II. Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu, vlády, veřejného ochránce práv, Ministerstva práce a sociálních věcí a Českého statistického úřadu
II. A. Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
13. Poslanecká sněmovna ústy svého předsedy ve svém vyjádření sdělila, že předmětný návrh zákona č. 367/2011 Sb. byl návrhem vládním. V jeho důvodové zprávě vláda napsala, že je slučitelný jak s Ústavou, tak zejména s články 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále převážně jen „Listina“), že respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky a není v rozporu s nálezy Ústavního soudu a že je rovněž slučitelný s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, a není v rozporu s právními akty Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie, obecnými právními zásadami práva Evropské unie ani s legislativními záměry a návrhy předpisů Evropské unie.
14. Ke změně napadeného ustanovení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vláda v důvodové zprávě uvedla, že úpravou rozhodného období pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci z posledních 3 let na poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání dojde k přiblížení právní úpravy rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích. Cílem této právní úpravy je motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání.
15. Dále byl ve vyjádření popsán průběh legislativního procesu a bylo konstatováno, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny. Po jeho zamítnutí Senátem Poslanecká sněmovna návrh zákona znovu projednala a schválila hlasy 108 poslanců. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. 11. 2011, který jej dne 22. 11. 2011 podepsal. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády dne 28. 11. 2011. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 128 pod číslem 367/2011 Sb.
16. Poslanecká sněmovna uzavřela své vyjádření konstatováním, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a českým právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
II. B. Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
17. Předseda Senátu nejprve upozornil na skutečnost, že v souvislosti se změnami, které byly do právního řádu České republiky promítnuty v rámci zákona č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se Senát vyjadřoval pro Ústavní soud již dvakrát [ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ze dne 9. 9. 2014 (219/2014 Sb.)], a vyjádření Senátu se tedy budou do značné míry opakovat.
18. Předseda Senátu ve svém vyjádření dále shrnul průběh legislativního procesu. Uvedl, že Senát projednal předmětný návrh zákona v mezích Ústavou stanovené kompetence ústavně konformním způsobem a návrh zákona zamítl dne 13. 10. 2011. Senátní výhrady se však netýkaly napadeného ustanovení. Závěrem svého vyjádření předseda Senátu ponechal posouzení ústavnosti podáním napadeného ustanovení zcela na uvážení Ústavního soudu.
II. C. Vyjádření veřejného ochránce práv
19. Veřejný ochránce práv (dále též jen „ochránce“), který do řízení vstoupil jako vedlejší účastník, se ve svém vyjádření ztotožnil s názorem navrhovatele ohledně namítané protiústavnosti ke zrušení předkládaného ustanovení. Přitom sdělil, že se ve své praxi setkává opakovaně „s absurdním dopadem této právní úpravy na případy osob po dlouhodobé pracovní neschopnosti“, což doložil i přiloženou „Vybranou kazuistikou šetření veřejného ochránce práv“.
20. Zkrácení rozhodného období podle ochránce nepříznivě dopadlo na zaměstnance, kterým dle zákona o nemocenském pojištění vznikla dočasná pracovní neschopnost v ochranné lhůtě 7 dnů po skončení zaměstnání, popř. těsně před skončením pracovního poměru a trvala 1 rok a déle (byť jen o několik dnů). Tato doba je rovněž dobou důchodového pojištění. Ochránce upozornil, že - na rozdíl od úpravy doby důchodového pojištění - pro účely nároku na podporu v nezaměstnanosti doba dočasné pracovní neschopnosti není brána v potaz. K získání podpory je totiž třeba splnit dobu důchodového pojištění zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností, a to alespoň v délce 12 měsíců v posledních 2 letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání. V praxi tedy podle ochránce postačí, aby byl žadatel o podporu v nezaměstnanosti bezprostředně před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání v dočasné pracovní neschopnosti 366 dnů (přičemž zákon počítá s délkou doby dočasné pracovní neschopnosti 380 kalendářních dnů, která může být prodloužena až o dalších 350 dnů), a již mu nevznikne nárok na podporu v nezaměstnanosti. Z důvodu zkrácení délky rozhodného období z 3 let na 2 roky zůstávají tito uchazeči o zaměstnání bez podpory v nezaměstnanosti i přesto, že často předtím dlouhodobě pracovali a odváděli pojistné.
