II. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků k obsahu návrhu

II. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny

10. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření pouze popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako tisk č. 678 dne 22. prosince 2015. Dotčená ustanovení vycházejí z původního návrhu zákona. Pozměňovací návrhy, které poslanci předložili v rámci druhého čtení, Poslanecká sněmovna nepřijala. Návrh zákona schválila dne 7. 9. 2016. Z přítomných 178 poslanců hlasovalo 115 pro přijetí návrhu zákona, 48 poslanců bylo proti. Souhlas s návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným způsobem.

II. b) Vyjádření Senátu

11. Senát vládní návrh novely zákona o ochraně ovzduší ve znění schváleném Poslaneckou sněmovnou schválil dne 19. 10. 2016. O namítaných nedostatcích některých ustanovení zákona o ochraně ovzduší, uvedených v podání Ústavnímu soudu, se vedla debata. Několik senátorů kritizovalo navrhované prolomení principu nedotknutelnosti obydlí při kontrole topenišť v rodinných domech, v bytech nebo ve stavbách pro rodinnou rekreaci, které slouží pro soukromé účely. Senát jako celek se však přiklonil k přijetí postoupeného návrhu zákona beze změn. V závěrečném hlasování žádný senátor nehlasoval proti.

II. c) Vyjádření vlády

12. Předložení návrhu, který vyústil v přijetí napadených ustanovení, vláda odůvodnila nevyhovující kvalitou ovzduší na značném rozsahu území České republiky. Velký vliv na celkovou úroveň znečištění mají zdroje provozované v domácnostech. Tato zjištění potvrzují všechny existující strategické dokumenty na úseku ochrany ovzduší. Proti České republice se také na úrovni Evropské unie vede řízení o porušení povinnosti plynoucí z unijního práva. Jeho předmětem je namítané nesplnění povinností podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu.

13. Napadená úprava představuje reakci na trvalé překračování imisních limitů stanovených přílohou č. 1 k zákonu o ochraně ovzduší pro jemné prachové částice v ovzduší a pro benzo[a]pyren, který se na částice váže. Tyto částice pronikají do dýchacího traktu, kde se ukládají a způsobují onemocnění dýchacích cest a rizika dalších onemocnění. Prachové částice a benzo[a]pyren ovlivňují lidské zdraví i při velmi nízkých koncentracích. Benzo[a]pyren je navíc prokázaným karcinogenem. Jedním z nejvýznamnějších zdrojů jemných prachových částic a benzo[a]pyrenu jsou právě spalovací zdroje na tuhá paliva používané k vytápění domácností. Důvodem emisní vydatnosti lokálních topenišť je nejen velké zastoupení zastaralých spalovacích zařízení (70 až 80 % tvoří odhořívací a prohořívací kotle), která nesplňují přísnější emisní parametry, ale zejména spalování nepovolených paliv včetně odpadu. Lokální topeniště se nacházejí po celé zemi a emitují znečišťující látky kvůli své výšce komína přímo do dýchací zóny člověka (průmyslové zdroje jsou většinou umístěny v průmyslových zónách odděleně od obytné zástavby). Vliv látek, které jsou emitovány lokálními topeništi, na zdraví obyvatel a na imisní situaci v České republice je proto v porovnání s ostatními zdroji znečišťování výrazně vyšší.

14. Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, již před přijetím napadené úpravy obsahoval nástroje k plošné regulaci emisí ze spalovacích zdrojů v domácnostech. Orgány ochrany ovzduší obdržely opakované stížnosti na případy vypouštění emisí, ve kterých bylo použito nedovolené palivo. Bez možnosti přímé kontroly spalovacích zdrojů, jejichž provozovatel zjevně neplní požadavky zákona, však nemohly neplnění těchto požadavků prokázat. V přestupkovém řízení nebylo možné shromáždit dostatek důkazů pro uložení nápravných opatření. Pokud si občané stěžovali na kouř a zápach z lokálních topenišť v okolí svého bydliště, orgány ochrany ovzduší je často odkazovaly na velice obtížná soukromoprávní řešení. Zákon o ochraně ovzduší proto umožnil kontrolu spalovacích stacionárních zdrojů provozovaných v rodinném domě, v bytě nebo ve stavbě pro rodinnou rekreaci, nejde-li o prostory užívané pro podnikatelskou činnost. Orgán ochrany ovzduší má oprávnění ke vstupu v případě opakovaného důvodného podezření na provozování spalovacího stacionárního zdroje v rozporu se zákonem stanovenými povinnostmi. Má-li důvodné podezření poprvé, pak pouze písemně upozorní provozovatele na podezření z porušování povinností. Poučí jej o povinnostech spojených s provozem spalovacího zdroje a o důsledcích opakovaného podezření včetně možné přímé kontroly. Pokud vznikne druhé důvodné podezření, pak orgánu ochrany ovzduší vzniká oprávnění provést kontrolu zdroje. Kontrola se řídí pravidly uvedenými v zákoně č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád).

15. K vlastnímu posouzení ústavnosti napadených ustanovení vláda uvedla, že základní právo na nedotknutelnost obydlí není neomezené. Napadená právní úprava splňuje podmínku legality (omezení svobody obydlí stanoví zákon), legitimity (vstup do obydlí odůvodňuje zajištění ochrany zdraví a ochrany práv a svobod druhých) a proporcionality (kontrola kotlů umožňuje zajistit dodržování zákonných povinností ze strany jejich provozovatelů, což zabrání poškozování zdraví obyvatel). Prokázat porušování povinností nelze jinak než na základě přímé kontroly. Jiná opatření (např. měření tmavosti kouře anebo případné využití dronů) neumožňují spolehlivé a nezpochybnitelné prokázání porušování povinností provozovatelem zdroje. Provozovatel zdroje má navíc povinnost umožnit kontrolnímu orgánu přístup pouze ke stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství a k používaným palivům. Kontrolní orgán nemůže vstupovat do jiných prostor, než ve kterých je umístěn stacionární zdroj, jeho příslušenství a používané palivo. Tím napadená právní úprava dbá ochrany soukromí provozovatelů stacionárních zdrojů.

16. Vláda ve svém vyjádření pro srovnání odkázala na prolomení nedotknutelnosti obydlí v některých jiných právních předpisech a obdobnou právní úpravu v Německu. Odkázala také na nález Ústavního soudu sp zn. IV. ÚS 652/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613), ve kterém Ústavní soud kladně posoudil ústavnost ustanovení § 60 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), které zakotvuje povinnost vlastníka pozemku umožnit vstup na pozemek. Odkazuje také na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014 ve věci Delta Pekárny, a. s., proti České republice (stížnost č. 97/11; dále jen „rozsudek Delta Pekárny“). Z něj podle vlády plyne, že dotčená osoba musí mít v každém jednotlivém případě vstupu do obydlí k dispozici dostatečné záruky proti zneužití práva a přístup k soudní ochraně. V případě použití § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší jsou tyto podmínky splněny.

5. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát jako účastníky řízení a vládu spolu s veřejnou ochránkyní práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se tito vyjádřili k obsahu návrhu. O vyjádření se k návrhu podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal i ministra životního prostředí.

6. Poslanecká sněmovna i Senát se k návrhu vyjádřily. Jejich vyjádření jsou shrnuta níže v částech II. a) a II. b).

7. Ústavní soud však musel vyjasnit postup vlády a ministra životního prostředí. Dne 20. 2. 2017 totiž vláda přijala usnesení č. 136, kterým schválila svůj vstup do tohoto řízení a navrhla zamítnutí návrhu skupiny poslanců. Současně zmocnila ministra životního prostředí k zastupování vlády v řízení před Ústavním soudem. Poté však uložila ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem životního prostředí vypracoval a ve lhůtě Ústavnímu soudu zaslal (bez zmocnění k zastupování v tomto řízení) podrobné vyjádření vlády.

8. Dne 23. 2. 2017 ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu zaslal Ústavnímu soudu vyjádření vlády. Dne 2. 3. 2017 pak ministr životního prostředí zaslal Ústavnímu soudu další vyjádření, které se obsahově liší od vyjádření zaslaného ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu. Výslovně v něm uvádí, že ho podává jako člen vlády pověřený zastupováním vlády v řízení před Ústavním soudem. Ani z jednoho vyjádření neplyne, že by ho oba ministři vypracovali ve spolupráci. První z nich tedy zaslal nezmocněný člen vlády, který měl za úkol vyjádření ve spolupráci s ministrem životního prostředí vypracovat a (bez zmocnění) zaslat Ústavnímu soudu. Druhé z nich zaslal zmocněný (a Ústavním soudem také k vyjádření vyzvaný) člen vlády, který měl na vyjádření spolupracovat. Ideálním řešením by bylo, pokud by Ústavní soud obdržel od vlády pouze jedno vyjádření ze strany ministra životního prostředí, který jako jediný měl zmocnění před Ústavním soudem vystupovat. Ústavní soud nicméně k této situaci nehodlal přistupovat formalisticky a obě vyjádření shrnul v části II. c) jako vyjádření vlády.

9. Veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila.