V. Referenční hlediska pro posouzení návrhu
V. A) Prameny parlamentního práva a demokratické principy legislativního procesu
61. V čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, který Českou republiku charakterizuje jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, je obsažen normativní princip demokratického právního státu. Úcta k právům a svobodám jedince je proto také jedním z principů konceptu právního státu, který přijala Ústava České republiky, resp. je účelem fungování státu a státní moci. Respekt ke stejnému účelu se odráží i v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Z uvedeného plyne, že ani Parlament, resp. jeho obě komory nemohou při přijímání zákonů postupovat libovolně, nýbrž jsou vázány právem (ústavním pořádkem a v jeho světle přijímaným a vykládaným parlamentním právem - viz níže).
62. Ústavní soud se v minulosti ve své judikatuře zabýval celou řadou ústavních aspektů, které musí zákonodárce, případně další ústavní orgány, dodržet v různých fázích legislativního procesu [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. V citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 Ústavní soud opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též jako požadavek plynoucí z konceptu právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný: „jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu. Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným rozhodnutím (ke stanovenému postupu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), která si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila.“.
63. Zmíněná pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava České republiky; dále s ní konformně vykládané jednací řády obou komor Parlamentu (JŘPS a JŘS); podrobnější pravidla jednání přijatá usnesením jednotlivých komor Parlamentu na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); a rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, „kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod.“ (viz bod 38 citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) - tzv. nepsaná pravidla, která jsou způsobilá řešit otázky výslovně neupravené jednacími řády a která „optimalizují sebeorganizaci parlamentu.“ [Schneider, H. P. - Zeh, W. (eds.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1989, s. 385, citováno dle Wintr, J. Česká parlamentní kultura, Praha 2010, s. 43.].
64. Poslední tři zmíněné prameny parlamentního práva jsou projevem autonomie Parlamentu, resp. jeho komor, spočívající v samoregulaci parlamentních procedur, která je do jisté míry nezbytná, neboť Ústava České republiky pochopitelně upravuje pravidla legislativního procesu (působnost a role obou komor Parlamentu, jejich základní organizační strukturu, kvorum a potřebné většiny pro jednotlivé druhy usnesení, poslaneckou imunitu, základní pravidla pro průběh zasedání obou komor apod.) toliko obecně a sama předpokládá přijetí podrobnějších pravidel legislativního procesu ve formě zákonů o jednacích řádech jednotlivých komor Parlamentu. Německý Spolkový ústavní soud v jednom ze svých rozhodnutí (rozsudek ze dne 21. 7. 2000, 2 BvH 3/91, dostupný v elektronické podobě na http://www.bverfg.de/entscheidungen/hs20000721_2bvh000391.html) uvedl, že za předmět samoregulace parlamentní komory považuje i úpravu zákonodárného procesu, není-li obsažena v Ústavě samotné, jakož i funkci, složení a způsob práce výborů, dále uskutečňování práv výkonu zákonodárné iniciativy, informací a kontroly, rovněž i vytvoření a úpravu práv politických frakcí a výkon parlamentního práva svobodného projevu a parlamentní rozpravy. Zároveň soud zdůraznil, že tento katalog obsahující předměty samoregulace a instrumenty parlamentní autonomie není konečný. To proto, že onen katalog musí být znovu a znovu konkretizován s ohledem na měnící se politické poměry tak, aby umožnil přizpůsobení se změněným pracovním podmínkám. Tak může získat parlamentní autonomie oproti dřívějším ústavním epochám novou aktuálnost skrze tu okolnost, že již proti sobě nestojí parlament a vláda, jak předpokládá klasická teorie, nýbrž hranice probíhá napříč parlamentním plénem, přičemž vláda a ji podporující parlamentní většina tvoří oproti opozici politickou jednotu. Parlament také musí reagovat na vzrůstající komplexitu regulačních potřeb. Proto musí moderní parlament rozvíjet strategie práci rozdělujícího spolupůsobení a koordinace politické tvorby vůle, nechce-li přijít o svou akceschopnost. Tato samoregulační pravomoc parlamentu vztahující se k jeho vlastním záležitostem nesmí být ovšem bezbřehá a podléhá ústavním omezením, z nichž plynou nároky na podobu a interpretaci především jednacích řádů parlamentních komor [srov. odlišné stanovisko soudkyně E. Wagnerové k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
65. Zásadní ústavněprávní východiska parlamentních a legislativních procedur Ústavní soud zformuloval zejména v navrhovateli hojně citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde Ústavní soud opětovně zdůraznil nutnost dodržování pravidel legislativního procesu, neboť elementárním požadavkem i jen formálně chápaného právního státu je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci, kdy nedodržení pravidel může vést nejen ke zpochybnění legitimity přijatého rozhodnutí (zákona), nýbrž i jeho legality, což v daném případě skutečně vedlo ke zrušení napadených ustanovení zákona, a to pro rozpor procedury jejich přijetí s ústavními zásadami demokratického právního státu. „Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv.“ (viz bod 38).
