VII. Právní hodnocení Ústavního soudu
VIIa/ Shrnutí obsahových změn, jež napadená ustanovení vyvolávají
23. Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kterým byl ke dni 31. 12. 2007 novelizován též zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, byl součástí rozsáhlých změn v sociální oblasti, jimiž zákonodárce sledoval cíl snížit sociální výdaje, mj. též ve vyplácení porodného a rodičovského příspěvku. Těmito opatřeními, podle vládou předložené důvodové zprávy, mělo být zabráněno prohlubování veřejného dluhu a zvyšování schodku státního rozpočtu České republiky.
24. Nová právní úprava zakotvená v novelizovaných ustanoveních § 32 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. zavádí mj. program tzv. vícerychlostní struktury čerpání rodičovského příspěvku, a to ve třech výměrách stanovených v pevných částkách:
- zvýšená výměra (1,5násobek základní výměry) činí částku 11 400 Kč,
- základní výměra činí částku 7 600 Kč,
- snížená výměra (polovina základní výměry) činí částku 3 800 Kč.
25. Rodič si podle této nové úpravy může zvolit:
- rychlejší čerpání rodičovského příspěvku - po peněžité pomoci v mateřství, peněžité pomoci nebo nemocenském poskytovaném v souvislosti s porodem (všechny tyto tři dávky jsou dále označovány též jen zkratkou „PPM“) náleží rodičovský příspěvek ve zvýšené výměře do 24 měsíců věku dítěte;
- „klasické“ čerpání rodičovského příspěvku - po PPM náleží rodičovský příspěvek v základní výměře do 36 měsíců věku dítěte;
- pomalejší čerpání rodičovského příspěvku - po PPM nebo od narození dítěte náleží rodičovský příspěvek v základní výměře do 18 měsíců věku dítěte a dále ve snížené výměře do 48 měsíců věku dítěte.
26. Volba doby pobírání rodičovského příspěvku a jeho výše a výše PPM se vztahuje vždy k nejmladšímu dítěti v rodině. Vybraná možnost čerpání je nezměnitelná a nejde uplatňovat zpětně (a to ani při střídání rodičů v pobírání rodičovského příspěvku). Rodič, který nemá nárok na PPM, automaticky pobírá rodičovský příspěvek od narození dítěte v režimu pomalejšího čerpání dávky. O rychlejší čerpání může požádat rodič, pokud výše jeho PPM dosahuje alespoň 380 Kč za kalendářní den a pokud učinil rozhodnutí pro rychlejší čerpání rodičovského příspěvku nejpozději při dosažení 22 (31) týdnů života dítěte. V takovém případě náleží rodičovský příspěvek ve zvýšené výměře (tj. 11 400 Kč). V ostatních případech se rodič musí v 18 měsících věku dítěte rozhodnout pro „klasické“ nebo pomalejší čerpání rodičovského příspěvku.
27. U zdravotně postižených dětí je v nové právní úpravě zachován nárok na rodičovský příspěvek do 7 let věku dítěte v základní výměře.
28. Nová právní úprava nároku na rodičovský příspěvek tak rodiči, který pečuje o malé dítě, má umožnit, aby se snáze rozhodl, jestli a po jakou dobu bude rodičovský příspěvek pobírat a také v jaké výši mu bude tato dávka poskytována. Tím se má umožnit, aby rodič mohl lépe sladit své rodičovské povinnosti a profesní roli v závislosti na konkrétní situaci v rodině.
29. Základní podmínkou nároku na rodičovský příspěvek je osobní celodenní a řádná péče rodiče o nejmladší dítě v rodině. Při splnění této podmínky náleží nárok na rodičovský příspěvek v několika variantách s možností výběru jedné z nich podle volby rodiče.
30. Podmínky nároku na rodičovský příspěvek jsou upraveny v ustanovení § 30 zákona č. 117/1995 Sb. a výše rodičovského příspěvku v ustanovení § 32 téhož zákona.
31. Předchozí právní úprava rodičovského příspěvku (před novelizací provedenou zákonem č. 261/2007 Sb.) byla oproti nynější úpravě rozdílná zejména v těchto otázkách:
- rodičovský příspěvek se dříve poskytoval rodiči, který pečuje po celý kalendářní měsíc alespoň o jedno dítě ve věku do 4 let, nebo do 7 let, jde-li o dítě těžce zdravotně postižené nebo dlouhodobě těžce zdravotně postižené;
- náležela-li rodiči peněžitá pomoc v mateřství (peněžitá pomoc nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem), vyplácel se rodičovský příspěvek jen, byl-li vyšší než tato peněžitá pomoc, a to ve výši rozdílu;
- výše rodičovského příspěvku byla odvozena od průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře a činila 40 % této mzdy;
- nesledovalo se, je-li rodič výdělečně činný;
- dítě zakládající nárok na dávku mohlo být umístěno v jeslích nebo jiném předškolním zařízení jen po omezenou dobu;
- rodině se poskytoval (tak jako podle nyní platné právní úpravy) jen jeden rodičovský příspěvek (jen jednomu z rodičů), i když v ní rodiče pečují o více dětí příslušného věku;
- náležel-li dítěti, které zakládá nárok na rodičovský příspěvek, příspěvek na péči, náležel rodičovský příspěvek v poloviční výši.
32. Je třeba konstatovat, že podmínky pro způsoby čerpání rodičovského příspěvku a pro jeho výměru nově zavedené v důsledku přechodných ustanovení zákona č. 261/2007 Sb. napadených projednávaným návrhem vedou za určité jejich konstelace k tomu, že u některých příjemců rodičovského příspěvku dochází, oproti stavu před novelizací, k poklesu vyplácené finanční částky. To ostatně přiznává i shora citované vyjádření ministra práce a sociálních věcí, v němž se uvádí, že novelizovanou úpravou došlo k „jistému omezení v oblasti sociálního zabezpečení“. Ministr se však domnívá, že „tato omezení nedosahují takové intenzity, která by byla v rozporu s ústavní úpravou obsaženou v Listině základních práv a svobod (dále jen ,Listina'), natož pak, že by realizace dotčených sociálních práv byla popřena“.
VIIb/ Posouzení ústavněprávních námitek obsažených v návrhu
35. Podle názoru navrhovatele je právní úprava obsažená v bodech 4 a 5 článku XXIV přechodných ustanovení zákona č. 261/2007 Sb. výrazem nepřípustné retroaktivity, neboť se změna zákona nedotkla jen výše dávky, ale nejdříve přímo způsobu vzniku nároku. Zpětné působení citovaného zákona navrhovatel ilustruje na podmínkách platných do doby před účinností citovaného zákona.
36. K otázce nepřípustné retroaktivity se Ústavní soud vyjadřoval v řadě svých rozhodnutí [např. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb.), nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (viz výše)]. V posledně uvedeném nálezu Ústavní soud konstatoval obecně zákaz pravé retroaktivity právních norem; tento zákaz pravé retroaktivity patří k základním principům vymezujícím kategorii právního státu. Z tohoto zákazu pravé retroaktivity existují jen striktně omezené výjimky. V souvislosti s vymezením rozdílu mezi pravou a nepravou retroaktivitou Ústavní soud uvedl, že „obecně v případech časového střetu staré a nové právní normy platí nepravá retroaktivita, tj. od účinnosti nové právní normy se i právní vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní normou novou. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by byla pravá retroaktivita)“.
37. V posuzovaném případě přechodná (intertemporální) ustanovení nového právního předpisu řeší kontinuitu, resp. přetrvávání práva či právních vztahů vzniklých dřívější právní normou před nabytím účinnosti nové právní normy. Tato intertemporální ustanovení v závislosti na povaze upravovaných vztahů ponechávají nabytá práva či právní vztahy buď v režimu staré právní úpravy, nebo naopak na ně aplikují novou právní úpravu, a to zpravidla pod sankcí zániku práva, resp. právního vztahu. Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci jde o retroaktivitu nepravou (ke shodnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 1. 2011 č. j. 3 Ads 111/2010-44). Podrobná argumentace k takovému závěru je stejná, jaká je obsažena v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (220/2012 Sb.); lze proto na ni z důvodu stručnosti odkázat. V posuzovaném případě tato nepravá retroaktivita nepředstavuje protiústavní zásah do právní jistoty a do nabytých práv.
VIIbb/ Porušení zásady legitimního očekávání
38. Pojem legitimního očekávání lze v dané věci spojit s otázkou přípustnosti nepravé retroaktivity, neboť jeho relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11 odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod upravujících právo každého pokojně užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je pojem „majetek“ obsažený v uvedeném článku Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod třeba vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, § 129).
39. Ústavní soud se ve svých nálezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv (mezi něž patří též poskytování rodičovského příspěvku) je limitován možnostmi státního rozpočtu podloženými výsledky hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Posouzení otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou podstatou politické. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích platných zákonů (čl. 41 Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se projevuje v nutnosti jejich zákonného vymezení, které je pak současně i podmínkou konkrétní realizace jednotlivých sociálních práv [viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)].
40. I když ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny umožňuje zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv, jejich zákonné vymezení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinak řečeno, zákony, které je upravují, nesmí ústavně zaručená sociální práva zcela popřít či je anulovat. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí i v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v článku 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru, že zákonodárce tyto zásady dodržel.
41. Ústavní soud nesouhlasí s navrhovatelem, že by nová právní úprava rodičovského příspěvku představovala změnu podmínek vzniku nároku na tuto dávku. Obsahem změn je především čerpání rodičovského příspěvku v návaznosti na jeho výši. Smyslem takové úpravy je i participace rozhodování oprávněného rodiče na volbě doby, způsobu a výše čerpání této dávky. Napadená intertemporální ustanovení sledují racionálně zdůvodnitelný cíl, totiž zavést pravidla pro určení výše rodičovského příspěvku pro ty rodiče, kteří rodičovský příspěvek dosud pobírali podle právních předpisů účinných před 1. 1. 2008 a nemohli by provést volbu nároku na rodičovský příspěvek podle nové právní úpravy z důvodu dosažení věku dítěte, s nímž již zákon volbu nároku nespojuje. Existence těchto pravidel je i v zájmu dodržení zásady rovnosti mezi rodiči pobírajícími rodičovský příspěvek vypočtený podle rozdílných právních úprav.
VIIbc/ Námitka nepřípustné diskriminace
42. Právní úprava rodičovského příspěvku před účinností zákona č. 261/2007 Sb. neumožňovala souběh dávek nemocenského pojištění (peněžitá pomoc v mateřství, peněžitá pomoc nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem) a rodičovského příspěvku, a to v době ode dne narození dítěte. I nová právní úprava tento souběh dávek částečně vylučuje, neboť připouští pobírání rodičovského příspěvku vedle peněžité pomoci v mateřství nebo nemocenského poskytovaného v souvislosti s porodem toliko ve výši rozdílu mezi rodičovským příspěvkem a mezi dávkami nemocenského pojištění. Obdobně jako v dříve platné právní úpravě je tak realizován úmysl zákonodárce zamezit souběžnému poskytování peněžité pomoci v mateřství matce a poskytování rodičovského příspěvku otci dítěte. Tato úprava, byť znamená pokles dřívější úrovně, je z ústavněprávního hlediska obhajitelná; lze akceptovat tezi, že dávky státní sociální podpory nastupují teprve, pokud životní situaci jednotlivce nelze řešit poskytováním dávek z prvního pilíře pojistného systému, jehož součástí je též nemocenské pojištění, které má v zásadě přednost před dávkami sociálního zabezpečení poskytovanými ze stejného důvodu.
43. Výpadek příjmů spojených s porodem dítěte způsobený novou úpravou alespoň z části pokrývá rodičovský příspěvek jako dávka státní sociální podpory. Na tuto dávku má rodič nárok bez ohledu na to, jestli dříve pobíral dávky nemocenského pojištění spojené s mateřstvím nebo porodem. Vznik nároku na rodičovský příspěvek nebyl a ani nyní není vázán na existenci nároku na peněžitou pomoc v mateřství, neboť vzniká i za situace, v níž osoba nárok na peněžitou pomoc v mateřství neměla.
44. Nelze přitakat navrhovatelově názoru, že novou právní úpravou rodičovského příspěvku a způsobu jeho čerpání jsou některé skupiny rodičů diskriminovány. Zákon č. 261/2007 Sb. stanovil podmínky pro určení výše rodičovského příspěvku tak, aby jak rodiče, kterým se narodí dítě po 1. 1. 2008, tak i rodiče, kterým se dítě narodilo před tímto datem, měli nárok na stejnou výši rodičovského příspěvku za předpokladu, že splní podmínky pro přiznání rodičovského příspěvku v konkrétní výši.
45. Ústavní soud shrnuje, že jakkoli došlo přijetím napadených ustanovení v některých případech ke snížení dříve dosažené úrovně sociálních práv, nešlo ze shora uvedených důvodů o takový zásah, který by ve svém důsledku porušil jejich podstatu a smysl.
46. S ohledem na výše uvedené důvody Ústavní soud návrh Krajského soudu v Brně podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.
33. Ústavní soud v souvislosti s návrhem Krajského soudu v Brně především konstatuje, že souladem zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami se v řadě aspektů zabýval již v několika svých nálezech [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/09 ze dne 15. 5. 2012 (245/2012 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (186/2012 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
34. Proto se v nynějším řízení Ústavní soud zabýval již jen těmi ústavněprávními otázkami, které uvedl navrhovatel ve svém návrhu a které odrážejí i námitky žalobkyně uplatněné v předchozím správním a soudním řízení.
22. Návrh není, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených ustanovení, důvodný.