III. Legislativní proces
Argumentace navrhovatele
Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení
Vlastní posouzení Ústavního soudu
6. Navrhovatel napadl novelu zákona jako celek z důvodu rozporu legislativního procesu s ústavním pořádkem - s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), podle kterého lze posuzovat ústavnost samotné novely, byl-li porušen ústavně předepsaný způsob jejího přijetí. Vady legislativního procesu spatřuje navrhovatel v tom, že novela zákona (viz § 15a až 15d zákona o ochraně přírody a krajiny) vyhlašuje národní parky, aniž by zákonodárce postupoval podle § 40 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy, aniž by Ministerstvo životního prostředí (dále jen „ministerstvo“) zpracovalo návrh na vyhlášení národního parku, chráněné krajinné oblasti, jejich ochranného pásma, vymezení zón ochrany národního parku nebo chráněné krajinné oblasti, který by následně předložilo obcím, krajům a dotčeným vlastníkům k uplatnění námitek. Podle § 40 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny má být přitom postupováno i při obsahovém vymezení zón ochrany přírody a ochranného pásma, nikoli jen při změně územního vymezení - tím byla omezena samosprávná činnost obcí a krajů v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).
7. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky (jako účastníky řízení) a vládu i veřejnou ochrankyni práv, aby se vyjádřily k návrhu; o vyjádření podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal i prezidenta republiky a ministra životního prostředí. Všechna obdržená vyjádření jsou shrnuta níže, veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila a ministr životního prostředí se k návrhu nevyjádřil. K návrhu se vyjádřily i další subjekty, konkrétně ASOCIACE MURIEL VICTORIA GOTU, z. s., a Ing. Jan Bechyně, kteří však nejsou účastníky ani vedlejšími účastníky řízení. Ústavní soud je o vyjádření nežádal, a proto k nim nepřihlédl.
8. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) ve svém vyjádření pouze popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, byl poslancům rozeslán jako tisk č. 501 dne 2. 6. 2015. První čtení návrhu zákona bylo zahájeno a zároveň přerušeno dne 7. 10. 2015, poté dne 20. 1. 2016 první čtení pokračovalo a návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro životní prostředí jako garančnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Druhé čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 4. 5. 2016, kdy bylo přerušeno, a pokračovalo 25. 5. 2016, pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 501/4. Třetí čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 1. 7. 2016, následně bylo přerušeno a dne 2. 12. 2016 pokračovalo - návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů byl schválen usnesením č. 1439. Poté byl návrh zákona postoupen Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), který jej dne 18. 1. 2017 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna jednala o návrhu dne 21. 2. 2017 a 1. 3. 2017 a usnesením č. 1577 setrvala na původním návrhu zákona. Prezident republiky zákon nepodepsal a dne 10. 3. 2017 jej vrátil Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 4. 4. 2017 a usnesením č. 1606 setrvala na zákonu v napadeném znění. S návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným způsobem souhlas, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
9. Senát ve svém vyjádření uvedl, že návrh zákona mu byl postoupen dne 20. 12. 2016, byl pod číslem senátního tisku č. 25 projednán garančním výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu i ústavněprávním výborem. Garanční výbor a výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu doporučily návrh zákona zamítnout, ústavněprávní výbor doporučil přijmout návrh zákona s 34 pozměňovacími návrhy. Senát návrh projednal dne 18. 1. 2017 a usnesením č. 75 jej vrátil Poslanecké sněmovně. Projednávání návrhu zákona v Senátu i Poslanecké sněmovně provázela delší živá diskuze, která vyústila v předložení 54 pozměňovacích návrhů. Senát sice nespatřoval výslovně v návrhu zákona rozpor s ústavním pořádkem, předložil však vlastní představu dotčené právní regulace, zejména s důrazem na posílení pozic obcí a zmírnění některých podmínek ochrany.
10. Vláda v rozsáhlém vyjádření zejména uvedla, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a předepsaným způsobem. Vláda a ministerstvo si byly vědomy dopadu právního režimu národních parků na zájmy obcí a krajů; proto byla věnována nadstandardní pozornost řádnému a důkladnému projednání návrhu novely se všemi zainteresovanými subjekty. Vláda je přesvědčena, že novela zákona nezasáhla do ústavně zaručených práv a svobod jednotlivců ani do práva obcí a krajů na samosprávu provedeným legislativním procesem či napadenou právní úpravou. V této souvislosti poukázala vláda na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.) týkající se přípustných omezení a pokynů pro působení územní samosprávy. Schválení novely zákona nepředcházelo projednání návrhu podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť pro to nebyl důvod - vyhlášením národních parků nebyla změněna jejich územní vymezení ani bližší ochranné podmínky. Účelem novely zákona bylo zajistit právní kontinuitu dosud vyhlášených národních parků na úrovni zákona, aniž by se změnily náležitosti, které musí být předmětem projednání podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny. Novela zákona nepoužívá dikci obvyklou ve zřizovacích předpisech („vyhlašuje se“), ale pouze konstatuje existenci dosud vyhlášených národních parků. Předmět ochrany, slovní vymezení a orientační grafické znázornění hranic jsou shodné s dosavadní právní úpravou. Vymezení zón národního parku bude provedeno vyhláškou ministerstva, jak tomu bylo i podle dosavadní právní úpravy - po projednání s obcemi (§ 71 zákona o ochraně přírody a krajiny) a radou národního parku (§ 20 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny). Tvrzení o přijetí novely zákona bez bližšího zapojení a zohlednění zájmů dotčených obcí a krajů považuje vláda za nepravdivé, neboť legislativnímu procesu předcházela podrobná mnohaměsíční diskuze ve všech radách národních parků, s občany Národního parku Šumava, se zástupci obcí a krajů, na ministerstvu i v dotčených regionech. V Poslanecké sněmovně byly návrhu zákona věnovány dva kulaté stoly pořádané garančním výborem, seminář a opakovaná projednání ve výborech i na plénu; žádný jiný zákon nebyl v takové míře diskutován se zástupci územních samospráv.
