I. Rekapitulace návrhu
I. A) Ústavní normy a principy ovládající legislativní proces
3. Při obecném vymezení základních principů a hodnot ovládajících legislativní proces navrhovatelé vycházeli jednak z poznatků právní teorie, jednak ze závěrů vyplývajících z judikatury Ústavního soudu, příp. zahraničních soudů. Zejména pak obsáhle citovali závěry, k nimž Ústavní soud dospěl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), kde Ústavní soud zřetelně vymezil nároky a minimální požadavky, které současný demokratický právní stát klade na parlamentní projednávání návrhů zákonů. Za základní princip navrhovatelé označili zejména přítomnost veřejné kontradiktorní parlamentní debaty, neboť zákonodárství by mělo mít charakter racionálního právního diskursu, v němž „(...) všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových.“ (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38).
4. Navrhovatelé odkazem na poznatky právní teorie předestřeli názor, že parlamentní projednávání a parlamentní rozprava plní přinejmenším dvojí funkci, funkci kreační a funkci legitimizační. Kreační funkce je založena na předpokladu, že v parlamentarismu politické rozhodnutí vzniká skrze debatu nebo aspoň debata takové rozhodnutí umožňuje. Politické rozhodnutí tak vzniká v konfrontaci argumentů a protiargumentů v parlamentní debatě, která takto umožňuje též vyrovnání či kompromisní zohlednění konkurujících zájmů. I když je vládní koalice s poměrně výraznou sněmovní většinou aktuálně schopna v Poslanecké sněmovně hladce prosadit i politická rozhodnutí reálně učiněná i mimo Parlament, přesto je podle navrhovatelů třeba chápat jako minimální požadavek vyplývající z čl. 15 Ústavy České republiky reálnou (i časově) možnost opozice připravit a předložit k vládním návrhům zákonů své pozměňovací návrhy. Jen tak může opozice dostát svým funkcím v demokratickém politickém systému.
5. V kontextu ústavního přezkumu je však podle navrhovatelů ještě podstatnější legitimizační funkce parlamentní rozpravy. I kdyby reálné politické rozhodnutí bylo učiněno mimo Parlament, zůstává parlamentní rozpravě účel legitimizační, tj. veřejně vyložit argumenty pro a proti, které hrály roli v politickém rozhodnutí. Veřejnost je tak seznámena a konfrontována s podstatnými hledisky daného rozhodnutí, což jí umožňuje si učinit o věci vlastní úsudek, přebírat či odmítat předložené argumenty a odpovídajícím způsobem výsledku přizpůsobit své budoucí chování - ať už při volbách, nebo jiné formě politické participace. Debata tak ve své legitimizační funkci nevede k rozhodnutí, ale již učiněné rozhodnutí odůvodňuje a legitimizuje, činí transparentními důvody příznivců i odpůrců onoho rozhodnutí. Zprostředkování úmyslu zákonodárce a účelu zákona parlamentní rozpravou je rovněž významné pro právní vědomí občanů a napomáhá jako jeden z prvků interpretace práva též právní jistotě jako jednomu z principů právního státu, jež chrání čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. Navrhovatelé svá tvrzení opětovně podpořili závěry z citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (body 55 a 56) a rovněž i závěry uvedenými v odlišném stanovisku soudce zpravodaje E. Wagnerové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.).
6. Nadto navrhovatelé ve způsobu přijetí napadaného zákona shledali selhání citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 57 až 60, vymezených pojistek ústavně konformního výkonu legislativního procesu (jimiž jsou postupně předseda Poslanecké sněmovny, resp. předsedající její schůze, Senát a prezident republiky), neboť v pořadí první a třetí z nich (tj. předsedkyně Poslanecké sněmovny a prezident republiky) zasáhnout nechtěli a druhý (Senát) v důsledku níže rozvedeného urychlení legislativního procesu zasáhnout nemohl.
I. B) Proces přijímání napadeného zákona a jeho ústavní vady
I. B.a) Zneužití legislativní nouze
8. Ve vztahu k institutu legislativní nouze a podmínkám jejího vyhlášení dle § 99 odst. 1 JŘPS navrhovatelé namítali, že vyhlášení legislativní nouze a zkrácené jednání bez splnění podmínek podle § 99 odst. 1 JŘPS by bylo nejen porušením zákona, ale kvůli časovému „presu“ rovněž výrazným okleštěním ústavně chráněné svobody parlamentní rozpravy a práva poslance podávat pozměňovací návrhy, a tím jeho práva řádně vykonávat svou volenou funkci, jakož i rovnosti poslanců, neboť vládní poslanci jsou ve zjevné výhodě. V této souvislosti odkázali na část nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (269/2010 Sb.; body 17 a 18), v němž Ústavní soud posuzoval i obecné předpoklady pro vyhlášení stavu legislativní nouze a jejich naplnění. Z názoru Ústavního soudu lze dle navrhovatelů usuzovat, že chápe rozhodnutí o legislativní nouzi do značné míry jako rozhodnutí politické, varuje však před jeho využíváním jako nástroje ke krácení práv sněmovní menšiny. V tomto případě lze dle navrhovatelů mít závažné pochybnosti, zda vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání bylo způsobilé zabránit značným hospodářským škodám státu; vládě se, na rozdíl od dřívějších případů vyhlášení stavu legislativní nouze, nepodařilo přesvědčit opoziční poslance o nutnosti schválit dané změny související s přijímáním zákona o státním rozpočtu tak, aby nabyly účinnosti nejpozději 1. ledna 2011. Nepřesvědčila opozici, že deklarovaná úspora necelých 24 miliard Kč, která představuje zhruba 2 % plánovaných rozpočtových výdajů, byla podstatou návrhu spíše než zásadní politická rozhodnutí o omezení některých sociálních práv.
9. Na úrovni potřebnosti, tedy zjištění, zda se skutečně jednalo o minimální zásah do svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců, nezbytný k dosažení sledovaného cíle zabránění značným hospodářským škodám státu, je dle navrhovatelů třeba vidět, že vláda měla k dispozici alternativní postup, především mohla takového cíle dosáhnout včasným předložením návrhu zákona. Z posloupnosti kroků vládní většiny lze ale dovozovat sledování paralelních politických cílů: nejprve neprojednání nepopulárního návrhu zákona na plénu Poslanecké sněmovny před obecními a senátními volbami a poté projednání návrhu zákona v Senátu ještě před zánikem mandátů senátorů zvolených před šesti lety. Tyto cíle, z nichž zvláště druhý efektivně brání účasti na rozhodování nově zvoleným senátorům, však za legitimní považovat nelze. O potřebnosti vyhlášení stavu legislativní nouze pro bránění značným hospodářským škodám státu lze tedy dle navrhovatelů rovněž pochybovat.
10. Stejně tak navrhovatelé zpochybňovali přiměřenost samotného vyhlášení stavu legislativní nouze a zkráceného jednání. Zatímco míra rizika značných hospodářských škod je dosti sporná, míra okleštění svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců je nesporná. Ve stavu legislativní nouze, která umožňuje schválení návrhu zákona v Poslanecké sněmovně během jediného dne, poslanec nemůže řádně návrh zákona prostudovat a fundovaně se k němu vyjádřit. Nemá čas na přípravu pozměňovacích návrhů; nemůže konzultacemi s odborníky získat přesnější znalost o obsahu návrhu zákona a o jeho rozmanitých dopadech a rovněž nemůže na parlamentní půdě zprostředkovat názory svých voličů a případně legitimních zájmových skupin, které mohou být na parlamentní půdě slyšeny jedině ústy poslanců. Kromě krácení práv poslance jsou krácena i práva občanů vyslechnout v adekvátní šíři argumenty pro a proti k přijatému zákonu, kdy v daném případě dochází k omezení a k zúžení zákonného rozsahu sociálních práv minimálně v podobě snížení sazby nemocenského, zrušení sociálního příplatku, snížení příspěvku na péči, zúžení nároku na podporu v nezaměstnanosti u některých skupin či odnětí porodného většině rodin s nově narozeným dítětem.
I. B.b) Nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny
11. Výše naznačenému třístupňovému testu proporcionality navrhovatelé podrobili i způsob svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, kde rovněž dochází ke kolizi práv či chráněných hodnot. Na jedné straně stojí zájem na urychleném projednání návrhu zákona z důvodu čelení značným hospodářským škodám, na druhé straně pak výše zmíněná svoboda parlamentní rozpravy, práva poslanců i občanů podílet se na správě veřejných věcí a nadto i, při extrémní krátkosti lhůty, právo poslance vůbec se zúčastnit schůze Poslanecké sněmovny.
12. Dle ustanovení § 51 odst. 6 JŘPS o svolání schůze Sněmovny musí být poslanci vyrozuměni nejméně pět dnů předem. Nebyla-li tato lhůta dodržena, může poslanec navrhnout odročení jednání, kdy o takovém návrhu rozhodne Sněmovna hlasováním bez rozpravy. Zákon tedy s nedodržením pětidenní lhůty spojuje jako následek jedině právo navrhnout odročení jednání, o němž pak rozhodne Sněmovna. Sněmovní většina tak mimořádnou schůzi prosadí i při nedodržení zákonné lhůty. Navrhovatelé jsou však přesvědčeni, že ustanovení § 51 odst. 6 JŘPS je třeba interpretovat s ohledem na ústavní principy a hodnoty a ve smyslu čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Pětidenní lhůta dle navrhovatelů v § 51 odst. 6 JŘPS slouží k tomu, aby se poslanci mohli seznámit s navrženým pořadem schůze a připravit na jeho body a aby se, v extrémním případě (např. plní-li právě své povinnosti poslance na pracovní cestě, ale projednávání návrhu napadeného zákona se rozhodně chtějí účastnit), vůbec o konání schůze dozvěděli. Zákon umožňuje se souhlasem Poslanecké sněmovny tuto lhůtu krátit, nepochybně v zájmu včasné a efektivní reakce na aktuální politickou situaci. Navrhovatelé by ale považovali za svévolné, pokud by byla pětidenní lhůta krácena bez uvedení důvodu, přičemž čím kratší je doba mezi svoláním schůze a jejím začátkem, tím závažnější důvody musí být pro takové zkrácení, nicméně na schůzi Poslanecké sněmovny nezazněl žádný argument či důvod, proč je tak rychlé svolání schůze potřebné.
13. V prvním kroku, v testu vhodnosti, navrhovatelé odkázali na výše uvedené; připustí-li se, že přijetí zákona do 1. 1. 2011 brání hrozícím značným hospodářským škodám, rychlé svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny je způsobilým nástrojem k jejich odvrácení.
14. V testu potřebnosti ovšem podle navrhovatelů rychlé svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny již neobstojí. Téhož cíle by totiž bylo dosaženo i projednáním návrhu zákona 3. 11., 4. 11. nebo 5. 11. 2010, aniž bylo potřebné svolávat mimořádnou schůzi za 40 minut. Takový zásah, tedy projednání a schválení návrhu zákona na takto pochybně svolané schůzi, už je podle navrhovatelů svévolným pošlapáním politických práv opozičních poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny a občanů podle čl. 21 odst. 1 Listiny. Takový spěch se jeví jako potřebný leda vzhledem k jinému možnému sledovanému cíli, a sice k projednání přijatého návrhu zákona v Senátu do 13. 11. 2010, tedy do dne zániku mandátu senátorů zvolených před šesti lety. Tento cíl, vylučující z účasti na rozhodování Senátu již zvolené senátory, navrhovatelé nicméně považují za nelegitimní.
15. Protože svolání a konání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny podle názoru navrhovatelů jednoznačně selhává v testu potřebnosti, není nutné se již zabývat testem přiměřenosti. Nadto však navrhovatelé zdůraznili, že zásah do práv a chráněných hodnot je tu enormní. Zvláště poslancům, kteří byli řádně omluveni z jednání 7. schůze Poslanecké sněmovny dne 2. 11. 2010, bylo pošlapáno jejich legitimní očekávání, že toho dne se dotčené čtyři návrhy zákonů včetně napadeného nebudou projednávat. Ale toto legitimní očekávání bylo dotčeno i u poslanců, kteří se již tak v časové tísni seznamovali s předloženými návrhy zákonů, konzultovali je a připravovali k nim pozměňovací návrhy. Svolání mimořádné schůze s lhůtou 40 minut, odporující zvyklostem i smyslu § 51 odst. 6 JŘPS, tak výrazně zhoršilo dopady samotného vyhlášení stavu legislativní nouze a vedlo ve svém důsledku k tomu, že mezi předložením návrhu zákona a jeho schválením uplynuly jen čtyři dny, z toho dva pracovní. Toto čtyřdenní projednávání návrhu zákona navíc ještě na začátku čtvrtého dne nebylo předvídatelné.
I. B.c) Neodůvodněné odepření obecné rozpravy
16. Navrhovatelé zpochybňovali rovněž i postup, jakým bylo znemožněno konání obecné rozpravy při příjímání napadeného zákona. Podle § 99 odst. 7 JŘPS může Sněmovna rozhodnout ve stavu legislativní nouze, že od obecné rozpravy ve druhém čtení se upouští. Tím se může veškeré projednávání návrhu zákona v plénu Sněmovny redukovat na podrobnou rozpravu druhého čtení a bezprostředně následující třetí čtení, zakončené závěrečným hlasováním. Citované ustanovení § 99 odst. 7 JŘPS je podle názoru navrhovatelů třeba rovněž interpretovat s ohledem na ústavní principy a hodnoty a ve smyslu čl. 22 Listiny. Dále je třeba přihlédnout k odlišné funkci obecné a podrobné rozpravy podle § 93 a 94 JŘPS, kdy obecná rozprava je chápána jako prostor pro politickou diskusi a podrobná rozprava jako prostor již jen pro podávání pozměňovacích návrhů se stručným odůvodněním. Tuto praxi navrhovatelé dokládali obsáhlými citacemi z vyjádření a přednesů bývalých i současných funkcionářů předsedajících schůzím Poslanecké sněmovny, které dokazují, že skutečně vyžadují odlišení obecné a podrobné rozpravy. Upuštění od obecné rozpravy tedy dle navrhovatelů znamená další významné zkrácení svobody projevu poslance a svobody parlamentní rozpravy, protože vede poslance (s výjimkou poslanců s přednostním právem hovořit) k tomu, aby hovořili jen v souvislosti s předkládáním pozměňovacího anebo jiného návrhu a svou řeč omezili na odůvodnění takového návrhu. Jinak se vystavují zásahu předsedajícího Poslanecké sněmovny, jako tomu bylo i v posuzovaném případě a k němuž došlo pouhý den poté, co byl Poslaneckou sněmovnou přijat napadený zákon. Postup sněmovní většiny, která rozhodla, že od obecné rozpravy ve 2. čtení se upouští, ačkoli výbor pro sociální politiku doporučil projednávat tento návrh zákona ve 2. čtení jak v obecné rozpravě, tak všechny i v rozpravě podrobné, tedy znamená zásah do ústavně zaručených práv poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny a občanů podle čl. 21 odst. 1 Listiny. Proto i tento zásah navrhovatelé podrobili testu jeho vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti.
17. Upuštění od obecné rozpravy je sice dle názoru navrhovatelů způsobilé jednání Sněmovny zrychlit, ale opět spíše ve vztahu k zájmu na projednání návrhu zákona ještě „starým“ Senátem, protože ve vztahu k nabytí účinnosti zákona k 1. 1. 2011 je takto získaná časová úspora naprosto marginální. Postup sněmovní většiny však dle navrhovatelů selhává v testu potřebnosti. Omezení parlamentní debaty upuštěním od obecné rozpravy se jeví jako naprosto bezdůvodné, neboť konání obecné rozpravy nikterak neohrožovalo dosažení deklarovaného cíle, tedy nabytí účinnosti zákona k 1. 1. 2011 z důvodu zamezení značným hospodářským škodám. Na okraj navrhovatelé poznamenali, že opoziční poslanci nikterak nezavdávali příčinu k vládními představiteli artikulovaným obavám, že se uchýlí k obstrukci, tedy ke zdržování či znemožňování parlamentního jednání. Případná obava z obstrukcí dnešní opozice tak nebyla ničím podložená.
I. B.d) Odepření práva hlasovat zvoleným senátorům
18. Navrhovatelé v neposlední řadě namítali, že kvůli užití zkráceného jednání podle § 118 JŘS na návrh vlády a rozhodnutí senátní většiny nepřipustit odročení a čerpání zbylých 21 dnů z třicetidenní lhůty podle čl. 46 odst. 1 Ústavy České republiky byl návrh napadeného zákona projednán v Senátu již 12. 11. 2010, tedy v mezidobí mezi senátními volbami, v nichž vznikl mandát novým senátorů, a okamžikem zániku mandátu senátorů zvolených před šesti lety. Přestože se v minulých funkčních obdobích v takových mezidobích obvykle jedna schůze Senátu konala (pouze v letech 1998 a 2004 nikoliv) a podle praxe i poznatků právní nauky nově zvolení senátoři na takové schůzi nemohou hlasovat, navrhovatelé se domnívali, že konání již druhé schůze Senátu v daném mezidobí, navíc 12. 11. 2010, tedy v předposlední den mandátu senátorů zvolených v roce 2004, již vykazuje rysy svévole vládní většiny, která má upřít nově zvoleným senátorům právo hlasovat, popřípadě zajistit hlasování v posledním možném okamžiku, kdy má vládní tábor v Senátu většinu.
19. Zkrácené jednání podle § 118 JŘS je totiž dle navrhovatelů třeba vnímat v kontextu výše zmíněných vad legislativního procesu napadeného zákona. Nebýt kumulace nestandardních postupů vládní většiny, tedy vyhlášení stavu legislativní nouze bez konsenzu a přesvědčivého odůvodnění, svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny s drastickým krácením pětidenní lhůty a projednání návrhu zákona bez obecné rozpravy ve večerních hodinách jediného dne, nebylo by možno návrh zákona projednat v Senátu před zánikem mandátu senátorů zvolených v roce 2004. Ze sekvence kroků vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu se navrhovatelům jeví jako hlavní cíl znemožnit řádné projednání návrhu na schůzi Senátu, které by se již mohli účastnit nově zvolení senátoři, popř. na níž už by vládní tábor neměl většinu. Tento postup ale dle navrhovatelů zasahuje do ústavního práva senátora vykonávat svůj mandát, který vzniká již zvolením. Toto právo senátora je v této konstelaci nutno poměřovat s protichůdnými ústavními hodnotami, jimiž jsou jednak možnost Senátu vyjádřit se k návrhu zákona v Ústavou České republiky stanovené třicetidenní lhůtě, jednak zájem na nezpochybnitelnosti usnesení Senátu případným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o neplatnosti volby. Dosavadní praxe jediné schůze Senátu v daném mezidobí, na níž jsou projednávány návrhy zákonů, u nichž uplyne třicetidenní lhůta před první schůzí nového funkčního období, je v tomto ohledu dle názoru navrhovatelů rozumným a vyváženým řešením této kolize.
20. Naopak projednání návrhu napadeného zákona na 25. schůzi Senátu dne 12. 11. 2010 navrhovatelé hodnotili jako zřejmý zásah do práva senátora na nerušený výkon jeho mandátu, aniž jsou prima facie patrné rozumné důvody pro takový postup. Navrhovatelé rovněž tento zásah podrobili výše naznačenému testu proporcionality, přičemž dospěli k závěru, že jediným deklarovaným legitimním cílem opět může být bránění značným hospodářským škodám, které údajně hrozily, pokud by zákon nenabyl účinnosti nejpozději 1. 1. 2011. V rovině vhodnosti navrhovatelé připustili, že projednání návrhu napadeného zákona podle § 118 JŘS již 12. 11. 2010 je způsobilé urychlit legislativní proces.
