VIII. Vlastní přezkum

VIII. A. Rozhodné období - obecné úvahy

58. Navrhovatel se v petitu svého podání domáhal zrušení ustanovení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., neboť od 1. 1. 2012 došlo ke změně délky rozhodného období pro posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci (nové znění tak zní: „Rozhodným obdobím pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.“). Ačkoliv navrhovatel považoval napadenou změnu za nekoncepční řešení nerespektující logickou provázanost různých předpisů práva sociálního zabezpečení, petit svého návrhu směřoval nikoliv ke všem takto podle jeho názoru provázaným ustanovením, nýbrž toliko k ustanovení stanovujícímu (resp. zkracujícímu) dobu rozhodného období. Tím je také podstatným způsobem vymezena možnost rozsahu přezkumu ze strany Ústavního soudu i relevance další navrhovatelovy argumentace pro rozhodnutí této věci. Ústavní soud, vázán petitem návrhu, musel nejprve zkoumat povahu napadeného ustanovení, protože právě od něj se veškeré jeho další úvahy mohou odvíjet. V sociálním zabezpečení (pojištění) se zcela běžně a typicky užívají instituty, které sledují „pracovní život“ před vznikem sociální události. Je to přirozené, slouží-li tyto systémy k zajištění určitého životního standardu v době, kdy nelze bez vlastního zavinění prostředky na živobytí získat vlastní prací, přičemž smyslem a účelem těchto systémů je nahradit ušlý pracovní příjem. Klasickým nástrojem je závislost nároku na dávku na v minulosti získané době pojištění (minimální době příslušnosti k systému) obvykle vyjadřované v systémech podpory v nezaměstnanosti dobou placení pojistného anebo dobou zaměstnání anebo určitou výší výdělku v přesně vymezeném časovém období před vznikem sociální události. Svým charakterem návrh směřuje k přezkumu délky (rozsahu) období, ve kterém má trvat zaměstnání (definované za pomocí předpisů o důchodovém pojištění v délce 12 měsíců), jež je způsobilé založit nárok na podporu v nezaměstnanosti. Ačkoliv vymezení této doby má odlišný charakter od jiných dob (a lhůt), které Ústavní soud již posuzoval, nelze odhlédnout od základní charakteristiky, totiž, že jde o určité časové vymezení (pozorovací období) před vznikem sociální události, které je relevantní pro vznik nároku na dávku. Otázka položená Ústavnímu soudu tedy zní: Je pozorovací období, tedy časově vymezené období dvou let před vznikem nezaměstnanosti, protiústavní pro vymezený okruh zaměstnanců (zde zaměstnanců pracujících v pracovním poměru na dobu určitou, kteří strávili dva roky v pracovní neschopnosti a poté se stali nezaměstnanými)? Třebaže v posuzované věci nelze bez dalšího aplikovat veškeré nosné rozhodovací důvody Ústavního soudu vážící se k přezkumu určitých dob a lhůt v podústavním právu, považuje Ústavní soud za vhodné připomenout, jak na stanovení určitého časového rámce v zákoně nahlíží. Obecně je nutno zdůraznit, že k těmto temporálním otázkám Ústavní soud tradičně zachovává a priori zdrženlivý postoj.

59. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) Ústavní soud k pojmu lhůty v obecné rovině konstatoval, že „smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (...), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ Rozsah ústavního přezkumu zákonných ustanovení zakotvujících lhůty pak Ústavní soud vymezil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.), kde uvedl, že „rušení lhůt porušuje zásady právního státu, neboť významně zasahuje do principu právních jistot, který je jednou ze základních náležitostí současných demokratických právních systémů. Lhůta sama o sobě nemůže být protiústavní. Může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti.“

60. Různé situace možné protiústavnosti lhůty pak Ústavní soud shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 [(N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.); srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)], dle něhož „lhůta prima facie bez dalšího nemůže vykazovat znaky protiústavnosti“ a „protiústavnost lhůty může být konstatována teprve v dialogu s konkrétními okolnostmi posuzované věci.“ Za konkrétní okolnosti neboli hlediska kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty s ohledem na svou dosavadní judikaturu Ústavní soud označil: 1. nepřiměřenost (disproporcionalitu) lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]; 2. svévoli zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení) [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]; 3. ústavně neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/94 ze dne 12. 7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 24/97 ze dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.)].

