze přitom připustit vymezení dalších případů zkráceného řízení na úrovni zákona (jednacího řádu) jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu anebo (a) odpovídá-li typová závažnost situací, v nichž dojde ke zkrácení řízení, závažnosti situací, s nimiž počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednávání návrhů zákonů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 80).
114. Projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze představuje zákonem stanovenou výjimku z řádné zákonodárné procedury, jejíž důvodnost je založena nikoliv na konsenzu mezi poslanci napříč politickým spektrem, nýbrž na závažnosti situace, na kterou je podle názoru vlády třeba bezprostředně reagovat přijetím zákona nebo jeho změnou. Ustanovení § 99 odst. 1 jednacího řádu vymezením důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze neomezilo aplikaci tohoto postupu na určité konkretizované okolnosti (jak to činí čl. 8 zákona o bezpečnosti České republiky), nýbrž stanovilo intenzitu jejich závažnosti. Zkrácené jednání je tak podmíněno existencí mimořádné okolnosti a intenzitou možného negativního důsledku na jednu z obecně vymezených chráněných hodnot - práva a svobody občanů, bezpečnost státu nebo ochrana majetku.
115. Za mimořádnou okolnost ve smyslu výše uvedeného ustanovení je možno považovat jen takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému průběhu politických procesů vnitřních a vnějších, anebo může jít o okolnost, jakou představují přírodní katastrofy (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84). Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací, jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též intenzitu důvodů stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1 jednacího řádu v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky podle vlády hrozí pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a konkrétní návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném řízení vláda navrhuje, musí být schopný zamezit vzniku nebo trvání předmětného ohrožení veřejného zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 85). V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že jeho úlohou není být odvolací instancí ve vztahu k důvodnosti institutu vyhlášení legislativní nouze, ale ochrana ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu před případným zneužíváním tohoto institutu k obcházení řádné zákonodárné procedury.
116. Uvedené představuje pouze základní vymezení, jakým se institut legislativní nouze v obecné rovině promítá do ústavních principů, přičemž v této souvislosti Ústavní soud v plném rozsahu odkazuje na právní závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, část V.C).
117. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Jak již bylo uvedeno, rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. října 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně „hrozbou značných hospodářských škod“. Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády Petra Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010 a na její 8. schůzi dne 2. listopadu 2010 (rovněž jsou blíže rozvedeny v rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. ledna 2011 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bodech 43 a 44). Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou účinnosti dne 1. ledna 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v důsledku čehož by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou „obstrukci“ ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání v již prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 jednacího řádu). Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené „obstrukci“ ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.
118. Ke skutkovým okolnostem týkajícím se posouzení důvodnosti stavu legislativní nouze, v jehož rámci byl projednán napadený zákon, se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (část VI.). V dané věci posuzoval ústavnost způsobu přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, tedy jednoho ze čtyř zákonů projednaného ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze vyhlášeném na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010. Právní závěry obsažené v tomto nálezu ve vztahu k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i následným ústavněprávním konsekvencím porušení 99 odst. 1 jednacího řádu se přitom v dané věci uplatní v plném rozsahu, neboť se jedná o týž stav legislativní nouze. Nic na tom přitom nemění ani skutečnost, že na rozdíl od uvedené věci se v případě projednávání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání konala i obecná rozprava, neboť tato skutečnost nemění nic na podstatě omezení řádné zákonodárné procedury. Z těchto důvodů Ústavní soud na toto odůvodnění v plném rozsahu odkazuje a v této části se omezuje pouze na jeho shrnutí, resp. doplnění s ohledem na některá specifika legislativního procesu, jež se vztahují k napadenému zákonu.
119. Napadený zákon byl Poslaneckou sněmovnou projednán ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byly dány důvody stanovené 99 odst. 1 jednacího řádu. K přijetí napadeného zákona tímto postupem totiž došlo v reakci na nesouhlas opozice s urychlením projednávání vládních návrhů zákonů, s jejichž přijetím do 31. prosince 2010 počítal vládní návrh státního rozpočtu, a to za situace, kdy s ohledem na standardní dobu zákonodárného procesu (včetně předpokládaného neschválení návrhu zákona v Senátu) bylo možné předpokládat, že nedojde k jeho včasnému přijetí. Zkrácené jednání tak bylo odůvodněno zcela standardní politickou situací, kdy opozice využila procesních prostředků stanovených jednacím řádem k prosazení svého nesouhlasného stanoviska vůči vládním návrhům zákona, kterými vládní většina prosazovala své politické priority.
120. Uplatnění námitek podle § 90 odst. 2 a § 91 odst. 2 jednacího řádu ze strany opozice při projednávání návrhu napadeného zákona, jež směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednávání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu 99 odst. 1 jednacího řádu. Obě uvedená ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu. Jednalo se tedy o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 91, 92 a 94).
121. Uvedený postup opozice přitom nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. Zákon o státním rozpočtu má nepochybně zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. nález ze dne 12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.). Prosazení těchto priorit však nelze provést pouze na úrovni státního rozpočtu, nýbrž musí k němu dojít z hlediska právní úpravy stanovující jeho příjmy a mandatorní výdaje, tedy prostřednictvím změn zvláštních zákonů umožňujících dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn. I kdyby přitom v důsledku takového opoždění došlo k nepřijetí zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku, nejednalo by se samo o sobě o mimořádnou okolnost, neboť důsledky této situace předvídá právní úprava rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Jedná se tedy o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 92, 93 a 94).
122. Akceptace důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze za těchto okolností by mohla mít do budoucna neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi a znemožnit tak projednávání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se totiž promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 94). Ústavní soud se přitom neztotožňuje ani s tím, aby za dostatečný důvod omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu bylo možné bez dalšího považovat pouze (odkaz na) obecné a hypotetické riziko, nepodložené žádnými konkrétními daty, že by případné nepřijetí návrhu zákona mohlo mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. negativní reakci ze strany finančních trhů, i když sám nezpochybňuje význam uvedených faktorů pro stav veřejných financí, jakož i možnost České republiky prosazovat své zájmy a zájmy jejích občanů (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 95).
123. Vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zásadním způsobem mění strukturu zákonodárného procesu a omezuje jeho podstatu na samotné vyslovení souhlasu nebo nesouhlasu. Tento postup lze akceptovat jen jako výjimku z pravidla, a to za předpokladu zvlášť závažných důvodů (viz výše), kdy zájem na bezprostředním přijetí zákona v kontextu konkrétních okolností převáží nad obecnými požadavky, které ve vztahu k zákonodárnému procesu vyplývají z ústavního pořádku. Jak již bylo zdůrazněno, orgánem primárně příslušným k posouzení, zda se o takovouto situaci jedná, je vláda a posléze Poslanecká sněmovna, nikoliv Ústavní soud. Nelze však akceptovat využití tohoto mimořádného institutu jako běžného nástroje omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice vysloví nesouhlasný postoj k návrhu zákona a k zabránění nebo oddálení jeho přijetí využije jednacím řádem stanovené prostředky.
124. Má-li zákonodárná procedura plnit nejen funkci hlasování, nýbrž být též garancí svobodné politické soutěže, nelze případný požadavek její racionalizace (ve vztahu k negativním důsledkům případné obstrukce ze strany parlamentní menšiny) uskutečňovat prosazením stavu legislativní nouze ze strany vlády a s ní spojené parlamentní většiny. Přisvědčení jejich postupu by za situace, kdy vláda nebyla schopna artikulovat jiný jeho důvod než nesouhlas opozice s vládními návrhy zákonů, resp. nezbytnost přijetí zákonů před začátkem rozpočtového roku, protože z nich již vychází předložený návrh státního rozpočtu, by vlastně znamenalo přiznat řádné zákonodárné proceduře, včetně jejích jednotlivých stadií, pouhý význam fasády parlamentarismu, jež nemá žádný smysl a jež může být omezena kdykoliv, kdy se s ohledem na její časový aspekt jeví aktuální většině nadbytečnou. S takovýmto pojetím zákonodárné procedury, jak již bylo uvedeno výše (část IV./b), se však Ústavní soud zásadně neztotožňuje a řádnou zákonodárnou proceduru chápe právě jako garanci volné politické soutěže a v jejím rámci též práv politické opozice.
125. Ústavní soud proto i v této věci dospěl k závěru, že v posuzovaném případě nebyl dán legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle 99 odst. 1 jednacího řádu, pročež byla všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Napadený zákon byl tedy přijat postupem, který byl v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.
126. Nad rámec uvedeného považuje Ústavní soud za nezbytné vyjádřit se i k otázce svolání mimořádné schůze k projednání čtyř návrhů zákonů, včetně napadeného zákona. K tomuto svolání došlo v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale ani vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem a posoudit tak jeho možné dopady (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 99). Ústavní soud zdůrazňuje, vycházeje z již uvedených ústavních východisek, že časový rozdíl mezi svoláním a konáním schůze parlamentní komory má poslancům fakticky umožnit zúčastnit se této schůze a seznámit se s jejím obsahem a jednotlivými body. Posouzení, zda tomu tak v daném případě bylo, však není pouze otázkou nějakého abstraktního časového určení, nýbrž závisí i na posouzení okolností, za nichž byla schůze svolána. V daném případě došlo ke svolání mimořádné schůze v průběhu jiné řádné schůze, a to k bodům - návrhům zákonů, s nimiž byli poslanci obeznámeni ještě na minulé schůzi. Lze konstatovat, že v daném případě nelze otázku akceptovatelnosti svolání mimořádné schůze ke čtyřem návrhům zákonů posuzovat izolovaně od důvodnosti vyhlášeného stavu legislativní nouze. Pokud by totiž byl důvodný, tak by bylo logickým důsledkem této procedury, že k jeho projednání dojde ve 2. a 3. čtení během několika dní. V daném případě proto na tento postup dopadají výše uvedené důvody protiústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní nouze. Postup předsedkyně Poslanecké sněmovny, která svolala předmětnou schůzi v takto krátkém čase, aniž by jej Ústavní soud na tomto místě hodnotil obecně z hlediska ústavnosti, lze ale nepochybně označit za postup nežádoucí, k němuž by mělo docházet pouze výjimečně a ze závažných důvodů.