C. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jen na banky registrované na území České republiky

95. Předmětem napadeného ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) zákona č. 424/1991 Sb. je zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, pouze na banky registrované na území České republiky. Navrhovatelka shledává protiústavnost příslušného omezení ze čtyř hledisek. Namítá nepřímou diskriminaci hospodářsky méně silných politických stran odporující čl. 3 odst. 1 Listiny, dále rozpor s principem volné soutěže politických stran dle čl. 5 Ústavy, rozpor s čl. 21 Listiny a samostatně argumentuje porušením principu proporcionality.

96. V obecné rovině platí, že veřejná moc nesmí stanovovat takové podmínky, které by některým politickým stranám vytvářely neodůvodněné překážky jejich vzniku a jejich konkurenceschopnému působení v rámci volné soutěže politických stran. Jakékoliv omezení je tedy ústavně přípustné jen tehdy, sleduje-li legitimní cíl, je vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, je nezbytné a zároveň neomezuje daný princip nad míru přiměřenou dosažení žádaného legitimního cíle. Napadené omezení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů bylo do návrhu zákona vloženo přijetím pozměňovacího návrhu, v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona proto odůvodnění cíle legislativní změny chybí. Je proto možno vyjít z odůvodnění předkladatele pozměňovacího návrhu, poslance Martina Plíška, jenž ve svém vystoupení akcentoval potřebu „větší transparentnosti financování politických stran“. Podle předkladatele totiž v případě předmětného okruhu možných poskytovatelů jde „o důvěryhodné subjekty a jsou zde jasná, čitelná pravidla pro úvěrování politických stran. Naopak tento návrh by ... vyloučil možnost financovat politické strany pomocí úvěrů, které poskytují různé anonymní fyzické nebo právnické osoby, kterým pak mohou být politické strany po volbách zavázány“ (http://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/047schuz/s047193.htm). Je přitom namístě uvést, že zvýšení transparentnosti financování politických stran bylo deklarovaným obecným cílem vládního návrhu zákona, jak dokládá jeho důvodová zpráva, na niž odkazuje i vláda ve svém vyjádření k tomuto návrhu, ve které mj. konstatuje, že „[n]avrhovaná právní úprava by měla zajistit vyšší míru transparentnosti financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s jejich finanční a věcnou podporou třetími osobami, a vyšší míru kontroly hospodaření stran a hnutí doplněnou o efektivnější systém sankcí“. Posílení transparentnosti financování politických stran považuje Ústavní soud za legitimní cíl, a to v obou možných dílčích smyslech, které mu přisuzuje i předkladatel. Legitimní je tedy jak ve smyslu zajištění formální průhlednosti příslušných vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem, tak ve smyslu minimalizace vztahů nepatřičné závislosti mezi stranou a poskytovatelem, což vyplývá ze zdůrazňování důvěryhodnosti vybraných poskytovatelů.

97. Ústavní soud má současně za to, že v případě napadeného institutu omezení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, jde o zásah vhodný, tedy že zvolený prostředek je z dále uvedených důvodů způsobilý naplnit požadavek sledovaného cíle v podobě zvýšené transparentnosti financování politických stran.

98. Spatřuje-li navrhovatelka rozpor napadeného ustanovení s principem volné soutěže politických stran a politických sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, je třeba v prvé řadě zdůraznit, že patrně přehlíží rozdíl mezi úvěrem (či zápůjčkou) a subvencí (státním příspěvkem). Poskytnutí (faktického) úvěru se vždy řídí bonitou dlužníka. Z elementárních ekonomických zákonitostí proto vychází skutečnost, že ekonomicky slabší subjekt má menší šance získat úvěr než subjekt disponující již nějakým rozsáhlejším majetkem, a - přirozeně - vice versa. Zároveň platí, že ekonomické uvažování zodpovědného věřitele je v zásadě stejné bez ohledu na druh dlužníka, neboť prvotním zájmem každého rozumného věřitele je plná návratnost úvěru (či zápůjčky). Garance volné politické soutěže v čl. 5 Ústavy nutně neznamená, že by zákon měl inherentní nerovnost dlužníků vyrovnávat, pouze ji nesmí bezdůvodně a nepřiměřeně prohlubovat, což stávající úprava nečiní, neboť dopadá na všechny politické strany stejnou měrou. Není navíc důvod petrifikovat právní úpravu, která by ponechala každé z politických stran na výběr, u koho se ucházet o úvěr právě podle souladu jeho pravděpodobných zájmů s politikou dané strany. Tyto zájmy mohou být různé, přičemž u bank je lze alespoň považovat za předvídatelné a relativně transparentní. Je to přitom bezpochyby právě oblast právní regulace bankovního sektoru, se kterou spojuje zákonodárce důvodně svoji snahu potírat v maximální možné míře neblahé důsledky jevu označovaného jako praní špinavých peněz, tedy legalizace výnosů z trestné činnosti. Koneckonců i tímto prizmatem je (inter alia) třeba vnímat ustanovení § 38 odst. 3 písm. k) zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, vložené do zákona právě zákonem č. 302/2016 Sb., dle kterého podá banka pro účely výkonu dohledu zprávu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí o záležitostech týkajících se klienta, jež jsou předmětem bankovního tajemství, bez souhlasu klienta. Napadené ustanovení lze tedy považovat mj. za jeden z prostředků realizace nejen příslušné vnitrostátní (resp. evropské) právní úpravy, nýbrž i mezinárodních závazků České republiky.

99. Ústavní soud nepovažuje za případnou obavu, že u bank dosáhnou na úvěr pouze politické strany, které takříkajíc „jdou bankám na ruku“. Dosavadní zkušenost nevypovídá o tom, že by na bankovní úvěry nedosáhly např. politické strany usilující o větší regulaci bankovního sektoru, či dokonce o jejich zvláštní zdanění, byť jde o strany parlamentní. U neparlamentních politických stran je potom možnost získání úvěru výměnou za podporu zájmů banky o to pochybnější. Za nepřípustnou závislost politických stran na poskytovatelích úvěru nadto nelze považovat stav, kdy je dlužník povinen - ex contractu - plnit svému věřiteli, ani stav, kdy uchazeč o úvěr musí splnit podmínky prokazující jeho schopnost úvěr řádně splácet. Nepřípustnou (či nepatřičnou) závislostí by byla (až) situace, kdy by podmínky poskytnutí úvěru byly neodvislé od ekonomické kauzy [přičemž v takovém případě by ale bylo možno indikovat diskriminační jednání poskytovatele úvěru ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon)]. Prevence takového jednání věřitelů je přitom napadenou právní úpravou dosahována alespoň v tom smyslu, že bankovní sektor je kontrolovatelný a že věřitelé z tohoto sektoru mají poskytování úvěrů jako předmět podnikání; je tedy v zájmu jejich úspěšné podnikatelské činnosti dodržovat potřebné základní zásady profesní etiky, jež naopak nepotřebují jakkoli reflektovat věřitelé, kteří poskytují úvěr zcela nahodile, či dokonce pokoutně, tedy nikoliv jako službu podrobenou přísné kontrole kvality.

100. Podle názoru Ústavního soudu přitom nepředstavuje ústavněprávní deficit, pokud zákonodárce při sledování legitimního cíle v podobě zvýšení transparentnosti financování politických stran nikterak nezohledňuje zájmy „menších“ politických stran v tom smyslu, aby mezi subjekty, u nichž napadená úprava vylučuje možnost poskytnutí úvěru politické straně, měly ekonomicky slabší politické strany speciální šance na získání úvěrů nepřiměřených jejich ekonomickému postavení. Taková situace by zcela zřejmě otevírala četné možnosti spekulativního jednání věřitelů, u nichž by hrozila skutečná nepřiměřená závislost dlužníků. Napadenou právní úpravu je proto třeba v rámci testu proporcionality hodnotit nejen jako vhodnou, neboť chrání politickou soutěž od nepřiměřené závislosti politických stran na subjektech, jež nejsou profesionálními úvěrovými institucemi, a tak mohou „úvěr“ poskytovat jako speciálně podmíněné beneficium, nýbrž i jako úpravu nezbytnou, neboť samotné reportování úvěrových vztahů politickými stranami nemůže výše naznačenému nežádoucímu jednání zabránit (může je toliko indikovat, což není dostačující).

101. Navrhovatelce je možno přitakat toliko v tom, že z hlediska přiměřenosti mohl vzít zákonodárce do úvahy, zda by - obdobně jako v případě darů - nepostačilo omezit výši poskytovaných úvěrů nebankovními subjekty nějakou fixní částkou. Ústavní soud se však domnívá, že v případě poskytování úvěru jiným než bankovním subjektem dochází k těžko eliminovatelnému riziku, že se úvěrovaná politická strana ve vztahu k poskytovateli úvěru (či zápůjčky) dostane do potenciálně závislého postavení, u kterého nemusí primární ekonomický zájem (toliko) na řádném splacení úvěru představovat pro poskytovatele úvěru hlavní zájem, jímž je jeho vztah s úvěrovanou politickou stranou ovládán. Zatímco v případě daru se obdarovaná politická strana, nebude-li jednat v souladu se zájmy dárce, vystavuje „pouze“ riziku, že jí daný dárce již další dar v budoucnu neposkytne, v případě úvěru je úvěrovaná politická strana do doby splacení úvěru v pozici jakéhosi rukojmí, přičemž poskytovatel úvěru, jenž nemusí sledovat primární ekonomický zájem na řádném splacení úvěru, může mít kupř. tendenci snažit se ovlivnit jednotlivé kroky politické strany příslibem, že (již) nebude požadovat splacení nesplacené části úvěru. Takové riziko - jak výše pojednáno - je přitom v případě bank možno víceméně vyloučit. Napadenou právní úpravu, jež na jedné straně umožňuje limitované poskytování darů kterýmkoliv subjektem, na straně druhé však podstatným způsobem omezuje okruh možných poskytovatelů úvěrů, je proto i z tohoto úhlu pohledu možno považovat za koherentní, vnitřně konzistentní a ústavně konformní.