VIII. Ústavněprávní přezkum napadené právní úpravy

VIII.a Otázka existence dostatečného množství pozemků ve vlastnictví státu, jež mohou být použity jako náhradní pozemky

64. Vláda ve svém vyjádření uvádí, že Pozemkový fond a SPÚ celkem veřejně nabídly v 85 kolech nabídek pozemků oprávněným osobám celkem 246 334 pozemků v úhrnné výměře 1 342 886 223 m² a že dále bylo zveřejněno 66 kol nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb. a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., v nichž bylo nabídnuto 640 596 pozemků ve výměře 5 779 844 089 m². Z těchto souhrnných údajů nicméně není jasné, jak širokou nabídku pozemků stát ve skutečnosti oprávněným osobám nabídl, neboť při devatenáctiprocentní úspěšnosti těchto nabídek se v 85 kolech nabídek mohla většina „nechtěných“ pozemků vyskytovat opakovaně, a už vůbec z tohoto souhrnného údaje nevyplývá, o jak kvalitní nabídky šlo. Ještě problematičtější je potom poukaz vlády na převody nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb. a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., neboť je namístě závěr, že v těchto soutěžích nemohly být oprávněné osoby, jejichž nároky byly svojí hodnotou ukotveny k cenám roku 1991, příliš „konkurenceschopné“; ostatně ani vláda neuvádí, jaké procento z převedených pozemků „vysoutěžily“ právě oprávněné osoby.

65. Aniž by v tomto ohledu Ústavní soud prováděl nějaké dokazování (viz výše), vychází z tvrzení navrhovatelky, jemuž vláda nikterak neoponuje, že SPÚ v současné době hospodaří s přibližně 130 tisíci hektary zemědělské půdy, přičemž podle důvodové zprávy k napadenému zákonu by k uspokojení všech zbývajících restitučních nároků mělo stačit zhruba 10 tisíc hektarů, tedy méně než 10 % disponibilní výměry ve správě SPÚ. Daný údaj o výměře pozemků ve vlastnictví státu, ve správě SPÚ, ostatně koresponduje s údaji obsaženými v „Mapě majetku státu“, veřejně přístupné na internetových stránkách Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, ze které vyplývá, že stát disponoval v roce 2016 - jen pokud jde o ornou půdu - více než 160 tisíci pozemky o celkové výměře přes 86 tisíc hektarů. Ani z důvodové zprávy, ani z vyjádření vlády a SPÚ navíc nevyplývá, proč část těchto pozemků není možno nabídnout a posléze převést na oprávněné osoby, jinými slovy, není zřejmé, proč by právě pozemky evidované jako orná půda měly představovat nějaké pro stát strategicky významné pozemky, jež stát nemůže zcizit. Tvrdí-li přitom vláda i SPÚ, že větší část dosud neuspokojených restitučních nároků je bagatelní povahy, postačí připomenout, že jsou-li tyto nároky stále evidovány v cenách fixovaných k roku 1991, nemusí jít nutně o nároky zcela zanedbatelné. Konečně ani argument, že pro uspokojení nejmenších restitučních nároků neexistují adekvátně velké (resp. malé) pozemky, nemůže být z ústavněprávního hlediska sám o sobě relevantním důvodem, pro který již nelze poskytovat náhradní pozemky, neboť obecně platí, že z jednoho většího pozemku lze vytvořit větší množství pozemků menších, a jestliže by takový postup platná právní úprava neumožňovala, je zde jistě prostor pro její případnou změnu. Bez dalšího proto nelze aprobovat tvrzení, že tyto údajně bagatelní nároky již nelze uspokojit formou náhradního pozemku.

66. V kontextu diskutované otázky konečně nelze přehlížet skutečnost, že stát v minulosti (jak vyplývá např. z vyjádření tehdejšího ministra zemědělství Ing. Mariana Jurečky, jenž při projednání předmětného návrhu zákona v Senátu připustil, že „Státní pozemkový úřad měl přes 550 tisíc hektarů zemědělské půdy“) převáděl značné množství pozemků na soukromé osoby, a to právě v období, kdy - jak vyplývá z mnoha navrhovatelkou odkazovaných soudních rozhodnutí - stát prostřednictvím Pozemkového fondu mimořádně liknavě uspokojoval nároky oprávněných osob podle zákona o půdě. Rovněž prizmatem této skutečnosti tak tvrzení příslušných organizačních složek státu, že již nejsou k dispozici pozemky vhodné pro uspokojení restitučních nároků, nepůsobí příliš přesvědčivě.

VIII.b Otázka hodnoty dosud neuspokojených restitučních nároků

67. Vláda a SPÚ na jedné straně setrvale zdůrazňují, že zbývající restituční nároky představují již pouze zanedbatelný zlomek z celkového počtu původních restitučních nároků, současně však - poněkud nekonzistentně - SPÚ ve svém vyjádření „varuje“ před možností, že kdyby byly v praxi realizovány závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16, mohly by celkové výdaje na finanční náhradu zbývajících restitučních nároků dosahovat „stovek miliard korun“. Pomine-li Ústavní soud skutečnost, že finanční náhrady ve výši stovek miliard korun by přicházely do úvahy pouze za předpokladu, že by se zbývající restituční nároky odvíjely ve své většině od nejlukrativnějších pozemků v České republice, nemůže ztrácet ze zřetele, že se jednotlivé proklamace navzájem vylučují, a navíc mohou vést k pochybnostem, zda vláda předmětným návrhem zákona vskutku sledovala legitimní cíl. Je totiž zřejmé, že tzv. druhá restituční tečka měla podle vládního návrhu zákona, resp. jeho důvodové zprávy omezit možnost naturální restituce již pouze u relativně bagatelního množství zbývajících nároků s tím, že ze státního rozpočtu bude třeba na finanční náhrady uvolnit celkově cca půl miliardy Kč, tedy částku z hlediska celkových výdajů státu - zvláště když se tato částka jistě rozloží do několika let - relativně velmi nízkou.

68. Až po přijetí napadené právní úpravy vyhlásil Ústavní soud shora citovaný nález sp. zn. II. ÚS 4139/16, ve kterém jasně formuloval závěr, že za ústavně souladnou je možnou považovat pouze takovou finanční náhradu, jež je - ve srovnání s evidovanou hodnotou jednotlivých restitučních nároků - několikanásobně vyšší. Stát se tak v důsledku napadené právní úpravy - ve spojení s nutností ústavně souladného řešení případných finančních náhrad - dostává do rozporuplné situace, neboť na jedné straně tvrdí, že již není schopen vypořádat dosavadní restituční nároky formou náhradních pozemků, na straně druhé - přinejmenším v době přijetí napadené právní úpravy - ovšem zcela přehlíží, že dosud neuspokojené nároky mají výrazně vyšší hodnotu, než uvádí důvodová zpráva, což retrospektivně znamená, že zákonodárce přijal právní úpravu, o jejíchž skutečných rozpočtových dopadech nebyl příslušnými orgány řádně informován. Jinými slovy řečeno, je zřejmé, že vláda (resp. Ministerstvo zemědělství) a SPÚ měly zájem na přijetí tzv. druhé restituční tečky v tom smyslu, že by v převážném rozsahu odpadla nutnost realizace zdlouhavých a finančně nákladných nabídek náhradních pozemků a současně by převážná část zbývajících restitučních nároků byla vyřízena formou finančních náhrad, a to právě ve výši evidované hodnoty nároků fixované k cenám roku 1991. Jak je výše uvedeno, takový výklad není ústavně souladný.

69. Vyjádřil-li přitom tehdejší ministr zemědělství v rámci parlamentní debaty během projednávání předmětného návrhu zákona obavu, že případné legislativní zvýšení výše finančních náhrad by bylo nepřijatelné z důvodu možné nerovnosti mezi jednotlivými restituenty, omezí se Ústavní soud na konstatování, že v obecné rovině vzato - v daném kontextu - tuto nerovnost nezpůsobuje.

VIII.c Kontextuální posouzení předmětné lhůty

70. Ústavní soud konstatuje, že lhůtu zakládající tzv. druhou restituční tečku, resp. stanovení data účinnosti napadené právní úpravy rušící možnost uspokojení restitučního nároku formou náhradního pozemku, nepovažuje za nepřiměřenou, a to z toho důvodu, že pro takový závěr nemá k dispozici potřebné informace. Přisvědčit však musí navrhovatelce v tom, že se zákonodárce při stanovení data účinnosti zrušení § 11a zákona o půdě - zjevně - vůbec nezabýval otázkou, jaký bude k tomuto dni stav nevyřízených nároků oprávněných osob, tedy že se vůbec nezabýval otázkou, zda je ke stanovenému datu možné kupř. vyřídit oprávněné nároky všech osob, jež - z pohledu zákonodárce - postupovaly ve věci realizace svého restitučního nároku dostatečně aktivně. Je tak namístě úsudek, že stanovení účinnosti napadené právní úpravy nese znaky svévole. Stejně tak je nutno přisvědčit navrhovatelce v tom, že napadená právní úprava zakládá - nedůvodnou - nerovnost, neboť potenciálně zakládá dvě skupiny oprávněných osob, tedy fakticky odlišuje osoby, jejichž nárok byl (resp. bude) uspokojen formou náhradního pozemku, od osob ve srovnatelném postavení, jejichž restituční nárok - aniž by tento fakt kupř. nějak procesně zavinily - formou náhradního pozemku již uspokojen být nemůže. Konečně je třeba v této souvislosti navrhovatelce přisvědčit i potud, že napadený zákon neobsahuje taková přechodná ustanovení, která by naznačené deficity eliminovala nebo alespoň maximálně zmírnila.

71. Současně je třeba zdůraznit, že v předchozím odstavci konstatované skutečnosti bez dalšího nezakládají protiústavnost napadené právní úpravy, neboť veškeré shora vytýkané skutečnosti by mohly být zhojeny, jestliže by napadená právní úprava jako celek úspěšně prošla testem proporcionality.

VIII.d Zkrácený test proporcionality

72. Ústavní soud má za to, že napadená právní úprava třístupňovým testem proporcionality z dále stručně podaných důvodů s úspěchem neprošla.

73. Stanovení data, po jehož uplynutí již oprávněné osoby nemohou požádat o bezúplatné převedení náhradního pozemku, by mohlo představovat legitimní cíl v tom smyslu, že zájem na právní jistotě všech zúčastněných subjektů obecně vzato vskutku může vyžadovat stanovení nějakého data, ke kterému je třeba veškeré restituční nároky vypořádat. To však není případ posuzované věci, neboť v tomto ohledu ani napadená právní úprava žádnou faktickou a definitivní tzv. restituční tečku nestanoví, pouze - aniž by zde byl nějaký přesvědčivý a nezpochybnitelný důvod takového postupu - zakládá nerovnost v rámci srovnatelné skupiny oprávněných osob (viz výše). V této souvislosti je navíc vhodné uvést, že v daném případě sledovaný cíl nemůže bez dalšího legitimizovat vládou a SPÚ akcentovaná skutečnost, že se dosud neskončená restituční správní řízení týkají již „pouze desítek osob“ (nehledě na cca 2 000 dalších oprávněných osob uplatňujících své restituční nároky v soudních řízeních, na která zjevně nedopadají příslušná přechodná ustanovení). I kdyby totiž zbývalo již pouze jediné restituční správní řízení, není namístě - není-li pro to nějaký legitimní důvod - zakládat nerovnost mezi jinak srovnatelnou skupinou oprávněných osob. V opačném případě by totiž došlo k zásahu do legitimního očekávání části oprávněných osob, resp. k nepřípustnému zásahu do jimi nabytého práva (iura quaesita) mít možnost uspokojit svůj restituční nárok prostřednictvím náhradního pozemku.

74. Viděno tímto prizmatem, zákonodárcem sledovaný cíl by tak mohl být označen za legitimní pouze za předpokladu, že by stát nezpochybnitelně (a navíc bez vlastního „zavinění“) již neměl k dispozici žádné vhodné náhradní pozemky, respektive by nedisponoval žádnou zemědělskou půdou s výjimkou té, kterou lze bez důvodných pochybností objektivně považovat za strategicky významnou.

75. Jelikož však Ústavní soud nemá k dispozici přesvědčivé indicie, jež by jej mohly vést k úsudku, že stát skutečně již není schopen poskytnout oprávněným osobám náhradní pozemky, musí konstatovat, že se nepodařilo prokázat, že napadená právní úprava sleduje legitimní cíl.

76. Protože napadená právní úprava neprošla již prvním krokem testu proporcionality, není prostor se zabývat otázkou vhodnosti a šetrnosti zvoleného zákonného opatření, nicméně Ústavní soud právě proto, že závěr o nedostatku legitimního cíle představuje důsledek přiměřené aplikace zásady in dubio pro libertate, kdy je v pochybnostech třeba derogačním výrokem ochránit legitimní očekávání oprávněných osob, jako obiter dictum zdůrazňuje, že i při indikaci legitimního sledovaného cíle by napadená právní úprava nesplňovala kritérium šetrnosti (potřebnosti), případně by byl namístě závěr o nepřiměřenosti (v užším slova smyslu) zvoleného opatření.

77. Ačkoliv v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 vymezil zřetelné mantinely pro ústavně souladné stanovení výše přiznané finanční náhrady, Ústavní soud neztrácí ze zřetele, že SPÚ - nebude-li k takovému postupu „přinucen“ konkrétním vykonatelným soudním rozhodnutím - patrně bude mít při stávajícím znění § 28a zákona o půdě stále za to, že není oprávněn oprávněným osobám „dobrovolně“ poskytovat adekvátní finanční náhradu. Jakkoli je takový výklad SPÚ ústavněprávně neudržitelný, nelze přehlížet, že právě ustálená praxe SPÚ představuje jedno z klíčových kritérií ústavněprávního přezkumu tzv. restituční tečky.

78. Ústavní soud současně zdůrazňuje, že tímto nálezem nemá v úmyslu „jednou provždy“ vyloučit možnost tzv. restituční tečky, zákonodárce však v takovém případě musí usilovat o takovou její právní podobu, již bude možno komplexně vzato označit za maximálně šetřící legitimní očekávání oprávněných osob.

62. K ústavněprávnímu přezkumu napadené právní úpravy je možno přistoupit ze dvou komplementárních hledisek. Jednak je třeba se - obdobně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 - zabývat kontextuálním posouzením ústavnosti samotné lhůty zakládající tzv. druhou restituční tečku a jednak je nutno napadenou právní úpravu - jelikož zjevně zasahuje do legitimního očekávání oprávněných osob - podrobit testu proporcionality, tedy posoudit, zda tato úprava vůbec sleduje legitimní cíl, a pokud ano, zabývat se dále vhodností zvoleného prostředku zásahu (jinými slovy, zda takové opatření je s to naplnit sledovaný cíl) a jeho potřebností (tedy zda nebylo možno použít šetrnější opatření), případně bude rovněž namístě posoudit princip přiměřenosti (v užším smyslu), podle kterého újma na základním právu oprávněných osob nesmí být nepřiměřená.

63. Aby mohl Ústavní soud přikročit k těmto finálním krokům abstraktní kontroly ústavnosti napadené právní úpravy, musí vyřešit několik „předběžných otázek“. Z výše uvedeného totiž vyplývá, že zákonodárce zvolil tzv. druhou restituční tečku patrně primárně proto, že zbývající restituční nároky oprávněných osob již nelze - z důvodu nedostatku potřebných pozemků ve vlastnictví státu - vyřešit naturálně, tedy prostřednictvím náhradních pozemků; této premise přitom navrhovatelka v posuzovaném návrhu obsáhle oponuje. S vyřešením této - pro posouzení ústavní konformity napadené právní úpravy klíčové - předběžné otázky nepřímo souvisí i otázka, jakou reálnou (tržní) hodnotu mají dosud nevypořádané restituční nároky podle zákona o půdě.