VII. Ústavněprávní přezkum napadeného pravidla

VII.a Legitimita zákonodárcem sledovaného cíle

77. Jakkoli je možno navrhovatelce přisvědčit, že riziko morálního hazardu není vlastní pouze sektoru družstevních záložen, nelze ztrácet ze zřetele chronickou nestabilitu tohoto sektoru – a to i po 1. 4. 2006, což vystupuje do popředí právě ve srovnání se stabilitou bankovního sektoru; současně je zřejmé, že tato nestabilita není způsobena pouze morálním hazardem, nýbrž kupř. i v kombinaci s vyšší úvěrovou angažovaností družstevních záložen ve srovnání s bankami.

78. Navrhovatelka v replice k vyjádření vlády zpochybňuje jí prezentované tvrzení, že Česká národní banka „spotřebovává“ na výkon dohledu nad sektorem družstevních záložen 30 % svých dohledových kapacit, a namítá, že takový údaj nevyplývá z žádného z veřejně dostupných zdrojů. Ústavní soud v této souvislosti vychází ze skutečnosti, že konkrétní percentuální výše není z hlediska hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy podstatná (přičemž pokud jde o veřejně přístupné oficiální zdroje, postačí poukázat na výroční zprávu ČNB za rok 2015, ve které se na str. 25 uvádí, že dohledu nad sektorem družstevních záložen – i přes „relativně malý tržní podíl“ je Českou národní bankou „věnována významná část dohledových kapacit“), neboť i kdyby bylo uvedené procento vytížení dohledových kapacit ve skutečnosti „pouze“ poloviční, stále by šlo zjevně o nepoměrné zatížení České národní banky za situace, kdy celková bilanční suma sektoru družstevních záložen nedosahovala v dané době ani jednoho procenta regulovaného finančního trhu jako celku.

79. Pakliže navrhovatelka zdůrazňuje, že legitimním cílem může být jen stěží „posílení finanční zainteresovanosti členů družstevních záložen“, postačí připomenout, že oním sledovaným cílem je primárně stabilizace celého sektoru družstevních záložen, posílení finanční zainteresovanosti členů je (pouze) prostředkem (metodou), jenž má takto stanovený cíl pomoci naplnit. Namítá-li navrhovatelka následně, že případný cíl právní úpravy v podobě odstranění a prevence vzniku některých dřívějších problémů segmentu družstevních záložen napadené pravidlo v žádném případě nemůže naplnit, nevyjadřuje se již k otázce legitimity stanoveného cíle, nýbrž k otázce vhodnosti zvolených zákonných opatření.

80. Ústavní soud považuje za nezpochybnitelnou skutečnost, že sektor družstevních záložen vykazoval dlouhodobě před přijetím napadeného pravidla znaky systémové nestability. Tato systémová nestabilita měla za následek jednak opakované (a v relaci k jeho celkovému objemu i masivní) plnění z tehdejšího Fondu pojištění vkladů, jednak (konsekventně) flagrantně neúměrné zatížení dohledových kapacit regulátora trhu. Stabilizace předmětného segmentu, jež by zamezila opakování výskytu obou souvisejících negativních jevů, tak představuje legitimní cíl, neboť taková stabilizace je jednoznačně ve veřejném zájmu.

81. Pouze pro úplnost je v této souvislosti vhodné reagovat na poznámku navrhovatelky obsaženou v její replice k vyjádření vlády, že dohled České národní banky nad úvěrovými institucemi je její zákonnou povinností a že – ostatně – náklady svého provozu kryje emisí peněžní zásoby. Navrhovatelka se tak (patrně) snaží naznačit [vedle kontextuálně nepřípadného odkazu na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], že ani zvýšení nákladů na řádný dohled nad sektorem družstevních záložen (jejž zjevně považuje za jediné možné řešení daného problému), nemůže představovat legitimní důvod, pro který by měl zákonodárce přikročit k legislativním změnám, kterými by se snažil posílit samoregulační mechanismy uvnitř družstevních záložen, neboť zvýšené náklady na svůj provoz Česká národní banka pokryje z emise peněžní zásoby. Takovou argumentaci ovšem nelze přijmout, neboť případná nutnost navýšení personálních kapacit České národní banky – jakkoli nemůže mít v omezeném rozsahu citelný systémový dopad – není z hlediska veřejných financí jako celku a priori zcela podružná.

VII.b Vhodnost zvoleného opatření

82. Jelikož Ústavní soud oproti očekávání navrhovatelky shledal zákonodárcem sledovaný cíl napadeného pravidla za legitimní, je třeba se zabývat otázkou, zda je napadená právní úprava způsobilá sledovaný cíl naplnit, tedy zabývat se otázkou vhodnosti zvoleného zákonného opatření; má-li být toto kritérium naplněno, musí být příslušné pravidlo (alespoň potenciálně) schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je v posuzované věci ochrana výše specifikovaného veřejného statku.

83. Podle názoru navrhovatelky napadená právní úprava kritérium vhodnosti nesplňuje, neboť z výše uvedených důvodů bude mít fakticky za následek postupné snižování likvidity, jež konsekventně ochromí celkové fungování dané družstevní záložny. Jakkoli Ústavní soud nemíní naznačené důsledky navrhovatelkou prezentované ekonomické souvislosti nemístně bagatelizovat (viz výše body 69 a 70), nemůže současně přehlížet, že navrhovatelka ve svých podáních fakticky neuvedla žádný důvod, pro který by byl namístě úsudek (byť i jen v podobě hypotézy), že zákonodárcem sledované posílení členského principu, a od něj se odvíjející samoregulační mechanismy nejsou s to sledovaný účel naplnit.

84. Ústavní soud se naproti tomu domnívá, že posílení členského principu jednak má (přinejmenším v abstraktní rovině problému) potenciál sledovaný účel naplnit, jednak má za to, že právě posílení členského principu představuje v rámci sledovaného cíle hlavní důvod, jenž opodstatňuje pokračování existence družstevních záložen jako specifických – a proto zvláštním právním předpisem regulovaných – úvěrových (nebankovních) institucí. Lze mít důvodně i za to, že zákonodárce zvolil vhodné opatření preventivního charakteru, které, vedle zdůraznění odlišného fungování družstevní záložny (posílením členského principu) a banky, má rovněž předcházet vzniku případných škod, které by mohl potenciálně stát hradit v důsledku neefektivního výkonu dohledu nad činností družstevní záložny. Rovněž kritérium vhodnosti proto napadené pravidlo podle mínění Ústavního soudu splňuje.

VII.c Šetrnost zvoleného opatření

85. V rámci druhého kroku musel Ústavní soud posoudit naplnění principu potřebnosti, tedy otázku, zda zákonodárce použil pouze nejšetrnější – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více nabízejících se opatření.

86. Navrhovatelka považuje napadené pravidlo za nešetrné, neboť jeho aplikace podle jejího názoru povede k postupné likvidaci celého sektoru družstevních záložen, a to proto, že „drobní střadatelé, kteří tvoří výraznou část klientů záložen, ale ani ostatní klienti nebudou ochotni akceptovat nutnost výrazně vyšších členských vkladů“; současně vyjádřila přesvědčení, že sledovaného účelu mohlo být dosaženo i pomocí jiných, „méně drastických prostředků“.

87. Ústavní soud již opakovaně výše prezentoval stanovisko, že navrhovatelkou předkládané závěry považuje za zjednodušující (abstrahující od veškerých jiných kritérií, než je maximalizace pojištěného zhodnocení vkladů). Na tomto místě musí navíc připomenout, že navrhovatelka sice hovoří o možnosti, aby byl sledovaný cíl právní úpravy realizován i jinými – méně invazivními – prostředky, z návrhu však není – s výjimkou posílení důsledného dohledu regulátorem trhu (viz výše) – zřejmé, o jaké jiné – ústavně souladné – prostředky by konkrétně mělo jít.

88. Ústavní soud se proto omezí na konstatování, že předmětná zpráva RIA obsahuje řadu parametrických variant posílení družstevního principu, a to včetně možných negativních důsledků jejich volby. Napadené pravidlo přitom podle názoru Ústavního soudu nikterak „nevybočuje z řady“, v tom smyslu, že se jednotlivé varianty liší jak v pozitivních, tak v negativních důsledcích aplikace. Současně je zřejmé, že zákonodárce měl k dispozici i variantu zavedení pravidla „jeden člen rovná se jeden hlas“, již by prizmatem majetkových práv „větších členů“ družstevních záložen bylo namístě vnímat jako řešení s potenciálně citelnějším dopadem. Šetrnější řešení, jež by současně bylo s to stejně efektivně dosáhnout sledovaného cíle – prostřednictvím posílení členského principu – tedy podle Ústavního soudu nebylo k dispozici.

VII.d Přiměřenost zvoleného opatření

89. Konečně je třeba se zabývat naplněním principu přiměřenosti (v užším slova smyslu), podle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, což znamená, že opatření omezující právo na majetek nesmí, jde-li o kolizi s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na tomto opatření.

90. I v případě třetího kroku testu proporcionality se Ústavní soud z výše rozvedených důvodů domnívá, že napadené pravidlo v testu ústavnosti obstojí, a to i za předpokladu, že aplikace napadené právní úpravy vskutku povede k zániku některých družstevních záložen. Takový závěr je totiž namístě s přihlédnutím k okolnosti, že a) zde není – s výjimkou napadeným pravidlem posilujícího členského principu, resp. jeho projevů – žádný specifický a od jiných úvěrových institucí družstevní záložny odlišující rys generující v důsledku toho nějakou zvláštní hodnotu, již by bylo třeba (nejen) v rovině ústavního práva zvlášť chránit, a b) jednotlivým družstevním záložnám bylo umožněno se na novou právní regulaci adaptovat, optimálně postupnou transformací na „řádné“ banky (je-li zřejmé, že družstevní záložny jednají jako banky, podléhají obdobné regulaci jako banky a nabízejí obdobné produkty jako banky, je možno uzavřít, že není z tohoto úhlu pohledu důvod k nim i z hlediska zbývajících kritérií nepřistupovat jako k bankám).

VII.e Otázka diskriminačního charakteru zvoleného opatření

91. Jak vyplývá z dosud řečeného, Ústavní soud nepovažuje napadené pravidlo ani za diskriminační, neboť se na rozdíl od navrhovatelky nedomnívá, že banky a družstevní záložny představují (zcela) srovnatelné subjekty práva. Pokud by tomu tak bylo, musela by být kupříkladu diskriminační právní úprava veřejné obchodní společnosti zakotvující neomezené ručení jejích společníků, neboť tato úprava je zjevně znevýhodňující ve srovnání s omezeným ručením komanditistů v komanditní společnosti. I když Ústavní soud nepřehlíží doktrinární poznatek, že základní kapitál v praxi (povýtce) není způsobilý plnit garanční funkci (což se znatelně odrazilo kupř. v právní úpravě společnosti s ručením omezeným v zákoně o obchodních korporacích), přesto se domnívá, že zákonný požadavek na výši základního kapitálu, jenž markantně odlišuje družstevní záložny od bank, nelze bez dalšího bagatelizovat (v této souvislosti je vhodné poukázat na str. 84 zprávy o výkonu dohledu nad finančním trhem v roce 2014, dostupné na internetových stránkách ČNB, ve které je zdůrazněna skutečnost, že zejména směrnice CRD IV přináší požadavek vyššího a kvalitnějšího kapitálu). Napadené opatření tak není možno považovat za diskriminační (a tedy porušující právo na rovné zacházení), neboť zde není srovnatelný subjekt, jejž by toto pravidlo ve srovnání s družstevními záložnami zvýhodňovalo.

VII.f Zásah do práva podnikat

92. Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že za situace, kdy Ústavní soud neshledal jako ústavně deficitní zásah do práva vlastnit majetek, fakticky nepřipadá do úvahy závěr o nepřípustném zásahu do práva podnikat, a to zvláště prizmatem čl. 26 odst. 2 Listiny, stanovícího v případě tohoto základního práva jeho podmíněnost zákonnou úpravou, přičemž podle konstantní judikatury Ústavního soudu má v tomto případě zákonodárce poměrně širokou míru diskrece – opět v podmínkách právní úpravy, jež adresátům práva umožnila transformaci na banku, tedy v podmínkách, kdy zákonodárce zúčastněným aktérům umožnil pokračování podnikatelské činnosti v sektoru úvěrových institucí (opak navrhovatelka netvrdí). Navrhovatelka sice ve svém návrhu poznamenává, že zákonodárcem poskytnuté legisvakanční lhůty nebyly dostatečně dlouhé, toto své tvrzení ovšem nedoprovází žádnou podpůrnou argumentací a nadto je z celkového kontextu návrhu zřejmé, že způsob možné – postupné – transformace družstevní záložny na banku za ústavně nesouladný nepovažuje.

VII.g Námitka rozporu s právem Evropské unie

93. Spořitelní a úvěrní družstva jsou jednou z forem „úvěrových institucí“ podle definice v čl. 4 odst. 1 bodu 1 nařízení CRR, které respektuje širokou diskreci vnitrostátního zákonodárce ratione personae při úpravě konkrétních typů provozovatelů služeb spojených s přijímáním vkladů od veřejnosti a poskytováním úvěrů na vlastní účet na finančních trzích. Závazek vyplývající ze směrnice DGS II pak ukládá státu povinnost zajistit ochranu klientů úvěrových institucí jako spotřebitelů jimi poskytovaných služeb pouze v rozsahu tzv. způsobilých vkladů, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 1 bodu 4, tzn. nevztahuje se na vklady kapitálové povahy, které jsou z ochrany vyloučeny v čl. 5 odst. 1 písm. b). Směrnice tak respektuje ústavní zásadu unijního práva „jednoty v rozmanitosti“ a ponechává členským státům ratione materiae volnost v rozhodnutí, zda zákonná úprava úvěrových institucí zahrne pouze přijímání běžných (typicky bankovních) vkladů nebo vedle nich i vkladů členských (např. družstevní záložny) opravňujících vkladatele k účasti na správě instituce. Nakolik faktické „upozadění významu členství v družstvu“, na něž upozorňuje zpráva RIA citovaná v bodě 53, tuto participaci relativizuje, je věcí účinného nastavení záruk členských práv v korporátním právu a s posouzením napadeného ustanovení nesouvisí. Rozsah závazku státu vyplývající z unijního práva je tedy natolik zřejmý, že o jeho „eurokonformním“ promítnutí do zákona č. 87/1995 Sb., včetně napadeného ustanovení, nemá Ústavní soud žádných pochybností. Proto neshledal ani důvodnou úvahu navrhovatelky o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Jednostranné rozšíření zákonné ochrany ve prospěch pojištění i členského (kapitálového) vkladu nad rámec závazku vyplývajícího ze směrnice DGS II tato sice výslovně nevylučuje, případné mimořádné důvody pro ně by však příslušelo posoudit zákonodárci, v žádném případě však Ústavnímu soudu, který je veden zásadou zdrženlivosti. Napadené ustanovení nevytváří překážku volného pohybu kapitálu na vnitřním trhu Evropské unie ani neomezuje volné poskytování služeb tuzemských družstevních záložen, a to nejen proto, že nejde o opatření zakázané právem Evropské unie (což by ani nebylo, jak se navrhovatelka mylně domnívá, nutnou podmínkou jeho rozporu s unijním právem), ale i proto, že je určeno jiné cílové skupině než běžným vkladatelům, pročež nemá potenciál odradit případné investory na finančním trhu v České republice jako součásti evropského finančního trhu. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že námitka navrhovatelky o rozporu napadeného ustanovení s právem Evropské unie není důvodná.

94. Nadto Ústavní soud zdůrazňuje, že právo Evropské unie není referenčním kritériem pro jeho rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy. Ústavní soud v těchto řízeních pouze přiměřeně přihlíží k principům vycházejícím z unijního práva, jak vyložil již v nálezu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.). Nad rámec výše uvedeného se proto Ústavní soud nemůže věnovat námitce rozporu napadeného ustanovení s právem Evropské unie, neboť v opačném případě by překročil své kompetence svěřené mu Ústavou [srov. též mutatis mutandis bod 48 odůvodnění nálezu ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)].

75. Jak vyplývá z výše uvedeného, navrhovatelkou dovolávané právo podnikat by mohlo být v daném případě ohroženo pouze za předpokladu, že by byl indikován neproporcionální zásah do majetkových práv členů družstevních záložen. Nejprve je proto třeba provést třístupňový test proporcionality, jehož dílčí kroky byly formulovány v navrhovatelkou odkazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) a podle kterého je vedle účelu (cíle) zásahu nutno zhodnotit způsobilost (nebo též vhodnost) takového opatření naplnit sledovaný cíl, dále je třeba zhodnotit jeho potřebnost, dle kteréhožto kritéria je povoleno použití pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků, a konečně je namístě posoudit princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli.

76. Dříve než Ústavní soud přikročí k provedení uvedeného testu proporcionality, uvádí, že při zhodnocení ústavní souladnosti napadeného pravidla vyšel z údajů obsažených ve zprávě RIA, jež nemá důvod nepovažovat za relevantní (a správné), zvláště když navrhovatelka jejich správnost ve svých podáních (přímo) nikterak nezpochybňuje.