X. Výhrada zákona
X./a
Judikatorní postuláty
X./b
Posouzení zákonného textu
X./c
Šetření podstaty a smyslu základních práv

60. Úmluva používá v souvislosti s požadavkem nezbytné úpravy problematiky zákonem obraty „prescribed by law“ (např. v čl. 9 odst. 2), „provided for by law^“ (ve druhé větě čl. 1 Dodatkového protokolu) nebo „in accordance with law^“ (čl. 2 odst. 3 Protokolu č. 4); ve francouzském znění jsou též použita rozličná slovní spojení, např. „prévue par la loi“ (čl. 8 odst. 2 Úmluvy). Evropský dokument má ve všech případech na mysli nikoli jen „zákon“, ale „právo“. Formulace, kterou se uskutečňuje výhrada zákona, musí být stanovena právem vnímaným v materiálním smyslu slova a podřadit lze pod něj nejen právo psané, ale i právo nepsané a soudcovské (Sanoma Uitgevers B. V. proti Nizozemsku, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. 9. 2010 č. 38224/03). Za psané právo tu považuje ESLP nejen zákony, ale i právní předpisy nižší právní síly, normativní akty vydané profesními organizacemi a další podobné prameny (blíže opět Sanoma Uitgevers B. V., dále též Leyla Şahin proti Turecku, rozsudek velkého senátu ze dne 10. 11. 2005 č. 44774/98).

61. Výhrada zákona vyžaduje, aby podstatné otázky problematiky byly upraveny zákonem, aby právní normy tyto otázky upravující obsahovaly minimálně skutkovou podstatu a její následek, a čím důležitější je upravovaná materie, tím podrobnější musí být zákonná úprava. Právní úprava naplňující výhradu zákona předpokládá takovou srozumitelnost, aby její adresáti byli schopni porozumět jejímu obsahu i dopadům a přizpůsobit této úpravě své chování včetně předvídání jeho důsledků (viz komentář citovaný v bodě 58, s. 25, 129, autorka E. Wagnerová).

62. Formální a materiální požadavky na podzákonnou normotvorbu, a tím i její odlišení ve vztahu k obsahu „výchozího“ zákona shrnuje nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261, 270; 96/2001 Sb.). Podle něj spočívá ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy na třech zásadách. Jsou jimi vydání podzákonné normy (prováděcího předpisu, v citované věci šlo o vládní nařízení) oprávněným subjektem, zákaz pro tuto normu zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nelze v ní stanovit primární práva a povinnosti) a existence zjevné vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (pro sféru odvozené normy musí být otevřen prostor).

63. Poměr zákona a prováděcího předpisu popsal Ústavní soud také v nálezu ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79, 89; 410/2001 Sb.). Uzavřel v něm, že „napadené nařízení výhradu zákona neporušuje, neboť toliko na základě výslovného zákonného zmocnění konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy.“

64. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu považoval v usnesení sp. zn. 8 As 6/2011 (body 53, 54) za rozhodující, že § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví zcela jednoznačně určitým skupinám fyzických osob povinnost podrobit se pravidelnému očkování nebo zvláštnímu očkování. Navazuje povinnost upravená v odstavci 2, podle níž je nezbytné podrobit se před provedením očkování vyšetření stavu imunity (odolnosti) nebo respektovat výsledek zjištění zdravotního stavu, jenž brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). V následujících odstavcích 3 až 5 se řeší související otázky (rozhodnutí o povinnosti podrobit se vyšetření, zákonný zástupce odpovědný za osobu, která nedovršila patnáctý rok věku, součinnost orgánu ochrany veřejného zdraví s poskytovatelem zdravotních služeb). Poslední odstavec 6 v souladu s předchozími svěřuje prováděcí vyhlášce (viz též § 108 zákona o ochraně veřejného zdraví) členění očkování na jednotlivé druhy a podmínky provedení očkování. Nejvyšší správní soud uzavírá, že ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví vybraným skupinám fyzických osob sice rámcově, ale dostatečně jasně a určitě očkovací povinnost (ať již v rámci toho či onoho druhu očkování) a s tím související povinnost podrobit se před očkováním vyšetření stavu imunity organismu, resp. takovému závěru vyšetření, který brání podání očkovací látky. Prováděcí vyhláška pak zejména upřesňuje, proti jakým infekčním nemocem a v jakých termínech nastupuje povinnost podrobit se určitému druhu očkování (především pravidelnému očkování, zvláštnímu očkování či mimořádnému očkování) a upravuje též další podrobnosti.

65. Ústavní soud zdůrazňuje, že v odstavci 1 ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví se podává definice fyzické osoby, která je povinna podrobit se příslušné očkovací povinnosti. Definiční výměr obsahuje nezbytné znaky vážící se k této osobě, jimž jsou trvalý pobyt u občana České republiky a u cizince oprávnění k trvalému nebo přechodnému pobytu s tím, že minimální délka pobytu musí přesahovat 90 dnů. Vymezení druhů a termínů pravidelného očkování se ponechává prováděcí vyhlášce; obdobně se na prováděcí předpis přenáší stanovení okruhu fyzických osob a pracovišť spadajících pod povinnost podrobit se zvláštnímu očkování. Taková úprava je korektní a dostatečně rozlišuje, jaké její aspekty již překračují nezbytný stupeň obecnosti.

66. Součástí zákonné definice osoby povinné podrobit se očkování je odpovědnost zákonného zástupce osoby mladší patnácti let, upravená v odstavci 4. Podobně i odstavce 2 a 3 § 46 citovaného zákona jsou formulovány tak, že adresát právní úpravy je beze vší pochybnosti schopen z ní seznat, že je povinen podrobit se vyšetření stavu imunity svého organismu, které může vést, stejně jako jiné zjištění o jeho zdravotním stavu, k závěru bránícímu podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). V případě, že se nezletilý nepodrobí očkování nebo vyšetření jemu předcházejícímu a nemá zvoleného praktického lékaře, stanoví se povinnost podrobit se očkování nebo vyšetření u určeného lékaře (poskytovatele zdravotních služeb) rozhodnutím orgánu ochrany veřejného zdraví. I toto znění zákonné úpravy je podle Ústavního soudu dostatečně konkrétní a srozumitelné. Zbylé odstavce ustanovení § 46 stanoví povinnost poskytovatele zdravotních služeb provést vyšetření či očkování (odstavec 5) a zmocňují prováděcí vyhlášku k úpravě členění očkování, podmínek provedení očkování, způsobů vyšetřování imunity a detailů realizace zvláštního očkování (odstavec 6), což jsou zjevně takové součásti právní úpravy, které vesměs regulují realizační fázi očkovací povinnosti a náleží textu prováděcího předpisu.

67. Námitky stěžovatelů tu směřují proti nedostatečné zákonné úpravě (§ 46 rozsahu očkování a způsobu jeho provedení. Stěžovatelé mají za to, že z textu zákona není rozsah očkování potřebnou měrou poznatelný. Jeho úpravu podle nich obsahuje až prováděcí vyhláška, konkrétně její ustanovení § 2 o členění očkování. Až v něm se vypočítávají jednotlivé druhy očkování a následuje výčet nemocí, proti nimž se očkuje (pak se pravidelné očkování dělí na základní a přeočkování). Podobná námitka je vyslovena ke způsobu provedení očkování. K ní je případné poznamenat, že konkrétní postupy provedení jednotlivých druhů očkování proti vyjmenovaným nemocem se upravují v ustanoveních § 3 až 17 prováděcí vyhlášky.