61. V bodě 37 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.) konečně Ústavní soud konstatoval, že „lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti; tyto pak mohou být dány teprve ,konkrétními okolnostmi‘ posuzované věci, jinými slovy, ,posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním‘ [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito konkrétními okolnostmi jsou dle dosavadní judikatury Ústavního soudu zejména nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty ve vztahu ke lhůtou časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)] nebo svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení nebo zrušení) [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)].“

62. K návrhům na přezkum nejrůznějších „rozhodných období“ byl Ústavní soud nejčastěji povolán v restitučních věcech: tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/97 ze dne 25. 3. 1998 (N 41/10 SbNU 277; 79/1998 Sb.) Ústavní soud uvedl, že „stanovení tzv. ,rozhodného období‘, konkrétně jeho počátku k datu 25. února 1948, se opírá o rozumné a objektivní důvody, když zákonodárce byl nucen jasně vymezit časovou hranici, za kterou již v zásadě nelze bez nebezpečí dalšího řetězení odškodnění až do doby předmnichovské republiky či ještě dále.“ V bodě 176 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.) pak Ústavní soud konstatoval, že „otázka vymezení tzv. rozhodného období nemá - jak vyplývá rovněž z dosavadní judikatury Ústavního soudu - ústavněprávní relevanci, neboť se jedná o rozhodnutí politické, a jeho stanovení tak není věcí ústavního přezkumu.“

63. Podle názoru Ústavního soudu je nicméně možno hlediska kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty (viz bod 61) vztáhnout i na délku rozhodného období, které zákonodárce určí jako pozorovací pro určení potřebné minimální doby příslušnosti k systému sociálního zabezpečení (otázka svévole při jejím stanovení), resp. přiměřeněji na délku doby důchodového pojištění ve vztahu k délce rozhodného období (otázka disproporcionality lhůty). Zákonodárce má přitom velkou diskreci v tom, jakou délku rozhodného období zvolí, nesmí nicméně zasáhnout do práva na přiměřené hmotné zajištění tak, aby byla fakticky znemožněna jeho realizace, nebo dokonce došlo k jeho plošnému odejmutí (viz bod 52). K tomu by ovšem mohlo dojít snad pouze tehdy, pokud by byl stanoven poměr délky účasti na důchodovém pojištění ve vztahu k délce rozhodného období tak vysoký, že by z možnosti vzniku nároku na podporu vylučoval podstatnou část pracující populace. O to však v posuzované věci zjevně nemůže jít a netřeba to dále prověřovat. Ústavní soud v tomto kontextu poukazuje na praxi dalších evropských zemí, z níž vyplývá, že česká úprava nijak nevybočuje z akceptovatelných právních řešení (systém MISSOC používaný pro srovnávání systémů sociální ochrany v rámci Evropské unie dává jasné představy o tom, jak vypadají právní úpravy v Evropě: pozorovací období dvou let mají cca dvě třetiny členských států Evropské unie, existují i úpravy daleko přísnější, např. Bulharsko k 1. 7. 2014 vyžaduje 9 měsíců pojištění dosažených v 15 měsících před vznikem nezaměstnanosti, Lotyšsko dokonce v posledních 12 měsících, existují však i členské státy, které mají pozorovací období delší, obvykle tříleté, leč je jich dnes menšina - Francie, Maďarsko, Litva, Slovensko, Dánsko, Španělsko, Estonsko. Je nutno vidět, že obvykle jsou základní podmínky vzniku nároku na dávku v nezaměstnanosti ještě určitým způsobem modifikovány anebo stanoveny eventuálně).