11. Prezident republiky ve vyjádření uvedl, že v rámci legislativního procesu podpořil senátní verzi návrhu, k poslanecké verzi vyjádřil záporné stanovisko, zejména proto, že návrh novely zákona nezamezuje vzniku škod na lesích a má naopak negativní dopad na místní obyvatele. Zamítavý postoj k návrhu vyjádřil rovněž v dopisu, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně. Podle prezidenta republiky měl být dodržen postup podle § 40 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v předchozím znění, neboť nová právní úprava je podstatně odlišná, má dopad na územní samosprávné celky a další vlastníky nemovitostí; předložení návrhu novely zákona k připomínkám jen Svazu měst a obcí nebylo dostatečné.
12. Ústavní soud zaslal všechna vyjádření zástupci navrhovatele k replice, ve které navrhovatel reaguje zejména na vyjádření vlády. Návrh zákona nebyl se zástupci obcí prakticky projednán, vyjádření vlády neobsahuje konkrétní údaje o tvrzených setkáních a jí citovaná judikatura není na posuzovanou věc přiléhavá. Novelou zákona byly rozšířeny ochranné podmínky, tedy i rozsah příkazů a zákazů, a proto měl být v rámci legislativního procesu zohledněn § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny. Orientační grafické znázornění hranic národních parků je rozdílné od původních vyhlašovacích předpisů a území národních parků byla změněna. Předmět ochrany národních parků se rovněž novelou zákona změnil po formální i materiální stránce. Novela zákona vedla k zániku dříve vyhlášených národních parků a vyhlášení národních parků nových - s odlišným právním režimem.
13. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
14. Navrhovatel napadá novelizační zákon č. 123/2017 Sb. i jednotlivá ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, která byla novelizována uvedeným zákonem. Ústavní soud se tedy nejprve zabýval tím, je-li možné samostatně napadnout novelu zákona jako celek nebo je nutné brojit přímo proti novelizovaným ustanovením v zákoně.
15. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně dospěl k závěru, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizované normy [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je posuzována i ústavnost samotné novely [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
16. Navrhovatel výslovně napadá novelu zákona jako celek - s argumentací směřující proti neústavnosti legislativního procesu jejího přijetí, což je s ohledem na výše uvedené přípustné. Ústavní soud v rámci přezkumu novely zákona hodnotí pouze to, zda byl dodržen ústavní rámec legislativního procesu (v Ústavou stanovené kompetenci a přijetí ústavně předepsaným způsobem), který vyústil v přijetí novely.
17. Navrhovatel nenamítá, že by Parlament České republiky neměl kompetenci k přijetí novely zákona, což by ani prima facie nemohlo být důvodné, neboť mu podle čl. 15 odst. 1 Ústavy náleží zákonodárná moc. Argumentace navrhovatele směřuje vůči vadě legislativního procesu spočívající v nedodržení požadavků plynoucích z § 40 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před napadenou novelou, tedy, že nebyl návrh zákona, jímž byly vyhlášeny národní parky, předložen obcím, krajům a dotčeným vlastníkům, kteří tak nemohli realizovat své právo k podání námitek.
18. Ústavní soud se například v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) zabýval ústavní konformitou vydávání právních předpisů a mj. uvedl, že „[n]ení-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod, a to ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu, nezakládá“. V nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že formální vady v legislativním procesu nemohou bez dalšího vést k derogaci jím posuzovaného právního předpisu, neboť takovýto případný zásah ze strany Ústavního soudu je třeba vždy poměřovat ve vazbě na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv. V nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) pak Ústavní soud dospěl k závěru, že právní předpis zruší pro procedurální vady jeho normotvorného procesu - veden zdrženlivostí - tehdy, byla-li v legislativním procesu přímo porušena Ústava či jiné části ústavního pořádku nebo některé z ustanovení tzv. podústavního práva (například zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) - vždy však jen v případě, že porušení nabývá ústavněprávní dimenze.