68. Nelze však při nezbytném akcentu na obecnost právní úpravy uzavřít, že by rozsah očkování nebyl zákonem upraven s potřebnou mírou podrobnosti. Každý z jednotlivých druhů očkování vypočtených „až“ v ustanovení § 2 prováděcí vyhlášky, ať již jde o očkování pravidelné, zvláštní, mimořádné, očkování při úrazech a poraněních či před některými léčebnými výkony a očkování fyzickou osobou vyžádané, je totiž nevyhnutelně spojen se zcela konkrétními nemocemi, se skutečnostmi určitý druh očkování podmiňujícími, s následnými časovými požadavky na očkování a také s vymezením specifických důvodů pro očkování (očkování před léčebnými výkony) či stanovením určitých profesí (zvláštní očkování). Posledně zmíněná konkréta se tak stávají odůvodněnou součástí prováděcího předpisu. Systematika právní úpravy zde velí neoddělovat úpravu jednotlivých druhů očkování a těch velmi určitých a nezřídka dobově (včetně stavu vědeckého poznání) podmíněných skutečností, jež se k nim váží. V popsané právní úpravě proto nelze spatřovat jakoukoli vadu stran stanovení rozsahu očkování, která by měla založit její ústavní nonkonformitu.

69. Obdobný závěr činí Ústavní soud v relaci k námitce stěžovatelů stran stanovení způsobu očkování; ten by podle nich neměl být popsán v prováděcí vyhlášce, ale v zákoně. Úprava způsobu provedení očkování je však již prima vista přiřaditelná nikoli k obecné úpravě, ale k prováděcímu předpisu. Ten ostatně - a to je nutné zdůraznit - pojednává převážnou měrou právě o podmínkách realizace jednotlivých druhů očkování proti konkrétním nemocem.

70. Za pomoci jazykového i systematického výkladu lze proto oprávněně dovodit, že text ustanovení § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví je dostatečně jasný a srozumitelný a vyplývají z něj spolehlivě základní atributy a meze právní úpravy povinného očkování proti infekčním nemocem. Zmocnění, jež je v zákonné úpravě poskytnuto prováděcí vyhlášce za účelem regulace podrobností spjatých s realizací povinné vakcinace, využívá podzákonná norma v daných mezích, aniž by zasáhla do skutkové podstaty obsažené v podstatných znacích v zákoně. Nedošlo tedy k legislativnímu zásahu do garancí poskytnutých nositelům základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.

71. Při posouzení ústavnosti přezkoumávané právní úpravy nelze opomíjet kategorický postulát čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož musí být při aplikaci ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu a jejich omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Povinné očkování proti infekčním nemocem je zásahem do fyzické integrity jedince, a tedy zásahem do jeho soukromého, případně též rodinného života. Jako omezení základního práva musí být institut očkovací povinnosti doprovázen takovými zákonnými zárukami, jež by minimalizovaly jeho zneužití a vyloučily lékařský výkon v případě, že nejsou dány podmínky pro jeho provedení. Aniž hodlá Ústavní soud zasahovat do odborných aspektů realizace očkování, konstatuje, že za takovou garanci považuje právní úpravu ustanovení § 46 odst. 2 a 3 zákona o ochraně veřejného zdraví. Jak již bylo zmíněno výše, je podle ní před provedením pravidelného a zvláštního očkování fyzická osoba povinna podrobit se v případech upravených prováděcím předpisem vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní očkování se neprovede po výsledku vyšetření imunity nebo po zjištění zdravotního stavu v obou případech bránících podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech vystaví poskytovatel zdravotních služeb fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše do zdravotnické dokumentace. Zjistí-li příslušný orgán ochrany veřejného zdraví (hygienické služby), že se nezletilá fyzická osoba nepodrobila očkování nebo vyšetření podle odstavce 2, a jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného praktického lékaře, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit se tomuto očkování nebo podrobit se vyšetření u určeného lékaře. Na zákonnou úpravu navazuje znění prováděcí vyhlášky, jež obsahuje na více místech konkrétní a detailně vymezené povinnosti poskytovatele zdravotních služeb, jejichž splnění má zajistit, že očkování bude provedeno řádně. Jde o intervaly mezi jednotlivými vakcinacemi, sledování reakce na první z prováděných očkování apod. (§ 3 odst. 2, § 5 odst. 2, § 14 odst. 2 prováděcí vyhlášky). Takto rekapitulovaný obsah právní úpravy sleduje cíl zajistit, aby povinné očkování proti infekčním nemocem proběhlo řádně a nesnížilo hranici omezení fyzické osoby na úkor šetření podstaty a smyslu základního práva v intencích čl. 4 odst. 4 Listiny.