21. Nicméně dle názoru navrhovatelů již v testu potřebnosti takto urychlené senátní projednávání návrhu napadeného zákona selhává. To navrhovatelé dokládali i na výroku místopředsedy Senátu P. Pitharta na začátku inkriminované schůze: „Není pravda, že pokud nebudeme postupovat ve zkráceném jednání, nemohou navrhované změny zákonů vstoupit v platnost od prvního dne příštího roku. Mohou. Jen musí další kroky všichni ti, od kterých se budou očekávat, učinit je dříve než v nejzazším závěru zákonné lhůty. Demokracie se začíná vyprazdňovat, když se z vlády většiny, korigované ochranou menšin a právy jednotlivce, stává pouhá vláda většiny.“. Navrhovatelé v této souvislosti připomněli, že třicetidenní lhůta Senátu na projednání návrhu napadeného zákona končila 3. 12. 2010. Tehdy již se mohli projednávání zúčastnit nově zvolení senátoři a mohla proběhnout řádná rozprava, na niž by se mohli připravit. Pokud by Senát návrh zákona zamítl nebo vrátil s pozměňovacími návrhy až 3. 12. 2010, Poslanecká sněmovna by o něm v řádném režimu (tj. nebýt stavu legislativní nouze) znovu mohla jednat po deseti dnech (srov. § 97 odst. 3 nebo 4 JŘPS), tj. již v týdnu od 13. 12. 2010. Vzhledem k veřejným vyjádřením prezidenta republiky se navrhovatelům jevilo případné použití jeho veta podle čl. 50 Ústavy České republiky jako zcela nepravděpodobné a očekávání, že bude napadený zákon prezidentem brzy podepsán se naplnilo, když ten tak učinil již čtvrtý den poté, co mu byl postoupen. Vyhlášení zákona ještě před koncem roku by tak dle navrhovatelů nestálo nic v cestě ani v případě jeho projednání Senátem a poté i Poslaneckou sněmovnou o několik dnů později, což by umožnilo Senátu naplnění jeho úlohy a opozici efektivní uplatnění jejích práv v zákonodárném procesu. Způsob projednání a přijetí napadeného zákona v Senátu je tak dle navrhovatelů nepřiměřeným zásahem do práva senátorů zvolených v roce 2010 na výkon jejich mandátu podle čl. 21 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny; senátor může vykonávat svůj mandát až složením slibu, ale záměrné a svévolné posunutí zásadního politického rozhodnutí proti parlamentním zvyklostem před okamžik možného složení slibu nešetří podstatu a smysl takového omezení výkonu senátorova mandátu. V důsledku takto uměle zachované vládní senátní většiny bylo usnadněno schválení už po obecné rozpravě (§ 108 odst. 2 JŘS), a tak opoziční senátoři nemohli pozměňovací návrhy (na rozdíl od poslanců, kteří jen neměli na jejich přípravu adekvátní čas) podávat vůbec.
7. Ve světle výše uvedeného je podle navrhovatelů třeba interpretovat ustanovení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „JŘPS“) a zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „JŘS“), která byla použita při projednávání návrhu napadeného zákona, přičemž navrhovatelé konstatovali, že v návrhu podrobně rozvedené okolnosti příjímání i samotný legislativní proces u napadeného zákona byly zcela nepochybně v rozporu s výše předestřenými ústavními principy a hodnotami. Tento rozpor navrhovatelé spatřovali konkrétně a) ve zneužití institutu legislativní nouze [viz I. B.a)], b) v nepředvídatelném svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny [viz I. B.b)], c) v neodůvodněném odepření obecné rozpravy [viz I. B.c)] a d) v odepření práva hlasovat zvoleným senátorům [viz I. B.d)]. U všech těchto postupů navrhovatelé shledali nepřiměřenost zásahu, nedostatečné odůvodnění a rysy svévole. Podle názoru navrhovatelů by měly výše uvedené kroky v rámci rozhodování o vyhlášení stavu legislativní nouze i v průběhu jeho trvání projít třístupňovým testem proporcionality, který užívá Ústavní soud pro posuzování kolize ústavně chráněných hodnot. Stav legislativní nouze a zkrácené jednání mají bránit ohrožení základních práv a svobod občanů, ohrožení bezpečnosti státu nebo značným hospodářským škodám (legitimní cíl), což ale činí zásahem do výše uvedených práv sněmovní menšiny (narušená hodnota). Takový zásah je ústavně možný jen tehdy, je-li zároveň vhodný, potřebný a přiměřený.
I. C) Popis okolností legislativní procedury přijímání napadeného zákona
22. Tvrzení uvedená v návrhu Ústavní soud konfrontoval rovněž se stenozáznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů, dále s jejich usneseními a sněmovními tisky volně dostupnými v digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.
23. Dne 5. 10. 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, schváleného usnesením vlády č. 672 ze dne 22. 9. 2010, přičemž navrhla projednávání návrhu zákona tak, aby Poslanecká sněmovna s ním mohla vyslovit souhlas již v prvém čtení (§ 90 odst. 2 JŘPS). Tento návrh byl dne 8. 10. 2010 rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 120/0 - Vl. n. z. v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti MPSV. Návrh zákona o 26 stranách novelizoval 18 dalších zákonů, k návrhu byla připojena důvodová zpráva v délce 80 stran. Organizační výbor dne 14. 10. 2010 projednání návrhu zákona doporučil, určil zpravodaje a navrhl přikázat k projednání výboru pro sociální politiku (usnesení č. 32). 1. čtení bylo započato v 16:00 hodin dne 26. 10. 2010 na 7. schůzi, kde byl návrh projednán v obecné rozpravě. V jeho průběhu Poslanecká sněmovna nesouhlasila s projednáváním tak, aby mohla s návrhem zákona vyslovit souhlas již v prvém čtení, a následně, poté co se v tisku objevily informace o chystaném návrhu vlády na vyhlášení stavu legislativní nouze, požádal poslanecký klub ČSSD v 17:20 hodin o přestávku. Této žádosti bylo vyhověno a projednávání návrhu bylo přerušeno do 9:00 hodin dne 27. 10. 2010. Vláda skutečně na základě usnesení č. 758 ze dne 26. 10. 2010 tento návrh zákona (spolu s dalšími třemi vládními návrhy zákonů) vzala dne 27. 10. 2010 v průběhu 1. čtení zpět. Samotná 7. schůze Poslanecké sněmovny pokračovala až do 14:02 hodin dne 29. 10. 2010, kdy byla přerušena do 2. 11. 2010 do 14:00 hodin.