66. Ústavní soud tak nejen důrazně apeloval na Parlament České republiky ve smyslu nutnosti dodržování principů tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně chápaného právního státu, nýbrž ústavně odůvodnil nutnost respektování demokratických principů v legislativním procesu (s oporou v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), které je třeba zohledňovat jak při úpravě, tak i při samotném výkonu procedury přijímání zákonů. Jinými slovy - z těchto principů plynou jisté nároky na podobu a interpretaci především jednacích řádů parlamentních komor. Tyto principy je třeba nalézat ve spojení principu dělby moci s principy a funkcemi moci zákonodárné, a to zejména v ústavně zakotveném principu reprezentativní demokracie, založené na svobodném výkonu mandátu členů Parlamentu, na rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu, ve svobodě projevu a ve svobodné parlamentní rozpravě (čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky).
67. Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 označil za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny) a který jako charakteristika a znak každé svobodné společnosti tvoří jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky. »Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává „skutečným zdrojem legitimity zákona.“« (viz bod 38).
68. Skrze bohaté odkazy na českou i zahraniční literaturu zabývající se problematikou parlamentního rozhodování i z hlediska jeho srovnání s rozhodováním soudním Ústavní soud v posledně citovaném nálezu zdůvodnil požadavek konceptu výkonu zákonodárství formou racionálního právního diskursu. „Parlamentní rozhodování se týká případů obecných; v jeho prospěch vyznívá výhrada zásadních rozhodnutí přijímaných v parlamentní proceduře, která zajišťuje zvažování předmětu, o němž je rozhodováno, za účasti politických stran, které představují organizované zájmy občanské veřejnosti. Zákon jako výsledek parlamentní deliberace je kompromisem mezi zájmy, do něhož se projektuje společenský konsenzus, který je třeba považovat za kritérium akceptace zákona. Každá z institucí tvořících či aplikujících právo je definována formálními znaky, mj. procedurami, jež slouží naplňování účelu dané instituce. Procedury se dotýkají i forem jednání parlamentu, jakož i dělby práce mezi jeho orgány, a mají garantovat demokracii, legitimizaci autority, racionalitu zákonodárství, procedurální spravedlnost (slyšení stran, debatu) apod. (Kysela, J. Zákonodárný proces v České republice jako forma racionálního právního diskursu?, Právník, 2005, č. 6). Parlamentní procedury jsou ostatně též významným prvkem dotváření podoby dělby moci a podmínek politické soutěže ve státě (Kabele, J. Z kapitalismu do socialismu a zpět. Teoretické vyšetřování přerodů Československa a České republiky. Praha: Karolinum, 2005, s. 205). (...) Konečně pro C. Schmitta je parlamentarismus jako forma vlády otevřenou argumentativní diskusí, v níž jsou konfrontovány rozdíly a názory - politická moc je tím nucena k diskusi, která umožňuje veřejnou kontrolu (Schmitt, C. The Crisis of parliamentary Democracy, London, 1994, cit. dle Kysela, J. Zákonodárný proces v České republice jako forma racionálního právního diskursu? Právník, 2005, č. 6).“ (viz body 41 a 43).
69. Podobně jako v soudním rozhodování i v parlamentním rozhodování vyžaduje idea „spravedlivého rozhodnutí“, která je imanentní právnímu státu, dodržení přirozenoprávní zásady slyšet všechny strany. Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. Za určující charakteristiku parlamentního rozhodování je tak rovněž třeba považovat princip veřejnosti zásadně uplatňovaný při projednávání zákonů, který směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží ke svobodné tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti.
70. V neposlední řadě je třeba mezi demokratické principy legislativního procesu zahrnout i princip většinového rozhodování a od něj neoddělitelný princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy České republiky), jež jsou na parlamentní půdě představovány parlamentní opozicí. Mezi její základní funkce patří zejména artikulace menšinových názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a rozhodnutím a kontrola vládnoucí většiny, to vše před zraky veřejnosti, tedy občanské společnosti, která si i tímto způsobem tvoří a upřesňuje svůj názor. Tyto charakteristiky se upínají k základním znakům demokratického právního státu (viz níže).
71. Uvedený výčet demokratických principů legislativního procesu a s nimi související nároky na férovost používání pravidel upravujících proces tvorby politické vůle lze podřadit pod podstatné náležitosti demokratického právního státu, resp. samotnou jeho esenci a ve svém souhrnu vykreslují obraz „parlamentarismu nazíraného materiálně, tj. chápaného jako institucionalizovaná výměna názorů mezi reprezentanty názorově si konkurujících uskupení přítomných ve společnosti s cílem nalézt kompromis, který by uspokojil většinu původně názorově fragmentarizované společnosti.“ (srov. citované odlišné stanovisko soudce zpravodaje k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07).