64. Období v délce dvou let před vznikem sociální události (tj. zde ztráty příjmu z výdělečné činnosti, která je způsobena nemožností získat přiměřené zaměstnání) představuje tzv. rozhodné období pro posuzování nároku na podporu v nezaměstnanosti a na podporu při rekvalifikaci. Platí, že v rámci rozhodného období musí žadatel o podporu v nezaměstnanosti naakumulovat dostatečný počet hodin strávených v zaměstnání (což je legislativně-technicky vyjádřeno dobou účasti na důchodovém pojištění), aby dosáhl vzniku nároku na podporu. Podmínku jednoho roku zaměstnání určité „kvality“ - což je vyjádřeno onou podmínkou jednoho roku důchodového pojištění získaného z titulu zaměstnání [srov. § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti] - je nutno naplnit ve vymezeném pozorovacím období před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání; tj. danou podmínku jednoho roku určitého zaměstnání měl uchazeč o podporu splnit v předcházejících dvou letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání.

65. Tato podmínka tzv. kvalifikační doby je v sociálních systémech (vyspělých zemí) běžná a je předvídána též různými mezinárodními dokumenty. Např. čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení předvídá zajištění dávky „alespoň těm chráněným osobám, jež splnily kvalifikační dobu, kterou lze považovat za nezbytnou, aby se zabránilo zneužití“ (obdobně viz čl. 23 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního zabezpečení). Účel zakotvení takového období spočívá jednak 1. v zabránění zneužívání podpory v nezaměstnanosti, která (částečně a dočasně) nahrazuje příjem těm, kdo realizovali své právo získávat své životní potřeby prací, ale teď již objektivně (bez své viny) tak činit nemohou, jednak 2. v (legislativně-technickém) vymezení toho, zda měl stěžovatel vůbec příjem z pracovní činnosti a popřípadě v jaké výši. Konkrétní vymezení výše podpory v nezaměstnanosti totiž předpokládá vymezení období, jež je relevantní pro zjištění žadatelova příjmu, z něhož se pak odvíjí výše podpory, pokud jde o systém, jenž váže výši dávky na v minulosti dosažený příjem.

66. Jak vyplývá z výše citovaného komparativního pohledu (viz databázi MISSOC: http://www.missoc.org/), je aktuální česká úprava délky rozhodného období (tj. dva roky) zcela srovnatelná s jinými evropskými zeměmi. Jde-li o poměr příslušné doby pojištění (či obdobného kritéria pro splnění podmínky daného počtu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti potřebného pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti) k rozhodnému období, jsou i v jiných zemích poměry analogické (např. v Německu musí být nezaměstnaná osoba pojištěna ve 12 měsících během posledních dvou let, navíc došlo k podobnému posunu ke kratšímu rozhodnému období jako v České republice). Je proto možno akceptovat argument z důvodové zprávy k novele zákona, že zkrácením délky rozhodného období došlo k jistému přiblížení k právním úpravám v jiných evropských zemích. S ohledem na zahraniční úpravy je zcela evidentní, že délka rozhodného období není (obecně) zjevně nepřiměřená ve vztahu k podmínce jednoroční délky účasti na důchodovém pojištění (tj. 12 měsícům zaměstnání). Nová právní úprava tak rozhodně nesnižuje standard poskytování podpory v nezaměstnanosti až směrem k praktickému znemožnění její realizace, či dokonce k jejímu plošnému odnětí (to by mohlo nastat toliko za situace, pakliže by byla stanovena podmínka účasti na důchodovém pojištění téměř v totožné délce, jakou má délka rozhodného období).

67. Otázky, kterými se Ústavní soud nadále bude muset zabývat, se týkají možné svévole zákonodárce při zakotvení rozhodného období (tj. otázkou legitimního očekávání) a možnou ústavně neakceptovatelnou nerovností dvou skupin subjektů - zaměstnanců zaměstnaných na dobu určitou a neurčitou.

VIII. B. Legitimní očekávání - retrospektivita

68. Pokud jde o argument, podle něhož napadené ustanovení popřelo princip legitimního očekávání žadatele na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení, jelikož by ten před účinností zákona č. 367/2011 Sb. splnil podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, tj. že se žalobce za stejných podmínek (výkon zaměstnání) a při stejných právních událostech (vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání) dostal s účinností od 1. 1. 2012 do rozdílného právního postavení, a v tomto ohledu jde tedy o úpravu protiústavní, ani tomu nemohl Ústavní soud přisvědčit.

69. Pojem legitimního očekávání je možno v dané věci spojit s majetkovým zájmem, který spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11 odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod upravujících právo každého pokojně užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), nález ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a konečně nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je pojem „majetek“, obsažený v uvedeném článku Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, třeba vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, § 129). Může proto zahrnovat jak „existující majetek“, tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ (ésperance légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001). Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Aplikace legitimního očekávání je přitom možná na sociální dávky, a to jak příspěvkové, tak nepříspěvkové, ale jen za předpokladu, že vnitrostátní právo přiznává jednotlivci právo na sociální dávku (viz bod 49).

70. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), zákonodárce je povinen „při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94, ...). Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J. Teorie spravedlnosti, Praha: Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o volbě způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel a neignoroval, že adresáti norem své chování (a volbu mezi různými alternativami) po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu.“

71. Ústavní soud se nejprve obecně zabýval změnou délky rozhodného období ze tří na dva roky. Tato změna je podle názoru Ústavního soudu obecně přípustná, a proto nijak nemůže ohrozit legitimní očekávání žadatelů. Nárok na podporu v nezaměstnanosti se co do rozsahu vždy odvíjí od platné právní úpravy a vzniká až splněním všech zákonných podmínek. Jednotliví zaměstnanci si proto musí být vědomi, že v budoucnu může ze strany zákonodárce dojít ke změně podmínek, v důsledku čehož se nemohou spoléhat na trvalé zachování dosavadní právní úpravy. Institut legitimního očekávání totiž nechrání nezměnitelnost rozhodného období do budoucna, jelikož určení jeho rozsahu je (a to i v tomto případě) závislé přinejmenším na ekonomické situaci státu a rovněž částečně i politických úvahách (prioritách), které se pak mohou zcela legitimně projevit i v úpravách organizace poskytování podpory v nezaměstnanosti. Byl-li by součástí ústavního pořádku obecný imperativ nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) státní podpory (dovozený z některého z obecných ústavních principů), byla by zpochybněna argumentační linie dosavadní judikatury ve věcech jisté „politické“ povahy sociálních práv, jejichž nepodkročitelnou mez představují toliko závazky plynoucí z ústavního principu lidské důstojnosti (viz bod 47).

72. Ústavní soud se dále zvláště zabýval možností změnit délku rozhodného období necelé dva měsíce před účinností nové právní úpravy. Ač ke změně délky rozhodného období došlo dva měsíce před koncem roku 2011 (tj. 6. 11.), zákon byl platný od prosince roku 2011 a účinnost nového ustanovení byla již od 1. 1. 2012, není možno bez dalšího konstatovat nepředvídatelnost dané změny, jelikož vůbec nejde o normu, které by snad šlo přizpůsobovat své jednání (viz výše nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 a contrario). Jak v případě dlouhodobé nemoci, tak v případě následného uzdravení a schopnosti ucházet se o zaměstnání jde totiž o do značné míry nepředvídatelné sociální události, s nimiž kalkulovat nelze (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 se vztahoval na takové adresáty právních norem, kteří realizovali své svobodné aktivity, přičemž své chování přizpůsobovali požadavkům těchto norem). Navíc, samotná podpora v nezaměstnanosti je konstruována pro to, aby dočasně zmírňovala dopad ztráty zaměstnání na finanční situaci těch osob, které získávaly prostředky pro své životní potřeby prací, nikoliv těch, které toho nebyly dlouhodobě schopny (např. proto, že byly dlouhodobě nemocné). Konstrukce rozhodného období proto předpokládá, že nemoc nebude trvat příliš dlouhou dobu, což považuje Ústavní soud za možné a rozumné (docela logické, byť mohou existovat jistě i jiné legitimní alternativy - viz níže případ Kanady), jelikož v případě těchto osob nedává žádného smyslu nahrazovat ušlý příjem (žádný pracovní příjem totiž neušel), a nadto by pak absentovala jasná metodika jeho vyčíslení. Ostatně, v době, kdy došlo ke změně právní úpravy, žalobce nemohl ani s jistotou předpokládat, že za několik měsíců bude znovu práceschopný a že by si při hledání nového zaměstnání snad mohl „vypomoci“ podporou v nezaměstnanosti. Za nepředvídatelných okolností tohoto typu proto není namístě užít princip legitimního očekávání. Naopak lze říci, že jak nemoc, tak nezaměstnanost představují dost neočekávané sociální události (například ve srovnání s jinou událostí, která dosti pravděpodobně nastane - stáří), a proto nelze případná očekávání na budoucí podporu v nezaměstnanosti s ohledem na odpracování 12 měsíců v rozhodném období uplatňovat. Na krátkodobé sociální události tohoto typu nelze pojem legitimního očekávání vztahovat i z toho důvodu, že žalobce nemohl předpokládat, že se stane dva měsíce po nové úpravě nezaměstnaným, jelikož existovaly rovnocenné alternativy, totiž že by mohl přejít do invalidity (vyššího stupně invalidity) nebo by si mohl najít práci; všechny tyto možnosti byly pro něj zřejmě otevřeny.

73. Projednávaný případ je pak nutno odlišovat též od případu řešeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž se právní úprava dotýkala „hmotné existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů, připouštěla vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění“, zatímco v nyní projednávaném případě jde toliko o legislativně-technickou konstrukci rozhodného období, které se nijak nevymyká evropským standardům. Šlo tak o zcela přípustnou změnu zákonných podmínek pro získání podpory v nezaměstnanosti, která na rozdíl od případu řešeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 nevyžadovala od žadatelů ústavně problematickou povinnost konat (uchazeč o zaměstnání musel akceptovat nabídku vykonávat veřejnou službu, jinak by se totiž aktualizoval důvod pro jeho vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání). Navíc, jak bylo rozebráno výše (bod 72), nikdo stojící na místě analogickém místu žalobce by nemohl vzhledem k nahodilosti své situace očekávat, že v budoucnu zcela jistě splní nároky předvídané zákonem.

74. Uvedený přístup je podle názoru Ústavního soudu v souladu s výše uvedenou judikaturou ESLP (bod 49), přičemž Ústavní soud považuje za podstatné, že žalobci zůstala otevřena cesta k obecným sociálním dávkám. Na samotný závěr Ústavní soud poznamenává, že tyto závěry jsou zvláště relevantní pro oblast sociální politiky, která - jak přiléhavě uvedl Spolkový ústavní soud - „je citlivá na omezení svobody (Gestaltungsfreiheit) zákonodárce; stále se měnící poměry v oblasti sociální politiky vyžadují, aby bylo zákonodárci přenecháno co možná nejvíce svobody (srov. BVerfGE 39, 302 [315]). Spolkový ústavní soud proto musí stále dbát na to, aby jeho judikatura zákonodárci nepřiměřeně neztěžovala přizpůsobení práva na změnu sociálních a hospodářských poměrů (srov. BVerfGE 69, 272 [304]). Pro oblast pojištění nezaměstnaných to platí obzvlášť. Jeho funkceschopnost závisí na vývoji ekonomiky a situace na pracovním trhu, ale také na pochopení a subjektivním chování pojištěných. Při změně takových podmínek musí zákonodárce moci reagovat rychle. Mimo to je nutná široká tvůrčí svoboda zákonodárce, neboť plnění z pojištění nezaměstnaných není na rozdíl od důchodového pojištění úměrné příspěvkům do něj (srov. BVerfGE 51, 115 [124]; 72, 9 [20]). Pro posouzení poskytovaného plnění proto chybí regulativ ekvivalence plnění, takže zákonodárce musí mít jiné možnosti k nutným vyrovnáním“ [1 BvL 29, 30, 33, 34, 36/83 (usnesení ze dne 18. 11. 1986), odlišné stanovisko soudce Katzensteina].

VIII. C. Diskriminace

75. Ideál rovnosti lidských bytostí je konstitutivní částí materiálního pojmu práva modernity, v němž nerovnostářské politické řády nemohou projít testem legitimity. Rovná důstojnost lidských bytostí je pak i argumentem pro rovnost v ústavně zaručených právech. Implikuje základní právo na podíl svobody, který je rovný podílu všech ostatních lidských bytostí.

76. Listina základních práv a svobod nezakazuje jakékoliv rozlišování, nýbrž nepřípustným je jen rozlišování z určitých důvodů nebo rozlišování určitým způsobem. Zákaz diskriminace proto neznamená „zákaz jakéhokoliv vyčleňování, nýbrž pouze takového, které je morálně závadné a snižuje důstojnost člověka“ (srov. Bobek, M. Zákaz diskriminace. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 101). V bodě 55 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) citoval Ústavní soud názor soudce ESLP Zupančiče, dle něhož „veškeré rozhodovací procesy uvnitř všech tří složek státní moci se týkají tvorby a výkonu různých rozhodnutí s ohledem na různé situace. V tomto smyslu ,diskriminovat‘ [tj. vnímat a konstatovat rozdíly] není nic špatného, ledaže by se určité konkrétní konstatování rozdílů vztahovalo, slovy ústavního práva, na tzv. ,problematickou kategorii‘, tedy na jedno z kritérií uvedených v taxativním výčtu článku 14 Evropské úmluvy o lidských právech. Tyto problematické kategorie nejsou nic jiného než výjimkou z obecného pravidla, které umožňuje použít pro jiné než problematické kategorie jakýkoli rozlišující rozhodovací proces. Zákaz diskriminace s ohledem na určitou konkrétní odlišnost je tedy výjimkou, nikoli pravidlem. To nicméně neznamená, že by diskriminace byla u problematických kategorií přísně zakázána. Ve skutečnosti je diskriminace uvnitř uvedených kategorií povolena, pokud jsou spolu s ní uplatněna kritéria rovné ochrany, proporcionality a racionality“ (viz nesouhlasné stanovisko soudce Boštjana Zupančiče ve věci Burdenovy proti Spojenému království ze dne 29. 4. 2008, přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva 6/2008, s. 319).

77. V bodech 50-52 usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) Ústavní soud podrobněji rozebral to, že „čl. 3 odst. 1 Listiny se ... uplatní pouze, pokud je důvodem odlišného zacházení pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, víra a náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné postavení. ... [J]iné postavení musí ... být obdobné demonstrativně vyjmenovaným kategoriím. Musí se tedy týkat nějaké osobní vlastnosti, kterou zpravidla nelze ovlivnit (např. pohlaví, rasa), či musí jít o důvody spočívající na osobních volbách odrážejících osobnostní rysy každého z nás, jako je náboženství či politické názory. ... Lze dodat, že Evropský soud pro lidská práva vykládá obdobně čl. 14 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který obsahuje podobný demonstrativní výčet diskriminačních důvodů (viz např. rozhodnutí Peterka proti České republice ze dne 4. 5. 2010 č. 21990/08). Neznamená to však, že zákonodárce může v těchto situacích libovolně rozlišovat. Rovnost chráněná čl. 1 Listiny totiž takovéto omezení nemá a dopadá na všechny rozlišovací důvody [srovnej např. nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.) či usnesení sp. zn. I. ÚS 2006/12 ze dne 15. 1. 2014, bod 17]. Je však ustálenou judikaturou Ústavního soudu, že tato rovnost podle čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o nerovnost extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl, a jedná se tak o libovůli [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)].“

78. Ústavněprávní východiska své rozhodovací činnosti týkající se principu rovnosti musel Ústavní soud vztáhnout k charakteru přezkoumávané právní normy. Navrhovatel poukazoval ve svém podání na to, že tytéž skutečnosti, které není možné objektivně ovlivnit (jako vznik dočasné pracovní neschopnosti a délka jejího trvání), se odlišně, a to zásadním způsobem, promítnou do práva na hmotné zabezpečení ve formě podpory v nezaměstnanosti u dvou základních forem pracovního poměru. Jinak řečeno, podle názoru navrhovatele dochází k neospravedlnitelné diskriminaci mezi pracovními poměry na dobu určitou a neurčitou (ostatně předtím žalobce takto argumentoval v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu). Namítaným diskriminačním důvodem je tedy to, zda byl pracovní poměr uzavřen na dobu určitou či neurčitou.

79. Vyšel-li Ústavní soud z charakteru přezkoumávané právní normy, pak podle jeho názoru nejde v projednávané věci o případ diskriminace přímé, podle níž by se s danou osobou zacházelo odlišně z důvodu, jenž by byl jedním ze zakázaných důvodů vyčleňování. Naopak konstrukce rozporované právní normy je založena na zcela neutrálním kritériu. Ústavní soud proto musel přezkoumat dotčenou právní normu z hlediska nepřímé (resp. zprostředkované nebo skryté) diskriminace, jejíž ústavní východisko spočívá v čl. 3 odst. 1 Listiny. Předpokladem nepřímé diskriminace je dle ústavněprávní dogmatiky to, že určitá obecná právní úprava, jež formálně neobsahuje žádnou zakázanou diskriminační klasifikaci, vyvolává diskriminaci při své aplikaci (Bobek, M., Boučková, P., Kühn, Z. Rovnost a diskriminace. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 52). Předmětem nepřímé diskriminace je proto nepříznivý (resp. nerovný) dopad obecných pravidel, která jsou v obecné rovině formálně v pořádku a aplikují se „rovně“. Příčinou bývá vadná konstrukce normy, kdy na základě zdánlivě neutrálního kritéria je ze zakázaného důvodu (např. rasa, etnický původ, pohlaví, sexuální orientace, věk, zdravotní postižení, náboženství nebo víra atd.) určitá skupina osob znevýhodněna oproti ostatním, přičemž dané kritérium není věcně odůvodněno oprávněným účelem a prostředky k jeho dosahování jsou přiměřené a nezbytné (srov. ibid.). Jinak řečeno, platí, že v případě nepřímé diskriminace bylo jako kritérium rozlišování zvoleno kritérium na první pohled neutrální, které však nepřiměřeně dopadá na chráněnou skupinu (viz Bobek, M. Zákaz diskriminace. In: E. Wagnerová, V. Šimíček, T. Langášek, I. Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 109).

80. Ústavní soud poznamenává, že shodně s právní dogmatikou pak např. antidiskriminační zákon [zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů] vymezuje v § 3 odst. 1 nepřímou diskriminaci jako „takové jednání nebo opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo praxe je z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 [sem patří důvody jako rasa, etnický původ, národnost, pohlaví, sexuální orientace, věk, zdravotní postižení, náboženské vyznání, víra či světový názor] osoba znevýhodněna oproti ostatním. Nepřímou diskriminací není, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe je objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné.“

81. V projednávané věci ovšem neplatí, že by zvolené kritérium mělo diskriminační výsledek na určitou ústavně chráněnou skupinu, jak ji vymezuje čl. 3 odst. 1 Listiny. Navrhovatel nepředložil žádný argument, že by inkriminovaná norma nepřiměřeně dopadala na určitou chráněnou skupinu, a ani Ústavní soud nemá žádný důvod se domnívat, že by tomu tak v projednávané věci snad bylo. V dané věci nelze namítaný diskriminační důvod podřadit ani pod pojem „jiné postavení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny.

82. Je-li v případě nepřímé diskriminace nezbytné, aby na první pohled neutrální kritérium dopadalo o poznání silněji na chráněnou skupinu, jejímž by byl žalobce členem, tak nejenže zaměstnanci na dobu určitou bez dalšího zásadně takovou skupinu netvoří (chráněná skupina je totiž definována podle etnických, rodových, pohlavních nebo jiných znaků), nýbrž případ zaměstnance, jehož kauza byla důvodem (pro) podání návrhu obecného soudu, je do značné míry individualizovaný, jelikož vyplývá z konjunkce nahodilých faktorů, jakými byly dlouhodobé žalobcovy zdravotní problémy způsobující pracovní neschopnost v délce přesahující jeden rok a listopadová novelizace předmětného ustanovení zákona, k níž došlo v situaci, kdy byl žalobce ještě v pracovní neschopnosti. Podle názoru Ústavního soudu se proto za daných jedinečných okolností nemůže jednat o ústavně zakázanou nepřímou diskriminaci, jelikož již z jejího ústavně-dogmatického vymezení vyplývá, že nesměřuje k individualizované ochraně konkrétního práva nějaké osoby (srov. Fredman, S. Discrimination Law. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 183). V jejím případě se totiž nejedná o otázku jednotlivého osudu, nýbrž o „strukturální“ nerovnosti a jejich dopady. Musí jít tedy o diskriminační zacházení se (navíc s tzv. chráněnou, jistými atributy tedy vymezenou) skupinou, nikoliv jen o odlišné zacházení s jednotlivci. Posuzování nepřímé diskriminace se totiž odpoutává od konkrétních stěžovatelů, a proto by bylo nepřípustným aktivismem ze strany Ústavního soudu rozhodovat o ústavní konformitě napadené právní normy s ohledem na individualizovaný případ žalobce.

83. Jak ostatně vyplývá i z navrhovatelova podání, i podle něj nešlo v dané věci nakonec výlučně o skutečnost, že měl pracovní poměr sjednaný na dobu určitou v kontrastu s pracovním poměrem na dobu neurčitou, ale o pracovní poměr na dobu určitou při pracovní neschopnosti trvající déle než jeden rok. Není tudíž problémem samo uzavření pracovního poměru na dobu určitou, nýbrž musí se k tomu připojit ještě další, a to značně nepředvídatelné a nahodilé okolnosti. Proto považuje Ústavní soud namítanou diskriminaci pracovních poměrů na dobu určitou ve srovnání s pracovními poměry na dobu neurčitou za zavádějící, jelikož v kauze, které se týká navrhovatelovo podání, nastalo spojení několika faktorů (tj. daný žalobce se v době trvání tohoto poměru stal práceneschopným, jeho pracovní poměr skončil v průběhu trvání dočasné pracovní neschopnosti, a později byl žalobce shledán práceschopným). Dotčené ustanovení obsahuje neutrální pravidlo, dvouleté období, jež je stejné pro všechny skupiny zaměstnanců, ovšem může dopadnout odlišně na některé specifické, ovšem nepředvídatelné situace, a to proto, že složitost lidských životů se jen těžce vměstnává do těchto zákonných podmínek. Ačkoliv pracovní poměr na dobu neurčitou může poskytovat vyšší míru ochrany z hlediska skončení pracovního poměru (zaměstnanci nelze dát výpověď během pracovní neschopnosti, případně pokud mu výpověď byla dána před vznikem pracovní neschopnosti, pracovní poměr trvá ještě po určitou dobu po jejím skončení), lze si představit situace, kdy ani existence pracovního poměru na dobu neurčitou v kombinaci s výpovědí a s pracovní neschopností nezajistí uchazeči o zaměstnání nárok na podporu v nezaměstnanosti.

84. Uvedené závěry lze pak vztáhnout i k argumentaci veřejného ochránce práv „Vybranou kazuistikou šetření veřejného ochránce práv“ (bod 20), z níž nelze ještě dovozovat existenci určité, natož pak chráněné skupiny, jejíž existence by měla být pro Ústavní soud důvodem vyslovení protiústavnosti rozporovaného ustanovení. Neobstojí pak ani argument, že se dané případy nedají řešit v systému hmotné nouze (viz body 55-56). Ústavní pořádek představuje vzájemně propojený strukturální celek, který směřuje k ochraně nejvyšší hodnoty lidské důstojnosti a lidsky důstojného života, přičemž volba konkrétního systému, jak udržet stav důstojnosti, je již záležitostí zákonodárce. Podpora v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny musí být garantována pouze u osob, které právě ztratily příjem z výdělečné činnosti, jelikož nemohou získat přiměřené zaměstnání, tj. u těch, kdo mají možnost pracovat a jsou ochotní pracovat, zatímco u těch, kteří byli dlouhodobě nemocní, se naproti tomu v zásadě vychází z absence této možnosti, a proto se postupuje podle jiných pravidel a jejich situace se pak řeší v rámci jiného druhu sociálních dávek. To lze vztahovat i na situaci, kdy určité osoby znovu nabydou schopnosti pracovat, ovšem v důsledku dlouhodobé nemoci nesplní již zákonem stanovené podmínky (resp. určitou dobu účasti na důchodovém pojištění v rámci rozhodného období), jelikož jejich pracovní neschopnost trvala déle než jeden rok.