21. Podle vyjádření ochránce vznikla v důsledku koncepce napadeného ustanovení alogická situace, kdy jsou uchazeči o zaměstnání odkazováni na poskytování dávek ze systému pomoci v hmotné nouzi, aniž by ale často v hmotné nouzi byli, a tak se bez podpory v nezaměstnanosti mohou do hmotné nouze naopak dostat. Proto má ochránce za to, že stávající právní úprava popírá právo na zajištění přiměřeného hmotného zajištění státem při ztrátě zaměstnání (čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), jelikož v aktuální podobě nenavazuje na systém nemocenského pojištění, a zásadně tak odporuje legitimnímu očekávání žadatelů. Povinnost hradit pojistné v těchto případech zůstala nedotčena, avšak uchazeči o zaměstnání nevznikne nárok na podporu. Navíc ochránce poukázal na skutečnost, že není možné úplně popřít pojistný princip podpory v nezaměstnanosti, i když je nepochybné, že každý systém sociálního zabezpečení s sebou nese zvýhodnění určitých sociálních skupin podle toho, je-li preferováno spíše hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada ekvivalence. Byť je tato úprava vyhrazena zákonodárci, ten nemůže postupovat libovolně, ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám.
22. Ochránce rovněž vyslovil přesvědčení, že napadené ustanovení neobstojí v testu rozumnosti, a upozornil, že již ve své Souhrnné zprávě za rok 2012, str. 19, doporučil Poslanecké sněmovně, aby odstranila nežádoucí důsledek zkrácení rozhodného období pro posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti u osob dlouhodobě pobírajících nemocenské dávky, a to buď přidáním další náhradní doby zaměstnání ve smyslu ustanovení § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, či jiným vhodným způsobem (např. zavedením institutu odstraňování tvrdosti apod.).
II. D. Sdělení vlády
23. Vláda prostřednictvím svého předsedy na základě žádosti o vyjádření konstatovala, že nevyužije svého práva, vyplývajícího z ustanovení § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, na vstoupení do řízení. Zároveň však „formou amicus curiae brief“ předseda vlády sdělil, že ačkoliv má vláda za to, že napadené ustanovení zákona, resp. jím stanovená délka rozhodného období, je ústavně konformní, hodlá vláda ve zvýšené míře akcentovat principy solidarity a odpovědnosti. Proto požádal ministryni práce a sociálních věcí, „aby do připravované novely zákona o zaměstnanosti (termín předložení vládě červenec 2014) vtělila právní úpravu obsaženou v minulém volebním období zamítnutém sněmovním tisku č. 911“, doplňující mezi náhradní doby pojištění i dočasnou pracovní neschopnost, a tedy řešící situaci, jež je důvodem předložení návrhu, který je předmětem tohoto řízení.
II. E. Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí
24. Ministerstvo ve svém vyjádření zaslaném ministryní práce a sociálních věcí navrhlo podání navrhovatele zamítnout. Na začátku citovalo znění napadeného ustanovení a ohledně účelů novelizace sledovaných normotvůrcem odkázalo na důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 367/2011 Sb., která uváděla, že změnou „dojde k přiblížení právní úpravy rozhodného období obvyklým úpravám v jiných evropských zemích“, přičemž argumentačně použilo příklady Slovenska, Slovinska, Polska a Lotyšska. Podle důvodové zprávy pak hlavním cílem navrhované úpravy bylo „motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání“.