V. B) Role parlamentní opozice v legislativním procesu
72. Ačkoliv zmíněný princip většinového rozhodování (čl. 6 Ústavy České republiky) patří mezi základní definiční znaky demokracie a demokratického rozhodování a většina vlád parlamentních demokracií je odkázána právě na podporu (důvěru) parlamentní většiny, složené ze zástupců jedné či více politických stran zastoupených v Parlamentu, není Parlament orgánem této většiny, nýbrž je založen na svobodném výkonu mandátu všech svých členů, na jejich rovnosti, neboť všichni jsou reprezentanty lidu, dále na svobodě projevu všech a na svobodě parlamentní rozpravy (čl. 15, čl. 23 odst. 3, čl. 26 a čl. 27 odst. 2 Ústavy České republiky), a to bez ohledu na to, k jaké politické frakci či k názorovému proudu jednotliví členové Parlamentu náleží. Zástupcům parlamentní opozice, která bývá složena ze zástupců politických stran zastoupených v Parlamentu, na výkonu vládní moci se však přímo nepodílejících a co do počtu zpravidla se ocitajících v početní menšině, musí být s ohledem na ústavně garantovaný princip ochrany menšin (viz shora) umožněn v rámci legislativních procedur nerušený výkon jejich ústavně garantovaných práv a nesmí jim být libovolně znemožňováno plnit výše zmíněné, pro demokracii nezastupitelné funkce parlamentní opozice [srov. rezoluci Parlamentního shromáždění Rady Evropy (PACE) č. 1601 (2008) on „Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parlament“ ze dne 23. 1. 2008]. „Přítomnost opozice (a médií) nutí i koherentní vládní většinu vysvětlovat a zdůvodňovat svá rozhodnutí - garantována je tak zásada kontradiktornosti, vycházející ze svobodné výměny názorů a stanovisek za účelem hledání širší shody a případně i odstraňování nedostatků navrhovaného zákona. Tato zásada je vlastně ideologickým základem činnosti parlamentu jako místa výměny názorů, přesvědčování oponentů o pravdě a spravedlnosti a rovněž jako místa vyjednávání. Parlamentarismus je v tomto smyslu pokusem o vládu diskusí.“ (citováno dle Kysela, J.: Zákonodárství bez parlamentů, Praha 2006, s. 23).
73. Mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice anebo jejích jednotlivých členů, která by měla být v demokratickém právním státě ústavně garantovaná, lze zařadit zejména práva zaručující parlamentní menšině účast na parlamentních procedurách; práva umožňující parlamentní opozici výkon dozoru a kontrolu vládnoucí většiny i vlády samotné. Dále se jedná o práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou, jakož i o práva umožňující opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů), a konečně jde v neposlední řadě i o práva chránící parlamentní opozici i její jednotlivé členy před pronásledováním a zvůlí ze strany většiny. Míra (hloubka) a úroveň úpravy zmíněných práv parlamentní opozice v daném systému, jakož i šíře prostoru, v němž je parlamentní opozici umožněno plnit její nezastupitelné funkce, jsou nejen známkou úrovně politické a parlamentní kultury dané společnosti, nýbrž vyjadřují i stupeň demokratičnosti daného politického systému. Jednou z nezbytných podmínek dostatečné právní úpravy zmíněných práv a oprávnění parlamentní opozice či menšin by měl být v každém případě požadavek, aby tato práva byla upravena tak, že vládnoucí většině znemožní rušit je či je zásadním způsobem měnit pouze na základě vlastního uvážení, anebo jí alespoň zabrání v tom, aby tak činila bez dostatečného časového odstupu od nástupu k moci. [srov. zprávu Benátské komise CDL-AD(2010)025 „Report on the role of the opposition in a democratic parliament“ ze dne 15. 11. 2010].
74. Na evropské a mezinárodní úrovni (evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech) jsou práva parlamentní opozice chráněna skrze ochranu základních a politických práv příslušníků parlamentních menšin. Jde např. o jejich právo na svobodné a férové volby, na svobodu projevu, na svobodu sdružovací či shromažďovací aj. Obdobně tomu tak je i v České republice. Ústava České republiky sice výslovně nezmiňuje institut parlamentní opozice a z jednacích řádů se o parlamentní opozici (pod termínem „nevládní politické strany“) zmiňuje pouze JŘPS, a to v ustanovení § 78 odst. 4. Přesto lze s oporou v ústavně normativním demokratickém principu, uplatňujícím se i v požadavku na demokratičnost vnitřních parlamentních procesů a procedur, učinit závěr, že výše zmíněná práva parlamentní opozice, tj. práva nevládních parlamentních politických frakcí či jednotlivých poslanců a senátorů, jsou v Ústavě České republiky a v ústavně konformně interpretovaných jednacích řádech obou parlamentních komor buď explicitně vyjádřena [viz např. čl. 27, 28, 30 či čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky promítnutý do § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], anebo jsou v Ústavě České republiky imanentně přítomna právě pro normativní působení demokratického principu. Za pomoci ústavně konformní interpretace jednotlivých ustanovení jednacích řádů ve světle výše zmíněných požadavků vyvěrajících z aplikace principů, které musí ovládat řádný legislativní proces, lze i z aktuální podoby jednacích řádů obou komor seznat, že jejich účelem je tato práva garantovat. Formálně tak poskytují dostatečnou právní oporu pro jejich výkon, a tak umožňují i naplňování funkcí opozice jako takové.
