D. Politické instituty a příspěvek na podporu činnosti politického institutu
102. Navrhovatelka konečně navrhuje zrušení celé právní úpravy politických institutů, včetně úpravy příspěvku na podporu činnosti politického institutu, a to pro rozpor s principem nediskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny a principem volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy. Vzhledem k tomu, že jde o relativně samostatnou část návrhu, vyčlenil ji Ústavní soud k samostatnému posouzení, ačkoliv v otázce příspěvku na podporu činnosti politického institutu se jedná o aspekt státního financování politických stran, a tedy o otázku věcně související s předchozím oddílem týkajícím se stálého příspěvku (a příspěvku na mandát). Zákonná úprava výše příspěvku na podporu činnosti politického institutu je dokonce závislá na výši příspěvku na činnost, který náleží politické straně a který se podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb. skládá právě ze stálého příspěvku a příspěvku na mandát.
103. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 302/2016 Sb. uvádí k politickým institutům a finanční podpoře jejich činnosti ze strany státu následující: „[Z]a účelem vytvoření podmínek pro etablování a dlouhodobě udržitelné financování institucí, které by svou činností posilovaly roli politického stranictví ve společnosti a tím i stabilitu politického systému jako celku ..., se navrhuje doplnit platnou právní úpravu o možnost založení nebo účasti na činnosti politického institutu - veřejně prospěšné právnické osoby, jejímž úkolem by mělo být, obdobně jako v řadě vyspělých evropských demokracií, zejména vzdělávání veřejnosti v politickém myšlení a proceduře, zkvalitňování veřejné debaty a politické kultury, podpora demokratických hodnot a právního státu, podpora aktivní volební účasti občanů na volebním procesu a v neposlední řadě i rozšíření a upevnění expertního zázemí politických stran.“ (s. 41 a 42 důvodové zprávy).
104. Podle slov tehdejšího ministra pro lidská práva a rovné příležitosti Jiřího Dienstbiera byl pro formální zavedení politických institutů inspirací německý vzor tzv. politických nadací (nebo nadací blízkých politickým stranám, Parteinahe Stiftungen, Parteistiftungen, politische Stiftungen), existujících jak na spolkové, tak zemské úrovni. Mezi nejznámější patří zejména Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) blízká SPD, Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) blízká CDU a Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) blízká CSU. Nutno doplnit, že v SRN jsou tyto instituce, působící až na výjimku na základě § 55 a násl. německého občanského zákoníku, na spolkové úrovni financovány z cca 90 % z veřejných zdrojů prostřednictvím příslušných ministerstev. Využití státních příspěvků kontroluje v průběhu roku Spolkový správní úřad (Bundesverwaltungsamt), který závěrem roku provádí spolu s Ministerstvem vnitra také výslednou kontrolu. Dodnes však nebyl přijat příslušný zákon, který by upravil financování politických nadací, což je předmětem kritiky zejména ze strany akademiků (např. GEERLINGS, J. Verfassungs- und- verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen. Berlin: Duncker & Humblot, 2003, a MERTEN, H. Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999). Spolkový ústavní soud se v minulosti zabýval otázkou, zda státní financování politických nadací není skrytou formou financování politických stran. Ve svém zamítavém nálezu sp. zn. 2 BvE 5/83 ze dne 14. 7. 1986 [BVerfGe 73, 1] shledal, že státní financování politických nadací je ve veřejném zájmu, ale že rozdělování veřejných prostředků na podporu politického vzdělávání pro nadace předpokládá právní a faktickou nezávislost těchto institucí na politických stranách. V praxi to znamená požadavek na dodržení přísného odstupu od jednotlivých stran, resp. jejich vzájemnou organizační a personální nezávislost. Zároveň je vyžadováno, aby neprobíhaly bezprostřední finanční toky mezi politickou stranou a jí blízkou nadací.
105. I v České republice již existují instituce, které jsou blízké určitým politickým stranám a mívají např. právní povahu spolku nebo ústavu (např. Masarykova demokratická akademie, z. s., Institut pro politiku a společnost, z. s., nebo CEVRO Institut, z. ú.). Oproti politickým institutům podle zákona č. 424/1991 Sb. však jde o instituce bez státního financování ve formě zvláštního příspěvku ze státního rozpočtu. Naopak politické instituty mají za určitých podmínek nárok na státní příspěvek - příspěvek na podporu činnosti politického institutu, který je jedním z dovolených příjmů politických stran podle § 17 odst. 8 písm. j) zákona č. 424/1991 Sb. Podle tohoto ustanovení tedy jde právně o příjem politické strany, nikoli politického institutu, ačkoliv právní úprava není v tomto ohledu zcela jednoznačná - podle zákona je to např. politický institut, který nesmí použít státní příspěvek na financování volební kampaně politické strany, jinak odpovídá za přestupek.
106. Napadená právní úprava stanoví, že politická strana může založit nebo být členem jednoho politického institutu, kterým se pro účely zákona č. 424/1991 Sb. rozumí právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkumná, publikační, vzdělávací nebo kulturní činnost v jedné z oblastí vyjmenovaných v ustanovení § 17 odst. 4 písm. a) až e), např. rozvoj demokracie, právního státu, pluralismu nebo podpora aktivní účasti občanů na veřejném životě. Všechny výsledky své činnosti v těchto oblastech, jejichž povaha to umožňuje, musí politický institut uveřejňovat přes internet (ustanovení § 17 odst. 5).
107. Transparentnost hospodaření politických institutů je zákonem upravena společně s povinnostmi politických stran - obdobně jako ony jsou povinny používat ke své činnosti jen finanční prostředky vedené na účtech u bank (a obdobných finančních institucí) na území České republiky (s výjimkou plateb nepřevyšujících částku 5 000 Kč). Stejně jako politické strany mají zákonnou povinnost vést oddělené účty pro různé účely a účet pro účely příspěvků ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění musí vést na transparentním účtu (§ 17a zákona č. 424/1991 Sb.). Oproti politickým stranám se však na politické instituty nevztahuje finanční limit na dary nebo jiná bezúplatná plnění (§ 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. a contrario). Z ustanovení § 17a odst. 2 písm. c) zákona č. 424/1991 Sb. vyplývá, že politické instituty mohou financovat i volební kampaně, pouze na jejich financování nesmí použít státní příspěvek na podporu činnosti politického institutu. Jestliže by politický institut porušil svou povinnost a státním příspěvkem by financoval volební kampaň, dopouští se přestupku podle § 19k odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., za nějž lze uložit podle § 19k odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. pokutu do výše 200 000 Kč. Podle § 18 odst. 1 písm. g) zákona č. 424/1991 Sb. nesmí politická strana od politického institutu přijímat dary nebo jiná bezúplatná plnění.
108. Ústavní soud přitom nepřehlíží, že příspěvek na podporu činnosti politického institutu, který lze podle zákona použít pouze na úhradu výdajů na činnost politického institutu, měl být poskytován jen tehdy, měl-li by příslušný politický institut zapsaný status veřejné prospěšnosti, přičemž se zápisem statusu veřejné prospěšnosti spojoval předkladatel (tedy vláda) vyšší míru veřejné kontrolovatelnosti politických institutů, nicméně přijetím zákona č. 303/2017 Sb. byl požadavek zápisu veřejné prospěšnosti zrušen ještě předtím, než právní úprava příspěvku na podporu činnosti politického institutu nabyla účinnosti. Tato skutečnost však sama o sobě protiústavnost politických institutů (a jejich veřejné podpory) nezakládá.
109. Podle § 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb. vzniká nárok na tento příspěvek politické straně, která je zakladatelem nebo členem politického institutu a jejíž alespoň jeden poslanec byl zvolen za danou stranu alespoň ve dvou ze tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období. Jeho roční částka odpovídá podle § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. částce rovnající se 10 % z celkové výše příspěvku na činnost náležejícího příslušné politické straně (tedy součtu stálého příspěvku a příspěvku na mandáty).
110. Nárok politické strany na příspěvek na podporu činnosti politického institutu by potenciálně mohl být zásahem do volné soutěže politických stran a politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, jestliže by nedůvodně finančně zvýhodňoval politické strany, které na něj dosáhnou, oproti ostatním stranám. Ačkoliv je státní příspěvek formálně určen výhradně k podpoře činnosti politického institutu, jde via facti o podporu politických názorů blízkých té politické straně, která je jeho zakladatelem nebo členem. Jelikož je politická soutěž v prvé řadě soutěží politických myšlenek (idejí), je rozhodnutí státu o tom, komu bude příspěvek náležet, a čí politické myšlenky z příspěvku tedy mohou těžit, jistou formou ingerence zákonodárce do volné politické soutěže. Obecně lze státní podporu poskytovanou politickým institutům považovat za legitimní vzhledem k výše uvedené roli, jakou mají podle důvodové zprávy plnit. Zároveň lze podporu formou státních příspěvků považovat také za vhodný prostředek této podpory, jelikož je způsobilý takovou roli skutečně usnadňovat. Ústavní soud proto ve vztahu k legislativnímu rámci instituce politického institutu respektuje volnou míru uvážení zákonodárce, současně však připomíná, že existence (a příslušná právní úprava) politických institutů nesmí nepřípustně zasahovat do svobodné soutěže politických stran nad nezbytnou míru.
111. Ústavní deficity nelze spatřovat ani v zákonné podmínce, že s daným politickým institutem svázaná politická strana musí získat zastoupení v Poslanecké sněmovně v alespoň dvou ze tří posledních voleb, neboť taková podmínka zjevně vyjadřuje legitimní požadavek zákonodárce, aby tímto způsobem byly z veřejných zdrojů podporovány pouze takové subjekty, které vskutku reprezentují setrvale relevantní politické zájmy a ideje.
112. Samotná právní úprava politických institutů se v současnosti nejeví jako zjevně ústavně problematická, byť je zřejmé, že česká zákonná úprava není formálně založena na takové jejich personální a organizační samostatnosti od politických stran, jako vyžaduje např. Spolkový ústavní soud pro německé politické nadace (kde je však míra státní podpory politickým nadacím mnohem rozsáhlejší). Platí to i přesto, že přijetím zákona č. 303/2017 Sb. odpadl nástroj kontroly prostřednictvím testu veřejné prospěšnosti.