25. Vyjádření se dále zabývalo negativním stanoviskem ministerstva z roku 2013 k navrhovatelem zmíněnému (viz bod 10 nálezu) poslaneckému návrhu zákona ke změně zákona o zaměstnanosti. Především ministerstvo konstatovalo, že by podle jeho názoru vedl k nerovnému přístupu při posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti, neboť by uchazeč o zaměstnání evidovaný úřadem práce, který by onemocněl v ochranné lhůtě 7 dnů po skončení pracovního poměru, měl započtenu pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti dobu dočasné pracovní neschopnosti jako náhradní dobu zaměstnání, uchazeč o zaměstnání evidovaný úřadem práce, který by onemocněl po této lhůtě, však nikoliv. Ministerstvo ve své argumentaci ve stanovisku z roku 2013 rovněž uvedlo, že nepřiznání podpory v nezaměstnanosti nevede k ohrožení jedince, resp. jeho domácnosti k sociálnímu vyloučení, protože pokud se „ocitne v hmotné nouzi, jsou (mu) státem poskytovány dávky pomoci v hmotné nouzi nebo dávky státní sociální podpory.“
26. Ministerstvo dále uvedlo, že nesdílí názor navrhovatele, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem, a to především z následujících důvodů. Ministerstvo se v souladu s tehdejším normotvůrcem, který zakotvil napadené ustanovení v právním řádu, nadále domnívá, že „účelem zkrácení rozhodného období je motivovat uchazeče o zaměstnání ke zvýšení vlastní aktivity při hledání a udržení zaměstnání.“ Prodloužení rozhodného období považuje za nesystémové řešení, neboť by tato změna byla relevantní pouze na vybraný segment adresátů zákona o zaměstnanosti, totiž na ty uchazeče o zaměstnání, kteří by se po skončení pracovněprávního vztahu nebo služebního poměru stali dočasně práce neschopnými.
27. Ministerstvo konečně v rámci své argumentace přisvědčilo možnosti, že nastane stav nerovnosti při získání nároku na podporu v nezaměstnanosti v důsledku napadeného ustanovení, ale s výhradou, že se to týká pouze případů, kdy dojde ke vzniku dočasné pracovní neschopnosti ještě za doby trvání pracovního poměru.
28. I přes výslovnou výzvu původního soudce zpravodaje se ministerstvo nevyjádřilo k informaci sdělené předsedou vlády ohledně intencí přípravy vládního návrhu novely zákona o zaměstnanosti (viz bod 23).
II. F. Vyjádření Českého statistického úřadu
29. V průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že vzhledem k předmětu řízení je žádoucí získat alespoň rámcové statistické údaje o procentním podílu pracovních poměrů na dobu určitou v České republice na celkovém počtu pracovních poměrů v České republice. Původní soudce zpravodaj se proto obrátil na základě § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu na Český statistický úřad s žádostí o součinnost. Český statistický úřad sdělil Ústavnímu soudu, že neprovádí evidenci pracovních poměrů v České republice ani nemá k dispozici údaje z evidencí jiných státních orgánů, které by se týkaly rozdělení pracovních poměrů na poměry na dobu určitou a neurčitou. Český statistický úřad nicméně poskytl Ústavnímu soudu odhadované údaje ohledně ekonomického postavení subjektů, jež získává cestou tazatelské sítě v domácnostech ve vzorku respondentů prostřednictvím „Výběrového šetření pracovních sil“, dopočtené na celou populaci.
II. G. Změna soudce zpravodaje
30. Soudcem zpravodajem v projednávané věci byl původně v souladu s platným rozvrhem práce určen soudce Radovan Suchánek. Poté, co nebyl jeho návrh na neveřejném jednání pléna dne 5. 11. 2014 přijat, určil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský podle § 55 zákona o Ústavním soudu nového soudce zpravodaje.
12. Ve smyslu § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení účastníkům a vedlejším účastníkům řízení a rovněž podle § 48 odst. 2 ve spojení s § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu požádal o vyjádření Ministerstvo práce a sociálních věcí a o sdělení a poskytnutí součinnosti Český statistický úřad.