75. Jak již bylo výše konstatováno, za náležitý lze považovat jen takový legislativní proces, který umožňuje racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu (srov. lapidární, avšak pregnantní citát: „The principle underlying parliamentary procedure is that the minority should have its say and the majority should have its way“ - Laundy, P. Parliaments in the Modern World, Aldershot 1989, s. 95). Proto je třeba vymezit a konkretizovat výše předestřená práva parlamentní opozice, která garantují parlamentní menšině aktivní i pasivní účast v parlamentních procedurách. To proto, že jejich garance a realizace jsou jednou z nezbytných podmínek naplnění požadavků kladených na řádný a férový demokratický legislativní proces. Citovaná rezoluce Parlamentního shromáždění Rady Evropy zahrnuje do okruhu těch práv parlamentní opozice, která se pojí s její účastí na legislativních procedurách, kromě garance její prosté účasti v parlamentním projednání spojené s možností hlasovat i právo aktivně vystoupit v rozpravě a vyjádřit se k projednávanému bodu či interpelovat zúčastěného člena vlády, dále i garanci možnosti ovlivnit samotnou projednávanou agendu (pořad) následující parlamentní schůze, která by tak neměla být pouze v rukou vládnoucí většiny, včetně možnosti vyvolat mimořádné schůze, docílit zařazení nového bodu na pořad jednání, či naopak možnosti její blokace nebo oddálení projednávání určitého bodu programu cestou tzv. obstrukcí. Rovněž je nezbytné, aby do tohoto výčtu bylo zahrnuto i právo účasti parlamentní opozice ve výborech a kontrolních komisích dané parlamentní komory, což opozici umožní efektivní výkon její dozorové a kontrolní funkce nad rozhodováním parlamentní většiny i nad rozhodováním vlády. V neposlední řadě je nutné do tohoto okruhu zařadit i právo opozice aktivně participovat na zásadních politických a organizačních rozhodnutích dané parlamentní komory.
76. Při rozhodování o výši úrovně a o šíři garance kteréhokoliv z uvedených práv parlamentní opozice, stejně jako při jejich samotném výkonu, je vždy nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny. Na straně jedné totiž nepřiznání některých z výše uvedených práv opozici, resp. faktické znemožňování jejich řádného a nerušeného výkonu v důsledku jednání vládnoucí většiny, může vést nejen k oslabení legitimity výkonu moci, nýbrž neustálé omezování či dokonce porušování základních demokratických principů může vést i k ohrožení demokratičnosti samotného politického systému. Na straně druhé, přílišná míra a šíře garance jednotlivých práv parlamentní opozici může vést k jejich častému nadužívání až zneužívání ze strany opozice, což může mít za následek oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou (srov. citovanou zprávu Benátské komise). Proto je nezbytné, aby jednotlivým právům a oprávněním garantovaným parlamentní opozici korespondovaly i určité povinnosti a odpovědnost za jejich výkon. Parlamentní opozice je tak při užívání práv vedle nezbytného respektu k právnímu řádu povinována (nejen vůči svým voličům) k plnění role tzv. odpovědné a konstruktivní opozice. Ačkoliv se jedná spíše o morální apel, závisející na celkové úrovni politické kultury panující v dané společnosti, nezbytnou podmínkou řádného a efektivního plnění funkcí parlamentní opozice je právě skutečnost, že je prováděna konstruktivním a odpovědným způsobem, který odpovídá legitimním funkcím opozice jako skutečné alternativy k vládní většině, resp. odpovídá funkcím dozoru a kontroly nad činností vládnoucí většiny. Tento požadavek je mimo jiné i projevem principu vlády na čas, kdy by jak současná vládnoucí většina, tak i menšina měly mít na paměti, že do jedné či druhé skupiny nenáležejí navždy a současná vládnoucí většina se může brzy ocitnout v pozici parlamentní menšiny a naopak. Proto by nemělo docházet k přijímání takových rozhodnutí, která by fakticky znemožňovala výkon práv garantovaných jedné či druhé skupině (k časovým aspektům vytváření parlamentních většin a menšin se Ústavní soud vyjádřil v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01).
77. Institut vyhlášení stavu legislativní nouze je zákonným institutem, jehož cílem je za mimořádných okolností urychlit projednání vládních návrhů zákonů ve zkráceném jednání. Obsahovým smyslem či účelem tohoto institutu je zabránění nevratným nebo obtížně reparovatelným škodám na základních zájmech členů společnosti anebo zabránění reálným značným škodám na majetku (stávajícím či očekávaném) státu.
78. Způsob vyhlášení stavu legislativní nouze, jeho důvody i samotné projednávání návrhů zákonů ve stavu legislativní nouze je upraveno zejm. v § 99 JŘPS („Zákonodárný proces ve stavu legislativní nouze“). Stav legislativní nouze je možno vyhlásit „za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů ... nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody“ (§ 99 odst. 1 JŘPS). Stav legislativní nouze vyhlašuje svým rozhodnutím předseda Poslanecké sněmovny, a to na návrh vlády. Zároveň na žádost vlády může rozhodnout o tom, že předložený vládní návrh zákona bude projednán ve „zkráceném jednání.“ (§ 99 odst. 2 JŘPS). V takovém případě přikáže tento návrh jednomu z výborů a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu pro jeho rozhodnutí. Poslanecká sněmovna projedná návrh zákona přímo ve druhém čtení, přičemž je oprávněna rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy, jakož i o omezení řečnické doby na pět minut a na návrh příslušného výboru též o omezení podrobné rozpravy pouze na některé části zákona. Bezprostředně nato se může konat třetí čtení návrhu zákona. Ve stručnosti řečeno, Poslanecká sněmovna jako celek má stav legislativní nouze i samotné zkrácené jednání plně ve svých rukou - má právo při projednávání programu schůze stav legislativní nouze zrušit nebo se rozhodnout, že se nebude jednat ve zkráceném jednání, pokud usoudí, že podmínky pro jeho vyhlášení pominuly nebo podmínky pro zkrácené jednání nejsou dány. Samotná procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze je pak podrobně upravena v § 99 odst. 3 až 9 JŘPS.
79. Vzhledem k okolnosti, že se jedná o institut zkracující proceduru přijetí vládních návrhů zákonů, nezbytně dochází nejen k omezení či zkrácení výše zmíněných práv parlamentní opozice (zejména vynecháním prvého čtení a možností vynechat obecnou rozpravu, jakož i možností zkrátit řečnickou dobu až na 5 minut, resp. znemožněním činit některé procedurální návrhy ve vztahu k programu schůze i k jejímu průběhu atd.), nýbrž v konečném důsledku dochází i k narušení či relativizování výše vyložených demokratických principů ovládajících legislativní proces. To proto, že z důvodu rychlosti přijímání předkládaných vládních návrhů zákonů je znemožněna důkladná příprava a seznámení se s projednávanou materií a celkově jsou omezeny a zkráceny parlamentní procedury i rozpravy. Proto je ústavní požadavek, dle kterého se má stát zákonodárná procedura ovládaná výše uvedenými demokratickými principy „skutečným zdrojem legitimity zákona“, v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze a v něm aplikovaného zkráceného projednání vládních návrhů zákonů závažným způsobem relativizován a narušen. Dochází tak totiž k výraznému omezení potřebné parlamentní rozpravy a debaty a Poslanecká sněmovna se v takové situaci může snadno stát pouhým schvalovatelem vládou předložených návrhů zákonů, aniž by tyto byly podrobeny důkladnému zkoumání a rozvažování, příp. aniž by čelily kritice či přednesení alternativních návrhů, a to nejen ze strany opozice. Zmíněný nedostatek se stává o to závažnějším, jedná-li se o tzv. reformní vládní návrhy zákonů s dopady nejen na rozpočet státu, nýbrž zejména s dopady do sféry základních práv a svobod adresátů takto přijímaného zákona. Byť se tedy jedná o výhradně zákonný institut, upravený pouze jednacím řádem Poslanecké sněmovny, je zřejmé, že důsledky jeho aplikace zřetelně přesahují zákonnou úroveň.
80. Ústavní soud musel v této souvislosti přihlédnout i k tomu, že ústavní pořádek explicitně připouští možnost projednat vládní návrh zákona ve zkráceném jednání pouze na základě čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Stanoví-li tedy ústavní pořádek takovouto možnost pouze v jediném případě, je zřejmé, že za jiných situací to obecně možné není. Nejde přitom o mezeru v Ústavě České republiky, pokud ústavní pořádek možnost projednat návrh zákona ve zkráceném jednání zná. Ústavodárce se toliko rozhodl tuto možnost připustit jen v extrémních a mimořádných situacích. Lze sice připustit, že na úrovni zákona (jednacího řádu) se zakotví další případy, kdy lze zákony projednat ve zkráceném řízení (legislativní nouze), avšak protože jde o úpravu praeter constitutionem a protože smyslem ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání je ochrana práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, využití institutu legislativní nouze je možné jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu (aklamace, případně alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona) anebo (a) jen tehdy, kdy typová závažnost situací, v nichž bude legislativní nouze použita, odpovídá závažností situacím, s nimiž počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednání návrhu zákona (stav ohrožení státu, válečný stav).