19. Jinými slovy, Ústavní soud se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavně-právních rozměrů. K takovému závěru Ústavní soud v předmětné věci nedospěl. V rámci legislativního procesu byl dodržen standardizovaný postup projednání návrhu zákona oběma komorami Parlamentu České republiky, Poslanecká sněmovna po vetu prezidenta republiky zákon přijala potřebnou většinou (viz usnesení č. 1606) a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 123/2017 Sb.
20. Je obecně známou skutečností, a rovněž z vyjádření účastníků řízení plyne, že přijatá novela zákona byla veřejně a obsáhle diskutována napříč zainteresovanými subjekty a byl jí věnován dostatečný veřejný prostor. Aniž by Ústavní soud na tomto místě posuzoval, zda byly novelou zákona vyhlášeny národní parky, tak (ne)dodržení požadavků stanovených v § 40 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před napadenou novelou, není, s ohledem na výše uvedené, způsobilé derogačního výroku v této věci. Zájmy dotčených obcí, krajů i vlastníků nemovitostí na území národních parků byly hájeny zvolenými zástupci v obou komorách Parlamentu České republiky i prezidentem republiky, což se projevilo v množství předložených pozměňovacích návrhů, vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně Senátem a vetem prezidenta republiky. Návrh byl diskutován rovněž se Svazem měst a obcí i při setkání se zástupci územních samospráv u kulatého stolu. Nelze proto dospět k závěru, že by dotčeným subjektům byla upřena možnost vyjádřit nesouhlas s návrhem zákona; otázka, zda se konalo se zástupci dotčených obcí a krajů jedno či více setkání, nedosahuje požadavku ústavněprávního rozměru věci. S ohledem na uvedené proto dospěl Ústavní soud k závěru, že v rámci přijetí novely zákona byl dodržen ústavní rámec.
21. Pro posouzení ústavní konformity legislativního procesu v posuzované věci není podstatné, zda novelou zákona byly nově vyhlášeny národní parky či nikoliv. Nicméně Ústavní soud považuje za vhodné se jako obiter dictum vyjádřit i k této otázce. Národní parky byly před účinností novely zákona vyhlašovány nařízeními vlády v případě Národních parků Šumava, Podyjí a Krkonošského národního parku (nařízení vlády č. 165/1991 Sb., kterým se zřizuje Krkonošský národní park a stanoví podmínky jeho ochrany, nařízení vlády č. 164/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Podyjí a stanoví podmínky jeho ochrany, a nařízení vlády č. 163/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Šumava a stanoví podmínky jeho ochrany) v návaznosti na ustanovení § 8 zákona č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, ve znění zákona č. 146/1971 Sb. Nejmladší z národních parků - Národní park České Švýcarsko - byl vyhlášen jako jediný samostatným zákonem č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, (právní úprava účinná od 1. 6. 1992 stanovila, že národní parky a bližší ochranné podmínky se vyhlašují samostatným zákonem). Zákonný požadavek byl naplněn pouze u Národního parku České Švýcarsko, zbylé národní parky nesplňovaly předepsanou formu jejich zřizovacího právního předpisu, což bylo způsobeno tím, že byly vyhlášeny přede dnem nabytí účinnosti přísnější právní úpravy. Předmětem současné kontroly ústavnosti je napadená novela zákona, stejně jako jednotlivá novelizovaná ustanovení. Navrhovatel vychází z předpokladu, že národní parky ke dni 31. 12. 1992 přestaly právně existovat pro rozpor jejich zřizovacích právních předpisů s § 6 odst. 1 uvozovacího ústavního zákona k Listině (ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky) a že následně byly napadenou novelou zákona vyhlášeny nově - s tím však Ústavní soud nesouhlasí. Pro závěr o neexistenci národních parků by byla nejprve nutná legislativní změna, kterou by byly zrušeny zřizovací právní předpisy dosavadních národních parků, popř. by byl nutný derogační výrok ve vztahu k těmto právním předpisům - ani jedna z uvedených možností však nebyla naplněna.
22. Zákon o ochraně přírody a krajiny výše uvedený nedostatek odstraňuje tím, že sjednocuje právní formu zřizovacích právních předpisů jednotlivých národních parků a zároveň ji centralizuje do jediného zákona. Změnu je nutné v tomto ohledu kvitovat, neboť se jí naplňuje dlouhodobě uzákoněný požadavek na zákonnou formu zřizovacích právních předpisů národních parků. Z obsahu § 15 ve spojení s § 90 odst. 10 zákona o ochraně přírody a krajiny je zjevné, že zákonodárce zachoval stávající národní parky a pouze kontinuálně sjednotil právní formu jejich zřizovacích právních předpisů do jednoho zákona.
23. Jelikož zákonodárce nevymezil nové národní parky, nebylo nutné postupovat podle § 40 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před napadenou novelou zákona, ani činit další zákonné kroky ve vztahu k přijetí nového návrhu či koncepce (např. provést hodnocení důsledků na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti podle § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny).