VIII. Věcný přezkum napadeného ustanovení

VIII. 1. Dikce napadeného ustanovení

42. Napadený § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví: „Příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona; toto omezení se nevztahuje na případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) a na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů.“

43. Případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) zákona o služebním poměru, na které dle dikce napadeného ustanovení nedopadá zákaz výdělečné činnosti, představují obecné výjimky týkající se příslušníků v činné záloze (§ 29), příslušníků ve zvláštní záloze (§ 31) a příslušníků v neplacené záloze z důvodu rodičovské dovolené [§ 33 písm. a)]. Pro běžný výkon služby však zákon žádné, ať již konkrétně, či alespoň obecně nebo typově vymezené výjimky ze zákazu výdělečné činnosti nestanovuje, pouze odkazuje na interní akty řízení, ze kterých mohou tyto výjimky vyplývat. Zákon však nestanoví žádné podmínky či kritéria, ze kterých by ony výjimky měly vycházet, resp. jakékoli meze či parametry těchto výjimek.

44. Dle vládního návrhu zákona č. 530/2005 Sb. (tisk 1002, IV. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, 2005) měl § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů znít následovně: „Příslušník může s písemným souhlasem služebního funkcionáře vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona, jestliže tato činnost nemůže vést ke střetu zájmů, k ohrožení dobrého jména bezpečnostního sboru nebo příslušníka, nebo k ohrožení schopnosti příslušníka řádně plnit služební povinnosti. Souhlas služebního funkcionáře se nevyžaduje v případech uvedených v § 29, § 31 a § 33 písm. a), pro činnost zastupitele, na správu vlastního majetku nebo na výdělečnou činnost ve výkonu vazby.“

45. Jak však bylo shora rekapitulováno, díky pozměňovacím návrhům byla schválená sdikce § 48 odst. 2 značně odlišná od citovaného vládního návrhu zákona č. 530/2005 Sb., resp. též od předešlé koncepce zákazu výdělečné činnosti a výjimek z tohoto zákazu, která byla obsažena v § 152 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, který se dle § 10 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, vztahoval též na příslušníky hasičského záchranného sboru.

VIII. 2. Obecné principy týkající se ústavní výhrady zákona

46. Z hlediska posouzení ústavnosti napadeného ustanovení jsou optikou tvrzeného porušení výhrady zákona relevantními ustanoveními čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“, resp. čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož „meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod ... upraveny pouze zákonem“. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny pak platí, že „každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“.

47. Z hlediska činností, které jsou napadeným ustanovením limitovány, je relevantním právem „právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost“ dle čl. 26 odst. 1 Listiny, jakož i „právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací“ zaručené v čl. 26 odst. 3 Listiny. Konkrétní výhradu zákona zakotvuje čl. 26 odst. 2 Listiny tak, že „zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností“.

48. Právo na podnikání, provozování hospodářské činnosti, resp. na získávání prostředků pro své životní potřeby prací spadá pod režim čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož „práv uvedených v čl. 26 ... Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“.

49. Podle čl. 44 Listiny „zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2; zaměstnancům státní správy a územní samosprávy ve funkcích, které určí, též právo uvedené v čl. 27 odst. 4; příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil též práva uvedená v čl. 18, 19 a čl. 27 odst. 1 až 3, pokud souvisí s výkonem služby. Osobám v povoláních, která jsou bezprostředně nezbytná pro ochranu života a zdraví, může zákon omezit právo na stávku“. Podle zmíněného ustanovení tak může být omezeno právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost mj. též příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil, přičemž omezení musí mít formu zákona.

50. Ústavní soud se k otázce výhrady zákona a limitů delegované normotvorby již mnohokráte vyjádřil. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 [(N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 192] Ústavní soud konkrétně ve vztahu k nařízením vlády uvedl, že vláda nemůže být zmocněna k úpravě otázek ústavně vyhrazených zákonodárci, jako např. ukládání primárních povinností (čl. 4 odst. 1 Listiny) či stanovování mezí základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny).

51. V minulosti tak Ústavní soud zrušil např. zákonné zmocnění, které přenášelo na vládu vymezení obsahu a rozsahu podmínek a způsobu uplatnění práva na bezplatnou zdravotní péči dle čl. 31 Listiny [sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)]. Podobně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (231/2017 Sb.) Ústavní soud uvedl, že zákonem stanovené podmínky, za nichž mohou být zdravotnické prostředky poskytovány za úhradu z veřejného zdravotního pojištění, představují meze základního práva dodavatelů zdravotnických prostředků podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle citovaného nálezu je zákon, který stanoví meze základních práv a svobod natolik obecně či vágně, že určení jejich obsahu fakticky přenechá praxi státních orgánů či jiných subjektů, v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny. Ústavní soud též zrušil zákonné zmocnění, které v rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty trestného činu na nařízení vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)], a to za situace, kdy zmocňovací ustanovení nestanovilo žádná kritéria, tudíž vláda na jeho základě zákon nekonkretizovala, nýbrž skutkové podstaty přímo doplňovala.

52. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) Ústavní soud připomněl význam principu dělby moci při limitaci delegace normotvorby a uvedl, že „pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze operativněji měnit. Proto i ústavní pořádek České republiky dovoluje zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání podzákonných právních předpisů. Zmocnění ovšem musí být výslovné a obsah podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který provádí, musí tedy být vydán na jeho základě a v jeho mezích. Pokud však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce a blanketně zmocní exekutivu k tomu, aby stanovila, co je právo, jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak porušuje zásadu omezené delegace normotvorby, a porušuje tak i principy dělby moci“.

53. V rozhodnutí týkajícím se elektronické evidence tržeb [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)] zrušil Ústavní soud zmocnění k podzákonné normotvorbě vlády, přičemž uvedl, že „sám zákon, kromě zcela obecného kritéria znemožnění nebo zásadního ztížení hospodárného výkonu činnosti, vládě žádné hranice nedává, což vytváří prostor pro prováděcí normotvorbu vedoucí k možné diskriminaci těch, kteří do těchto zvýhodněných podmínek zahrnuti nebudou, popř. s ohledem na chybějící meze též nejistotu, zda tam někdo (a kdo konkrétně) zahrnut bude. Na nedostatečné vymezení jakýchkoli kritérií lze usuzovat už jen z toho, že zákon používá naprosto stejného uvedeného obecného kritéria jak pro úplné vyloučení z evidence, tak pro zařazení do zjednodušeného režimu. Je tak zcela na úvaze vlády, zda tržbu z evidence úplně vyjme jednou provždy nebo ji vyjme jen dočasně nebo ji zařadí do zjednodušeného režimu“ (bod 111). Jak dále Ústavní soud dodal, v případě elektronické evidence tržeb musí být primárně zákonem definováno, na koho povinnost evidence dopadá a v jakém rozsahu, přičemž proti případnému excesivnímu výkladu i aplikaci zmocnění „zákon sám neobsahuje žádné mechanismy a omezení bránící ve svém důsledku např. tomu, aby to bylo až nařízení vlády, které stanoví, jaké tržby budou evidovány a v jakém režimu“. Dle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 též není rozhodné, že napadená zmocňovací ustanovení (obsahově naplněná příslušným nařízením vlády nebo jen metodickým pokynem) žádné další povinnosti či omezení základních práv a svobod neukládají, nýbrž stanovují výjimky, neboť z pohledu principu rovnosti „daňové subjekty, jejichž hospodářská činnost vyňata nebyla, mohou být v horším postavení než ty, u kterých k vynětí došlo. Sám zákonodárce musí dostatečně určit - racionálně a předvídatelně - eventuální možnosti vynětí daňového subjektu z evidence tržeb, a to tak, aby ústavně postulované rovnosti v právech dostál“ (bod 112).

54. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu tak plyne, že nelze ústavně připustit nejasnost, vágnost, či dokonce absenci zákonných kritérií při delegaci normotvorby na orgány moci výkonné. Neobstojí ani konstrukce zákona spočívající v tom, že zákon limity základního práva vymezí tak, že určitou činnost obecně zakáže či přikáže (stanoví povinnost), přičemž následnými akty exekutivy budou určovány výjimky z této povinnosti, a to bez jakýchkoli kritérií a mezí či při nedostatečně jasném a konkrétním vymezení oněch kritérií a mezí.

55. Lze shrnout, že obsah a rozsah stanovené povinnosti, resp. mezí základního práva, musí v základních rysech vždy plynout přímo ze zákona.

VIII. 3. Aplikace na posuzovaný případ

56. Z dikce napadené právní úpravy je zjevné, že úmyslem zákonodárce nebylo zcela vyloučit výkon jakékoli jiné výdělečné činnosti pro osoby ve služebním poměru. I vláda ve svém vyjádření uvádí, že cílem napadené právní úpravy není podnikání či provozování hospodářské činnosti zcela vyloučit, resp. že to ústavně ani není možné s ohledem na výkon jiných ústavních práv. Zákonodárce „pouze“ oproti předchozí právní úpravě, resp. právní úpravě navrhované vládou při novelizaci provedené zákonem č. 530/2005 Sb. (srov. výše), vymezení výjimek výslovně svěřil až interním aktům řízení vydávaným řediteli bezpečnostních sborů. Dikce ustanovení hovořící o tom, že „toto omezení se nevztahuje na ... další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů“ svědčí o úmyslu zákonodárce nezakázat výdělečnou činnost, resp. podnikání zcela, tedy výjimky ze zákazu sice připustit, ovšem zcela je ponechat na vůli (či libovůli) ředitelů bezpečnostních sborů. Zároveň však při nevyužití onoho zmocnění ze strany ředitelů bezpečnostních sborů by byl dle napadeného ustanovení výkon jiné výdělečné činnosti osobám ve služebním poměru zcela znemožněn.

57. Klíčovou ústavní otázkou tak je, zda uvedená právní úprava může z pohledu ústavních principů, konkrétně pak výhrady zákona při omezování základních práv, obstát.

58. Situace, kterou nyní Ústavní soud posuzuje, je analogická situaci, kterou se zabýval při posuzování zmocňovacích ustanovení v zákonu č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb. Opět je předmětem přezkumu obecná regulace ve vztahu k právu garantovanému čl. 26 Listiny, přičemž výjimky z této regulace má stanovit v nyní posuzovaném případě dokonce pouze interní akt řízení.

59. Zákonodárce osobám ve služebním poměru v bezpečnostních sborech paušálně zakázal výkon jakékoli výdělečné činnosti, zároveň připustil výjimky z tohoto zákazu, ovšem jejich obsah a rozsah zcela ponechal na interním aktu vydaném ředitelem příslušného bezpečnostního sboru, a to bez jakýchkoli zákonných mezí či kritérií.

60. Zákon sám pak žádné výjimky nestanoví, a to ani ty, které se tradičně objevují v jiných obdobných předpisech, jako je typicky správa vlastního majetku či vědecká, pedagogická, literární, publicistická nebo umělecká činnost [srov. např. § 24 odst. 6 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, § 47 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, § 85 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb., § 16 odst. 4 a 5 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, § 81 odst. 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě].

61. Shora citované výjimky mají mj. sloužit, což ostatně vláda ve svém vyjádření připouští, k výkonu jiných ústavních práv (vlastnické právo, svoboda vědeckého bádání, umělecké tvorby, resp. svoboda projevu). Tyto výjimky však ze zákona v nyní posuzovaném případě neplynou. Na posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení nic nemění skutečnost, že tyto výjimky aktuálně v interních aktech obsaženy jsou. Ústavní soud však neposuzuje rozsah či přiměřenost těchto výjimek (nepřezkoumává interní akty řízení), nýbrž způsob zákonného zakotvení těchto výjimek. Ústavní soud tedy nijak k aktuálním interním aktům (pokynům) ředitelů bezpečnostních sborů nemůže přihlížet, neboť posuzuje soulad zákona s ústavním pořádkem, přičemž ústavní problém spočívá právě a jen v samotné zákonné úpravě, na základě které byly uvedené výjimky zakotveny.

62. Pokud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (viz výše) shledal Ústavní soud jako protiústavní zákonné zmocnění pro nařízení vlády z důvodu příliš obecných a nedostatečných mezí, resp. kritérií umožňujících vládě stanovovat výjimky z povinnosti elektronické evidence tržeb, tím spíše nemůže z ústavního pohledu obstát jako ústavně souladné zmocnění, které neobsahuje kritéria vůbec žádná.

63. Uvádí-li vláda, že napadená právní úprava obstojí v testu racionality, je nutno uvést, že testem racionality lze zkoumat, zda je zákon stanovující meze základního práva dle čl. 26 Listiny alespoň rozumný (není-li zasaženo jádro samotného práva), byť nemusí nutně představovat řešení nejlepší či optimální. Podmínkou onoho zkoumání však je, že meze určitého práva, resp. podmínky jeho výkonu, jsou přímo v zákoně stanoveny, a lze je tudíž testovat. V nyní posuzovaném případě však zákonodárce zcela rezignoval na stanovení mezí práva dle čl. 26 Listiny, tudíž posuzovat rozumnost zákonných mezí nelze, neboť neexistují.

64. Pokud by měly meze spočívat v tom, že hospodářská činnost, resp. podnikání je zcela zapovězeno (což vláda navíc ve svém vyjádření popírá), šlo by o ustanovení vnitřně rozporné, neboť zákon s existencí výjimek obecně počítá, pouze jejich obsah protiústavně deleguje na interní akty řízení. Na úrovni zákona žádná konkrétní výjimka ze zákazu jiné výdělečné činnosti nezůstala, kromě odkazu na § 29, § 31 a § 33 písm. a) zákona o služebním poměru, které se však týkají pouze specifických situací (viz výše) a u nichž nejde o obecné výjimky platné pro všechny příslušníky bezpečnostních sborů.

65. Ústavní soud připomíná, že některými činnostmi, které jsou prováděny souběžně s výkonem služebního poměru (správa vlastního majetku, činnost literární, vědecká, umělecká, pedagogická, publicistická), jsou realizována jiná ústavně zaručená práva než jen práva dle čl. 26 Listiny, a to práva, která pod omezující režim čl. 41 odst. 1 Listiny nespadají, např. vlastnické právo při správě vlastního majetku. Při omezení práv stojících mimo režim čl. 41 odst. 1 Listiny však nelze vystačit se zdrženlivým testem racionality. Otázka použití zdrženlivého testu racionality či přísného testu proporcionality však, jak bylo shora uvedeno, není na pořadu dne, neboť z dikce napadeného ustanovení vůbec není zřejmé, zda a v jakém rozsahu mají být omezena též jiná práva než jen práva v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny.

66. Z pohledu tvrzeného porušení výhrady zákona platí, že požadavek výhrady zákona je formálním ústavním pravidlem, které platí vždy, a nelze tudíž testovat jeho racionalitu, tedy zvažovat možnost jeho nesplnění jako racionální krok sledující určitý legitimní cíl, jak to fakticky ve svém vyjádření požaduje vláda.

67. Meze základního práva musí plynout přímo ze zákona, přičemž dle čl. 4 odst. 3 Listiny „zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky“. V zájmu rovnosti před zákonem při omezování základních práv a svobod je tedy nutné, aby konkrétní rozsah základního práva, který má být z pohledu zákonodárce jednotlivci garantován, plynul ze zákona a platil pro všechny subjekty stejně. Napadená právní úprava tak nikterak nezaručuje, že pro všechny případy, které jsou svou podstatou obdobné, budou meze práva dle čl. 26 Listiny stanoveny taktéž obdobně. Např. jednotliví ředitelé bezpečnostních sborů mohou stanovit výjimky odlišně, aniž by pro danou odlišnost existoval mezi jednotlivými bezpečnostními sbory jakýkoli rozumný důvod. Tudíž i z hlediska zachování rovnosti v právech, resp. zákazu svévole (čl. 1 Listiny) je nezbytné, aby byla dodržena shora uvedená výhrada zákona při omezování základních práv.

68. Výhradu zákona nelze obcházet tím, že se na úrovni zákona určité základní právo omezí ve větším rozsahu, než je reálně zamýšleno, popř. se zcela znemožní jeho výkon, a poté se prostřednictvím normativních aktů exekutivy stanovují výjimky, které rozsah základního práva opět rozšiřují a fakticky v konečném důsledku jeho meze obecně stanovují. Účel výhrady zákona spočívající v tom, že sám zákonodárce musí v rámci dělby moci stanovit meze konkrétního základního práva, by byl tímto postupem zcela popřen.

69. Argument vlády spočívající v tom, že zákonné meze pro zmocnění jsou v zákoně přítomny „implicitně“, resp. že je lze dovodit ústavně konformním výkladem napadeného ustanovení, Ústavní soud nesdílí. Ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny váže „podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností“ na zákon, stejně tak čl. 44 Listiny s omezeními formou zákona počítá, což odpovídá výhradě zákona vymezené v čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Argument ústavně konformního výkladu spočívající v tom, že určité činnosti (správa vlastního majetku, resp. činnost literární, vědecká, umělecká či pedagogická) musí mezi výjimky patřit vždy, neboť to plyne z ústavního pořádku v zájmu ochrany jiných základních práv, a proto výslovná úprava v zákoně není nutná, nemůže obstát.

70. Nelze na straně jedné připustit, že smyslem napadeného ustanovení je vyvážit proti sobě stojící zájem na řádném výkonu služby na straně jedné a výkon ústavních práv příslušníků bezpečnostních sborů (a to nejen práv spadajících pod režim čl. 41 odst. 1 Listiny) na straně druhé, zároveň však při tomto vyvážení zcela rezignovat na roli zákonodárce z pohledu čl. 2 odst. 3, resp. čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny a delegovat bez dalšího stanovení mezí základních práv na orgány moci výkonné, a to dokonce nikoli na podzákonný prováděcí předpis, ale pouze na interní akty řízení.

71. Napadené ustanovení proto nemohlo z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem, konkrétně s požadavkem výhrady zákona při stanovování mezí základních práv, obstát.

72. Ústavní soud proto ze shora uvedených důvodů návrhu vyhověl a podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., napadené ustanovení zrušil pro rozpor s čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 26 odst. 2 a čl. 44 Listiny.