81. Ústavní soud se problematiky přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze dotkl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (269/2010 Sb.). Ústavní soud zde formuloval tezi, že není povinností zákonodárce „poměřovat naplnění předpokladů pro vyhlášení stavu legislativní nouze v podobě hrozící značné hospodářské škody s návrhem konkrétního zákona, který má hrozbu značných hospodářských škod odvrátit. Rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích. Rozhodnutí, zda státu hrozí značné hospodářské škody ve smyslu § 99 odst. 1 JŘPS, posouzení ve vazbě k tomu, do jaké míry má předložený návrh zákona vzniku hrozící značné hospodářské škody v jakési analogii k ustanovení § 417 odst. 1 občanského zákoníku zabránit či redukovat hrozící škodu, nemusí obsahovat.“ (bod 17). K tomu Ústavní soud dodal, že »v posuzované věci nelze přehlédnout, že při hlasování k potvrzení stavu legislativní nouze se pro vždy vyslovila výrazná majorita poslanců, že se během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně ani v jejích výborech nezformovala výrazná menšina, jejíž práva by se mohla jevit jako zkrácená, a že i při hlasování ve třetím čtení i při hlasování po postoupení návrhu zákona Senátem byla pro výrazná většina poslanců. V tomto konkrétním případě tak Ústavní soud, maje na zřeteli i princip minimalizace zásahu, přikývl stanovisku Poslanecké sněmovny, že „návrh zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení zákonných podmínek.“« (bod 18).
82. V uvedeném nálezu Ústavní soud zdůraznil, že při posouzení otázky důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze disponuje Poslanecká sněmovna širokou mírou uvážení. Tato míra je dána již samotným účelem tohoto institutu, kterým je umožnění bezprostřední reakce zákonodárce na určitou mimořádnou okolnost, v jejímž důsledku hrozí zákonem předpokládané závažné důsledky pro základní práva a svobody, bezpečnost státu nebo majetkové hodnoty. Posouzení povahy hrozících škod není exaktně kontrolovatelné, jejich vznik a rozsah se pohybuje jen v rovině pravděpodobných tendencí a vyžaduje vážení řady skutečností nebo souvislostí - např. zájmů jednotlivých dotčených subjektů, dopady z hlediska veřejných financí, vnitropolitické a zahraničněpolitické souvislosti. Z povahy věci přitom může být v řadě případů nezbytné reagovat bezprostředně bez toho, aby byly známy všechny relevantní informace, jež by jinak mohly případný závěr o důvodnosti přijetí zákona ve zkrácené proceduře relativizovat. Právě s ohledem na tyto souvislosti je posouzení uvedených okolností svěřeno v první řadě vládě, jejíž žádostí je vyhlášení stavu legislativní nouze podmíněno, protože lze předpokládat, že právě vláda je s ohledem na svoji působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším orgánem pro to, aby dokázala dostatečným způsobem a v relativně krátkém období vyhodnotit závažnost určitých okolností, a to i při případném omezeném rozsahu informací, a na jejich základě posoudit důvodnost urychleného projednání určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze.
83. Zatímco však v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní soud, zejména odkazem na míru politického konsenzu ve vztahu k hodnocení důvodnosti vyhlášeného stavu, neshledal důvod blíže definovat meze takového uvážení, v nyní posuzovaném případě to naopak považuje za nezbytné. Jak již bylo uvedeno, byť je institut vyhlášení stavu legislativní nouze výhradně zákonným institutem, je třeba jej vykládat prizmatem principů, které jsou odvoditelné od normativního principu demokracie (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), a proto musí být podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze interpretovány velmi restriktivně. Důvody jeho aplikace musí být nesporně legitimní a ústavně aprobovatelné, jejich hodnocení musí podléhat nejpřísnějším měřítkům. Za účelem zamezení svévole (či zvůle) vládnoucí většiny musí být takové důvody podrobně, řádně a přezkoumatelně vyloženy tak, jak to vyžaduje doktrína omezování základních práv a jak plyne z idejí nároků kladených na spravedlivé rozhodování. Stejně přísnými měřítky, jsou-li již konkrétní důvody vyhlášení stavu legislativní nouze posouzeny jako legitimní a ústavně aprobovatelné, je pak nezbytné poměřovat i respektování všech svrchu zmíněných práv a principů ovládajících legislativní proces tentokrát již v rámci procedury předvídané pro stav legislativní nouze. Zejména proto, že v jejím rámci dochází jednak ke zřetelnému zkrácení legislativních procedur a omezení práv parlamentní opozice, jakož i k relativizování demokratických principů řádného legislativního procesu, a proto jakékoliv jejich další krácení či omezování práv a principů je třeba považovat za mimořádně závažné, neboť hrozí popření práv opozice, jakož i demokratického principu, což by mohlo ovlivnit vážně a trvale samu kvalitu demokracie přinejmenším v její sociální percepci občanskou společností.
84. Konkrétně je třeba zdůraznit, že podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze není jen hrozba určitých negativních důsledků, ale především existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem anebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 JŘPS). Za mimořádnou okolnost (posuzováno prizmatem ústavních principů) je možno považovat jen takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému průběhu politických procesů vnitřních i vnějších, anebo může jít o okolnost, kterou představují přírodní katastrofy. Právě ona mimořádnost odůvodňuje nezbytnost bezprostřední reakce ze strany zákonodárce a s tím související omezení ústavních principů, jež se vztahují k parlamentní proceduře. Závěr o existenci této mimořádné okolnosti tak musí mít rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi. Její typová závažnost musí být přitom srovnatelná s čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky.
85. Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací, jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též intenzitu důvodů stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1 JŘPS v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky hrozí podle vlády pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a konkrétní návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném jednání vláda navrhuje, musí představovat vhodný prostředek k zamezení vzniku či trvání předmětného ohrožení veřejného zájmu.
86. Nadto nelze ponechat bez povšimnutí ani tu skutečnost, že na rozdíl od podobných institutů, které také zkracují legislativní procedury (procedura schválení návrhu zákona v prvém čtení dle § 90 odst. 2 JŘPS nebo zkrácené jednání podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky), nemají v případě použití institutu stavu legislativní nouze kvalifikované menšiny prakticky žádnou možnost zabránit využití této procedury. Je totiž vyhlašována na žádost vlády, která tak jedná s vědomím podpory ze strany své parlamentní většiny. Je adresována předsedovi Poslanecké sněmovny, volenému Poslaneckou sněmovnou, ovládanou stejnou parlamentní většinou, který svým rozhodnutím takové žádosti vyhoví (či nikoliv) a příp. přímo určí garanční výbor s nepřekročitelnou lhůtou k vydání usnesení. Existenci podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze pak obecně a následně i podmínek pro projednání daného návrhu zákona ve zkráceném jednání v době před projednáváním jednotlivých bodů pořadu schůze posuzuje Poslanecká sněmovna, opět ovládaná touž parlamentní většinou (srov. Syllová, J. a kol. Parlament České republiky, 2. vyd. Praha 2008, s. 244). Případný souhlas výrazné většiny poslanců, ačkoliv mu nelze upřít význam ve vztahu k přezkumu důvodnosti stavu legislativní nouze (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18), není podmínkou projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Účelem tohoto institutu je totiž zkrácení parlamentní procedury z důvodu výskytu mimořádné okolnosti, nikoliv z důvodu dosažení konsenzu v parlamentu, byť třeba dosaženého i napříč politickým spektrem. Překážkou případného zneužití postupu tak zůstává pouze zákonné vymezení důvodů, na jejichž základě lze stav legislativní nouze vyhlásit, které jsou nesporně legitimní, ústavně aprobovatelné a přezkoumatelné.
87. Praxe Poslanecké sněmovny je nicméně taková, že důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze jsou formulovány velmi obecně a vykládány poměrně široce. Samotný stav legislativní nouze není rozhodně užíván výjimečně a s respektem jak k právům opozice, tak k základním demokratickým principům ovládajícím legislativní proces [zejména ve 2. volebním období v letech 1996-1998 a ve 3. volebním období v letech 1998-2002 byla ve stavu legislativní nouze projednána celá řada významných návrhů zákonů, např. novela zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, rozpočtová pravidla republiky, zákony o státních dluhopisových programech, novela zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), či novely zákonů č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů, a č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů]. Stav legislativní nouze je sice vyhlašován na určitou dobu, avšak důvodem bylo přijetí takového návrhu zákona, který měl údajně zabránit vzniku značné hospodářské škody, popř. měla být v případě nepřijetí ohrožena bezpečnost státu [např. v listopadu roku 2001 vláda takto prosadila zachování dosavadních platových předpisů, aby se vyhnula rozpočtovému provizoriu s odůvodněním bezpečnostní hrozby pro případ nepřijetí rozpočtu v době po 11. září, což bylo v rozpravě v plénu Poslanecké sněmovny konaném dne 15. 11. 2001 kritizováno celou řadou tehdejších opozičních poslanců. Např. do jejich řad tehdy náležející současný ministr financí a nyní i poslanec z řad vládnoucí většiny, M. Kalousek, tyto argumenty vlády označil za „překračující meze“, „účelové“, „nemravné“ a skrývající „vlastní neschopnost (vlády)“; současný soudce Ústavního soudu M. Výborný plédoval pro důkladné zdůvodnění předloženého návrhu vlády na vyhlášení stavu legislativní nouze - srov. Wintr, J. Česká parlamentní kultura, Praha 2010, s. 157 nebo Syllová, J. a kol. Parlament České republiky, 2. vyd. Praha 2008, s. 243].