24. V mezidobí vláda na základě usnesení č. 759 ze dne 26. 10. 2010 jednak navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila stav legislativní nouze na období od 1. 11. do 5. 11. 2010 pro projednání téhož vládního návrhu zákona (společně se zmíněnými třemi vládními návrhy zákonů), jednak žádala předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby rozhodla, že uvedené vládní návrhy zákonů budou projednány ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze, a předsedu Senátu, aby Senát uvedené vládní návrhy zákonů projednal ve zkráceném jednání. Zároveň pověřila předsedu vlády, aby uvedené vládní návrhy zákonů znovu předložil předsedkyni Poslanecké sněmovny k dalšímu projednání, stejně tak jako návrhy přijaté na základě citovaného usnesení vlády.
25. Vládní návrh napadeného zákona tak byl vládou dne 29. 10. 2010 opětovně předložen Poslanecké sněmovně a tentýž den byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 155/0 - Vl. n. z. v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti MPSV (stejně tak i zbylé tři zmíněné vládní návrhy zákonů - sněmovní tisky č. 156 až 158).
26. Následně předsedkyně Poslanecké sněmovny na základě výše zmíněného návrhu vlády rozhodnutím č. 7 ze dne 29. 10. 2010 vyhlásila dle § 99 odst. 1 JŘPS stav legislativní nouze na dobu od 1. 11. do 15. 11. 2010. V rozhodnutí mimo jiné uvedla, že žádost předsedy vlády P. Nečase byla odůvodněna „hrozbou značných hospodářských škod.“. Ihned poté předsedkyně Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 8 z téhož dne rozhodla dle § 99 odst. 2 JŘPS, že předmětný vládní návrh zákona (společně s ostatními třemi) bude projednán ve zkráceném jednání (bez 1. čtení) a podle § 99 odst. 3 JŘPS přikázala sněmovní tisk č. 155 výboru pro sociální politiku, přičemž k jeho projednání stanovila „nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 2. 11. 2010 do 12:00 hodin.“.
27. Dne 2. 11. 2010 ve 14:02 hodin byla zahájena přerušená 7. schůze Poslanecké sněmovny, kde Poslanecká sněmovna nejprve přistoupila k posouzení, zda nadále trvají podmínky pro stav legislativní nouze. Z tvrzení navrhovatelů i ze stenozáznamů z dané schůze je zřejmé, že v obecné rozpravě proti tomuto postupu předsedkyně Poslanecké sněmovny namítalo několik opozičních poslanců, že jde o porušení JŘPS, neboť podle § 99 odst. 4 JŘPS Poslanecká sněmovna má posoudit trvání stavu legislativní nouze vždy „před projednáním návrhu pořadu schůze“, přičemž pořad probíhající 7. schůze Poslanecké sněmovny byl schválen již dne 26. října 2010 a sněmovní tisk č. 155 do něj nebyl (a ani nemohl být) zařazen. Naopak předseda poslaneckého klubu ODS P. Tluchoř v jejím průběhu (v 15:19 hodin) oznámil, že předkládá návrh koaličních poslanců na svolání tzv. mimořádné schůze Poslanecké sněmovny a doporučil svolání této schůze na tentýž den od 16:00 hodin. Předsedkyně Poslanecké sněmovny tomuto návrhu ihned vyhověla (v 15:20 hodin) a přerušila jednání 7. schůze do 16:00 hodin, kdy bude zahájena 8. schůze Poslanecké sněmovny. Jak navrhovatelé zdůraznili, mezi přerušením 7. schůze a započetím takto svolané 8. schůze Poslanecké sněmovny uplynula doba 40 minut.
28. 8. schůze, kterou předsedkyně Poslanecké sněmovny svolala podle § 51 odst. 4 JŘPS, a to na základě žádosti 108 poslanců, byla zahájena v 16:01 hodin. Navrhovatelé v této souvislosti upozornili na skutečnost, že předsedkyně Poslanecké sněmovny nerespektovala JŘPS, který jí v ustanovení § 51 odst. 6 ukládá vyrozumět o svolání každé schůze Poslanecké sněmovny všechny poslance nejméně 5 dnů předem, což bylo namítáno poslancem V. Filipem. Dle tvrzení navrhovatelů byla pozvánka na 8. schůzi Poslanecké sněmovny organizačním odborem Kanceláře Poslanecké sněmovny rozeslána poslancům elektronickou cestou pouhých 7 minut před zahájením takto svolané schůze a opozice nejenže neměla možnost se na tuto schůzi řádně připravit, ale někteří z opozičních poslanců také neměli možnost se na ni ani dostavit. Na nedodržení lhůty reagoval i předseda poslaneckého klubu ČSSD podle téhož ustanovení JŘPS podáním návrhu na odročení jednání do druhého dne, tj. do 3. 11. 2010 do 9:00 hod., což odůvodnil tím, aby se všichni poslanci mohli na tuto schůzi řádným způsobem připravit. Tento návrh přijat nebyl (viz hlasování č. 2).