88. Institut stavu legislativní nouze není, obecně viděno, českým specifikem. Obdobné instituty jsou zakotveny v ústavách (!) Spolkové republiky Německo (čl. 81 GG) a Rakouska (na spolkové úrovni v čl. 18 odst. 3 až 5 B-VG). Při komparaci těchto institutů v daných zemích je zcela zřejmé, že jejich účel, úprava jejich využití, ústavněprávní limity i četnost aplikace se od institutu legislativní nouze upraveného v JŘPS značně odlišují. Jak řečeno, ve Spolkové republice Německo je vyhlášení stavu legislativní nouze upraveno v čl. 81 GG. Ten umožňuje přijímání zákonů, aniž by k tomu bylo zapotřebí řádného usnesení Spolkového sněmu (Bundestagu, dolní komory parlamentu). [Od přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze je třeba odlišit přijímání zákonů za stavu ohrožení státu, resp. za stavu obrany státu (Verteidigungsfall) ve smyslu čl. 115a-115l GG] Stav legislativní nouze vyhlašuje pouze spolkový prezident k návrhu spolkové vlády s předchozím souhlasem Spolkové rady (Bundesrat, horní komory parlamentu). Prezident ovšem není povinen vyhovět návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze, disponuje jako koncový hráč vlastním politickým uvážením. Ústavněprávní a ústavněsoudní kontrola takového rozhodnutí se pak musí omezit jen na přezkum splnění formálních požadavků na vyhlášení stavu legislativní nouze či na přezkum eventuálního zneužití prezidentova uvážení (viz Schmidt-Bleibtreu, B., Klein, F. Kommentar zum Grundgesetz, 9. Auflage, Kristel 1999, s. 1251). Stav legislativní nouze je časově omezen na dobu 6 měsíců od jeho vyhlášení, přičemž po uplynutí této lhůty již nesmí být další stav legislativní nouze vyhlášen, a to po dobu funkčního období toho kancléře, který o vyhlášení požádal. Ustanovení čl. 81 GG nebylo nikdy v historii Spolkové republiky Německo aplikováno, neboť jeho aplikace je prakticky nadbytečnou, a to s ohledem na bezproblémový demokratický vývoj ve Spolkové republice Německo, v jejímž politickém systému hovoří vše pro to, aby byly politické strany nuceny ke hledání vzájemného konsenzu, eventuálně aby řešení hledaly v nových parlamentních volbách [srov. Kunig, P. (Hrsg.): Grundgesetz - Kommentar, Band 3, 3. Auflage, München 1996, s. 311].
89. V Rakousku je institut legislativní nouze na spolkové úrovni předvídán čl. 18 odst. 3 až 5 Spolkového ústavního zákona (B-VG). Tato ustanovení tvoří právní základ řešení výjimečných situací (netýkají se nicméně stavu ohrožení státu, jež jsou řešeny v čl. 9a a 79 a násl. B-VG), kdy zákonodárný orgán na spolkové úrovni není z různých důvodů usnášeníschopný. Stav legislativní nouze je v čl. 18 odst. 3 B-VG vymezen jako situace, kdy si odvrácení zřejmé a neodčinitelné škody pro společnost žádá dle ústavy okamžité přijetí usnesení Národní rady (Nationalrat, horní komory parlamentu), která však v rozhodné době nezasedá, nemůže se včas sejít k jednání nebo jí vyšší moc brání v činnosti. V takovém případě může spolkový prezident na návrh spolkové vlády přijmout na odpovědnost svou a spolkové vlády tzv. prozatímní nařízení (Notverordnung), jímž může změnit zákon a přijmout opatření k odvrácení škody. Návrh na přijetí opatření dle věty první může spolková vláda podat jen se souhlasem Stálého podvýboru Hlavního výboru Národní rady (upraven v čl. 55 odst. 3 B-VG) a takové nařízení musí spolková vláda spolupodepsat (srov. Mayer, H. Bundes-Verfassungsrecht. Kurzkommentar. 2. Auflage. Wien 1997, s. 212). Každé vydané prozatímní nařízení spolková vláda neprodleně předloží Národní radě svolané buď spolkovým prezidentem (v případě, že Národní rada právě nezasedá), nebo předsedou Národní rady (pokud právě zasedá) do osmi dnů od předložení prozatímního nařízení. Ve lhůtě 4 týdnů od předložení návrhu je Národní rada povinna buď přijmout namísto nařízení příslušný spolkový zákon, nebo usnesením žádat po spolkové vládě, aby nařízení ihned zrušila. Návrhu na zrušení musí spolková vláda ihned vyhovět. V případě, že spolková vláda prozatímní nařízení zruší, vstupují dnem účinnosti zrušení nařízení opět v platnost zákonné předpisy zrušené nařízením. Ústavněprávní limity prozatímních nařízení určuje čl. 18 odst. 5 B-VG. Prozatímní nařízení nesmějí měnit ustanovení spolkového ústavního zákona a nesmějí představovat trvalé finanční zatížení státu, spolkových zemí, okresů nebo obcí ani finanční závazek občanů. Dále se nesmějí týkat zcizení státního majetku, činit opatření ve věcech dle čl. 10 odst. 1 bodu 11 B-VG (jedná se o oblast pracovního práva, práva sociálního a smluvního pojištění a dělnických a zaměstnaneckých komor) nebo v oblasti spolčovacího práva a ochrany nájemníků. Z dostupných zdrojů vyplývá, že stav legislativní nouze v podobě předvídané čl. 18 odst. 3 až 5 B-VG v novodobé historii Rakouska nikdy nenastal. Je nicméně nutné upozornit, že z ústavněhistorického hlediska byla prozatímní nařízení v době vlády spolkového kancléře E. Dollfuße (1933-1934) využita k nastolení diktatury a odstranění prakticky všech atributů demokratického právního státu (k tomu srov. Hoke, R. Österreichische und deutsche Rechtsgeschichte. Wien 1996, s. 474-476).