29. Po zahájení 8. schůze Poslanecké sněmovny znovu v rozpravě vystoupili opoziční poslanci, kteří poukazovali na nenaplnění podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze, resp. na zneužití tohoto institutu vládní většinou v neprospěch práv politické menšiny. Předseda poslaneckého klubu ČSSD poté požádal o přestávku v jednání pléna v rozsahu dvou hodin za účelem porady poslaneckého klubu ČSSD. Tato žádost byla zamítnuta (hlasování č. 3). Následně předložil předseda poslaneckého klubu ODS procedurální návrh, „aby Poslanecká sněmovna jednala a hlasovala o zákonech i po 19., 21. a nulté hodině zítřejšího dne“. Poslanecká sněmovna tento návrh v hlasování č. 4 schválila a přistoupila k posouzení, zda nadále trvají podmínky pro stav legislativní nouze k projednání sněmovních tisků č. 155 až 158, přičemž přijala usnesení č. 111, jímž bylo potvrzeno trvání stavu legislativní nouze (hlasování č. 5, v poměru hlasů: z přítomných 151 poslanců pro hlasovalo 105, proti 46). Následně byl schválen pořad 8. schůze (hlasování č. 6), a mohlo tak být přistoupeno k projednávání jednotlivých bodů pořadu.
30. Před samotným projednáváním návrhu napadeného zákona bylo Poslaneckou sněmovnou tentokráte zkoumáno, zda jsou dány podmínky pro projednání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání, přičemž Poslanecká sněmovna přijala usnesení č. 112, jímž konstatovala, že podmínky pro projednání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání nadále existují (hlasování č. 7 v poměru hlasů: z přítomných 134 poslanců pro hlasovalo 90, proti 39). Tak mohlo být přistoupeno k projednání návrhu napadeného zákona ve 2. čtení. Navrhovatelé v této souvislosti upozornili na skutečnost, že od podání návrhu zákona do zahájení jeho projednávání v Poslanecké sněmovně tak uplynuly pouhé čtyři dny, tj. od 29. 10. 2010 (pátek), včetně soboty a neděle, přičemž projednávání návrhu zákona již 2. 11. 2010 nebylo pro opoziční poslance dostatečně předvídatelné, nedostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit, zvláště s ohledem na skutečnost, že výše popsaným způsobem byl zařazen a projednán nejen návrh napadeného zákona, nýbrž ještě tři další návrhy zákonů (sněmovní tisky č. 156 až 158).
31. Na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 8 určený výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal a dne 2. 11. 2010 vydal usnesení doručené poslancům jako tisk č. 155/1 (pozměňovací návrhy), v němž Poslanecké sněmovně jednak doporučil, aby návrh „projednala v obecné rozpravě; projednala všechny jeho části i v rozpravě podrobné, a to do pátku 5. listopadu 2010 do 16:00 hodin“; jednak Poslanecké sněmovně doporučil návrh zákona s uvedenými doplňky schválit. Jak navrhovatelé zdůraznili, navzdory této skutečnosti bylo na základě hlasování č. 8 rozhodnuto o nekonání obecné rozpravy v rámci 2. čtení přijímání návrhu napadeného zákona a byla ihned otevřena podrobná rozprava, v níž vystoupilo šest poslanců a ministr J. Drábek jako zpravodaj návrhu. Bezprostředně poté bylo ve smyslu § 99 odst. 7 JŘPS zahájeno 3. čtení návrhu napadeného zákona, kde bylo nejdříve hlasováno o pozměňovacích návrzích zpravodaje výboru a některých poslanců a následně hlasováno o samotném přijetí návrhu napadeného zákona ve znění schválených pozměňovacích návrhů, přičemž návrh napadeného zákona byl přijat (usnesení č. 113) poté, co s ním Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, když z přítomných 156 poslanců a poslankyň pro návrh hlasovalo 108, proti 47 (hlasování č. 17 ve 20:45 hodin).
32. Poslanecká sněmovna postoupila dne 3. 11. 2010 návrh napadeného zákona Senátu, kdy jej organizační výbor téhož dne jako tisk č. 363/0 přikázal výboru pro zdravotnictví a sociální politiku jako garančnímu výboru. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku návrh projednal a dne 11. 11. 2010 přijal usnesení č. 76, jímž doporučuje Senátu návrh schválit a které bylo rozesláno jako tisk č. 363/1. Senát zařadil tento tisk na svou 25. schůzi, která byla svolána předsedou Senátu v souladu s § 118 odst. 3 JŘS na 12. 11. 2010. Bezprostředně po jejím zahájení bylo hlasováno o výše zmíněné žádosti vlády ze dne 26. 10. 2010, aby Senát návrh napadeného zákona (společně se zbylými třemi) projednal ve zkráceném jednání ve smyslu § 118 JŘS, přičemž na základě hlasování č. 3 bylo této žádosti vlády vyhověno a návrh napadeného zákona byl projednán ve zkráceném jednání. Po ukončení rozpravy (dle § 108 JŘS se již nekonala podrobná rozprava s možností podávat pozměňovací návrhy) bylo přijato usnesení č. 601, jímž Senát schválil návrh zákona ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou. Pro usnesení hlasovalo 42 senátorů a senátorek ze 77 přítomných, proti bylo 30, zdrželo se 5.
33. Zákon byl dne 19. 11. 2010 doručen k podepsání prezidentovi republiky, který jej dne 23. 11. 2010 podepsal. Schválený zákon byl poté dne 30. 11. 2010 doručen k podpisu premiérovi. Zákon byl dne 8. 12. 2010 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 347/2010 Sb. s účinností od 1. 1. 2011 s výjimkou ustanovení čl. XXIX bodu 1, které nabývá účinnosti dnem vyhlášení zákona. Navrhovatelé poukázali v této souvislosti na kontrast mezi rychlostí legislativního procesu (návrh zákona byl předložen 29. 10. 2010, schválen Poslaneckou sněmovnou 2. 11. 2010, schválen Senátem 12. 11. 2010 a podepsán prezidentem republiky 23. 11. 2010, tedy pouhých 25 dní po podání návrhu zákona) a pomalostí vyhlašování přijatého zákona ve Sbírce zákonů (8. 12. 2010, tedy 15 dní po prezidentově podpisu). Ačkoliv dle navrhovatelů neobvyklá rychlost legislativního procesu byla vládou odůvodňována mimořádnými okolnostmi, kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 JŘPS), vyhlašování zákona po jeho podpisu prezidentem exekutivě naopak trvalo déle, než je obvyklé. Takto pozdržené vyhlášení přijatého zákona jednak krátí legisvakanční lhůtu, a tedy možnost občanů se s novou právní úpravou včas seznámit, jednak výrazně ztěžuje možnost ústavního přezkumu, neboť dle navrhovatelů lze reálným účinkům protiústavně přijatého zákona efektivně zabránit jen tehdy, bude-li napadený zákon Ústavním soudem zrušen ještě přede dnem jeho účinnosti. V důsledku postupu orgánů výkonné moci, který vedl k vyhlášení zákona č. 347/2010 Sb. až 8. 12. 2010, tak mohl být návrh na zrušení tohoto zákona podán pouhých 24 dnů přede dnem jeho účinnosti.
34. V závěru navrhovatelé svůj návrh ve stručnosti zrekapitulovali tak, že v důsledku výše popsaných postupů byl návrh napadeného zákona schválen Poslaneckou sněmovnou již v druhý pracovní den po jeho předložení, přičemž teprve během tohoto druhého dne se stalo zjevným, že tento den bude dnem posledním. Kvůli krátkosti času nebylo možno k návrhu řádně připravit a konzultovat pozměňovací návrhy a kvůli kumulaci krátkosti času a vypuštění obecné rozpravy byla zásadně ztížena možnost proti návrhu zákona argumentovat v parlamentní rozpravě v Poslanecké sněmovně. Vládní koalice se dle navrhovatelů rovněž záměrně vyhnula důkladné kritické diskusi v Senátu, možnosti předkládat tam pozměňovací návrhy i potenciálnímu využití pravomocí Senátu obnoveného ve volbách zamítnout či vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně. Dosáhla toho kumulací zneužití stavu legislativní nouze, nepředvídatelného svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, jakož i zkrácením času pro projednávání návrhu zákona v Senátu jen na devět dnů z ústavní třicetidenní lhůty. U zákona, který nikoli nepodstatně omezuje základní práva a svobody tak Parlament naprosto selhal ve své ústavní úloze legitimizační instance. Navrhovatelé upozornili, že nenapadají všechny zákony přijaté Parlamentem v průběhu listopadu 2010 ve stavu legislativní nouze, ačkoliv i u nich lze konstatovat většinu z níže uvedených vad. Přijetí napadeného zákona však provázela extrémní svévole vládní většiny a z širšího hlediska navrhovatelé ve způsobu přijetí napadeného zákona spatřovali pokračování tendence, jež je velmi nebezpečná pro vývoj demokracie v České republice. Je to tendence vedoucí k marginalizaci Parlamentu a parlamentních debat, což připomněli i poukazem na okolnosti příjímání zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kdy způsob jeho přijetí, stejně jako způsob přijetí napadeného zákona ukazují tendenci vládní většiny oklešťovat možnosti svobodné diskuse v obou komorách Parlamentu. Parlamentní debata tak ztrácí svůj kontradiktorní charakter tak významný pro naplňování jejích funkcí. To vše jsou projevy tendence degradovat obě komory Parlamentu na pouhý hlasovací stroj, který má co možná nejrychleji bez zbytečných řečí přetavit politické rozhodnutí vládní většiny do podoby přijatého zákona. Pokud nebude napadený zákon zrušen, a nebude tak jasně poukázáno na protiústavnost takového vytěsňování parlamentní rozpravy, může se dle navrhovatelů stát takový způsob přijímání zásadních zákonů, znamenajících zákonné omezení základních práv a svobod, velmi brzy pravidlem a normálním jevem, čemuž chtěli navrhovatelé svým návrhem zabránit.
1. Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu], doručeným Ústavnímu soudu dne 9. 12. 2010, domáhala zrušení zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (dále též jen „napadený zákon“).
2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadený zákon nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Každý jednotlivý postup vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu, konkrétně a) zneužití institutu legislativní nouze, b) nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, c) neodůvodněné vypuštění obecné rozpravy a d) odepření práva hlasovat zvoleným senátorům, dle názoru navrhovatelů nepřiměřeným, nedostatečně odůvodněným a svévolným způsobem porušuje základní práva, ústavní principy a hodnoty, jmenovitě čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 26 a 36 Ústavy České republiky a čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). Razance takového zásahu do uvedených základních práv a principů je dle navrhovatelů o to závažnější, že se tak událo v rámci přijímání zákona, který sám významně zasahuje do sféry základních práv jednotlivců, zejména práv sociálních. Svou argumentaci navrhovatelé předně zaměřili na obecné vymezení principů ovládajících legislativní proces, s nimiž následně konfrontovali konkrétní, v návrhu podrobně vylíčený způsob a okolnosti procesu přijímání napadeného zákona, který považovali za protiústavní, a proto se domáhali jeho zrušení.