III. Argumentace navrhovatelky

III. 1 Obecně k protiústavnosti napadených zákonných ustanovení

7. Navrhovatelka především namítá absenci nezbytného ústavněprávního rámce napadených ustanovení. Návrhy obou zákonů (zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb.) doprovázel vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, který byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky projednáván jako sněmovní tisk č. 411 (dále jen „návrh ústavního zákona“) a na který napadená ustanovení přímo navazují. Návrh ústavního zákona nebyl přijat.

8. Navrhovatelka je přesvědčena, že vláda jako předkladatelka návrhu ústavního zákona si byla vědoma, že součástí práva územních samosprávných celků je i právo mít majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Dle důvodové zprávy k návrhu ústavního zákona měl jeho čl. 5 vytvářet ústavní zmocnění pro stanovení zákonné hranice dluhu územního samosprávného celku. Ústavně zakotvená povinnost územních samosprávných celků hospodařit podle zákonem blíže určených pravidel rozpočtové odpovědnosti proto představovala jediný ústavně přípustný způsob omezení ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu.

9. Protože návrh ústavního zákona nebyl přijat, neumožňuje současný ústavní rámec zákonné omezení hospodaření územních samosprávných celků, jak to činí napadená ustanovení. Dle navrhovatelky ani na zákonné úrovni nejsou stanovena žádná věcná kritéria pro hospodaření územních samosprávných celků. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů představuje toliko procedurální rámec pro sestavování a plnění rozpočtů územních samosprávných celků. Stanovení procesních pravidel ovšem nelze považovat za zásah do ústavně garantovaného práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Obdobně nemají povahu zásahu do práva na samosprávu ani ustanovení § 38 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, nebo ustanovení § 17 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Tato ustanovení obsahují dílčí pravidla nakládání s majetkem územních samosprávných celků, ale neobsahují omezení jejich vlastního hospodaření, tj. jádra vlastnického práva.

10. Navrhovatelka považuje ustanovení § 14 písm. c) a § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti za odporující ústavnímu pořádku ze dvou důvodů. Prvním z nich je rozpor se zárukami, které Ústava skýtá územním samosprávným celkům. Druhým důvodem jsou časové účinky napadené právní úpravy. Ta totiž neobsahuje adekvátní režim přechodných ustanovení, jež by účinky zásahu do práva na samosprávu alespoň zmírňovala. Napadená ustanovení zákona č. 24/2017 Sb. vykazují stejné ústavní deficity a v případě zrušení ustanovení zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, na něž navazují, by se stala obsoletními.

III. 2 Protiústavnost ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti

11. Dle navrhovatelky může povinnost územních samosprávných celků sestavit rozpočet jako vyrovnaný nebo přebytkový (za podmínek stanovených návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti) vést k situaci, že územní samosprávné celky nebudou schopny plnit úkoly, které jim byly svěřeny v rámci samostatné a přenesené působnosti. Uvedená povinnost fakticky povede k omezení výdajů územních samosprávných celků na činnosti, které jsou povinny zajišťovat (např. vzdělávání, sociální služby, kultura nebo rozvoj územního samosprávného celku, jako je budování či prostá údržba infrastruktury), což může mít bezprostřední dopad na jejich občany.

12. Konstrukce založená na principu prostých úsporných opatření umožňujících (až na výjimky stanovené v § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) schválení pouze vyrovnaného nebo přebytkového rozpočtu je proto dle navrhovatelky v rozporu s ústavně vymezeným postavením samosprávy, jak je Ústavní soud vymezil ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.), jenž je veřejnosti dostupný, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu, též na internetové stránce http://nalus.usoud.cz.

13. Navrhovatelka vychází z toho, že standardně má být hospodaření územních samosprávných celků přinejmenším vyrovnané nebo přebytkové. Nelze však současně přehlédnout povinnost územních samosprávných celků jednat ve prospěch svých občanů [srov. čl. 3 Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., ve znění sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 369/1999 Sb.)]. S ohledem na tuto povinnost nemůže představovat vyrovnané či dokonce přebytkové hospodaření jediný cíl. V zájmu územních samosprávných celků mohou být i takové kroky, které povedou k dočasnému schodkovému hospodaření (např. investice do stávající infrastruktury). Zákaz sestavit schodkový rozpočet, jenž se podává z napadeného ustanovení, povede k tomu, že zastupitelstva obcí a krajů pozbudou možnost autonomně rozhodovat o nakládání s prostředky územních samosprávných celků.

14. Povinnost schválit vyrovnaný či přebytkový rozpočet zasahuje i do vlastnického práva územních samosprávných celků, jemuž je poskytována na ústavní úrovni ochrana skrze čl. 11 Listiny. Zákaz schválit schodkový rozpočet bude vyžadovat alokaci prostředků obce či kraje, jež budou sloužit primárně k úhradě nezbytných výdajů. Budou-li aktuální finanční potřeby územního samosprávného celku vyšší, než kolik by odpovídalo přebytkovému či vyrovnanému rozpočtu, povede to k omezení některých výdajů, které by jinak mohly být realizovány. To se může projevit např. omezením investic do majetku obce či kraje, které jsou nezbytné pro zachování jeho stavu a hodnoty. Přebytkový či vyrovnaný rozpočet tedy může být pro obec či kraj nevýhodný, neboť „ušetřené prostředky“ povedou ke vzniku budoucích - potenciálně i vyšších - výdajů.

15. I pokud by absence ústavního základu napadené právní úpravy byla z ústavního hlediska přípustná, navrhovatelka ji považuje za neproporcionální, co se formulace zákonného omezení ústavně zaručeného práva na samosprávu týče.

16. Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti totiž neobsahuje žádné časové omezení povinnosti podle § 14 písm. c) téhož zákona. Aktivace daného ustanovení je závislá na dvou proměnných. Těmi jsou výše dluhu sektoru veřejných institucí a výše nominálního hrubého domácího produktu (dále jen „HDP“). Výši dluhu sektoru veřejných institucí sice lze regulovat mj. omezováním zadlužení, avšak výši HDP direktivně ovlivnit nelze, neboť je odvislá od vývoje ekonomiky. Protože aktivace povinnosti podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti je závislá na vzájemném procentním poměru dvou proměnných, není vyloučeno, že rozpočtová opatření budou dlouhodobá.

17. Navrhovatelka dovozuje, že k poklesu stanoveného procentního poměru dluhu veřejných institucí vůči HDP pod hranici 55 % nemusí dojít po jednom roce aplikace rozpočtových opatření. Hranice tedy může být překročena opakovaně. Čím déle by takový stav trval, tím více by se rozpočtová opatření negativně promítala do stavu hospodaření územních samosprávných celků. Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vedle toho neobsahuje ani žádné omezení, které by limitovalo (např. lhůtou) povinnost respektovat zavedená rozpočtová opatření. Navrhovatelka považuje napadenou úpravu za neproporcionální právě pro absenci těchto limitů. Ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti přitom považuje navrhovatelka za vágní a neurčité, a tedy nepředstavující dostatečnou záruku případného omezení délky trvání rozpočtových opatření.

18. Napadené ustanovení dále podle navrhovatelky zakotvuje princip tzv. kolektivní viny. Zákonná omezení totiž budou dopadat na územní samosprávné celky bez ohledu na to, který subjekt nárůst dluhu způsobil. Navrhovatelka se proto ptá, proč by územní samosprávné celky měly být omezovány ve svém hospodaření v důsledku výsledku hospodaření jiných subjektů, zejména státu. V takovém stavu spatřuje navrhovatelka popření ústavní garance majetkové samostatnosti územních samosprávných celků. Nelze zároveň přehlédnout, že omezení spočívající v zákazu schodkového hospodaření zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti neukládá státu, byť právě stát má zásadní vliv na celkovou výši dluhu veřejných institucí.

19. Navrhovatelka doplňuje, že navrhovaným zrušením § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti se stane obsoletním ustanovení § 18 odst. 2 téhož zákona.

III. 3 Protiústavnost ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti

20. Navrhovatelka upozorňuje, že povinnosti - snížit svůj dluh o 5 % z rozdílu mezi výší tohoto dluhu a 60 % průměru příjmů územního samosprávného celku za poslední čtyři rozpočtové roky podle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti - by bylo možno dostát pouze tím, že územní samosprávný celek takový dluh částečně splní (splatí). To předpokládá splnění dvou podmínek: existenci prostředků na úhradu dluhu a možnosti splatit dluh. Kalkuloval-li územní samosprávný celek s určitou dobou splatnosti dluhu, bude muset takové prostředky zajistit. U komunálních dluhopisů, jejichž splatnost bude stanovena na deset let, nedisponuje obec či kraj možností přimět jejich majitele k předčasnému zpětnému prodeji (obdobně tomu bude u úvěrů, zápůjček atp.).

21. Sankce v podobě pozastavení převodu podílu na výnosu daní je podle navrhovatelky spojena s pouhou skutečností, že výše dluhu územního samosprávného celku překročí k následujícímu rozvahovému dni hranici 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky. Pozastavení převodu podílu na výnosu daní představuje výpadek podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků, a může tak přispět k jejich ekonomické likvidaci. Uvedenou úpravu považuje navrhovatelka za kontraproduktivní, jelikož povede k dalšímu omezení schopnosti územního samosprávného celku plnit své závazky. Současná právní úprava přerozdělování daňových výnosů navíc zcela zřejmě zakládá legitimní očekávání, že tyto příjmy jsou územním samosprávným celkům státem garantovány. Dané ustanovení a navazující § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní proto navrhovatelka označuje za zcela svévolný zásah do majetkové samostatnosti územních samosprávných celků, jenž je navíc zjevně neproporcionální. Disproporcionalitu přitom spatřuje v určení rozsahu, v němž k pozastavení převodu podílu na výnosu daní dojde: čím vyšší zadlužení územního samosprávného celku, tím větší i rozsah pozastavení převodu podílu na výnosu daní.

22. Ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti dle navrhovatelky současně vykazuje znaky nepřípustné pravé retroaktivity. Při posouzení průměru příjmů územního samosprávného celku se totiž vychází z průměru za poslední čtyři rozpočtové roky. Uvedené ustanovení má nabýt účinnosti 1. ledna 2018. Průměr za poslední čtyři rozpočtové roky bude tedy počítán z let 2014 až 2017, tj. z období, kdy územní samosprávné celky neměly důvod zvažovat poměr svých příjmů a dluhu v tomto období.

23. Navrhovatelka zdůrazňuje, že podle samotné důvodové zprávy k § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vykazuje 198 obcí míru zadlužení přesahující 100 %. Pro tyto obce by pozastavení převodu podílu na výnosu daní bylo nepochybně tíživé. Důvodová zpráva k tomu uvádí, že průměrně by u obcí přesahujících stanovenou míru zadlužení výše pozastaveného podílu na výnosu daní činila pouze 3 % z jejich celkových příjmů. Takové hodnocení považuje navrhovatelka za problematické, neboť je založeno na vypočteném průměru. Některé obce tedy nemusí být ohroženy vůbec, jiné zcela zásadně. Příkladem může být obec Karle, mající dluh ve výši 450 % jejích příjmů (z důvodu investice do větrné elektrárny, z jejíhož provozu však splácí úvěr a má dostatek prostředků pro zajištění svých potřeb).

24. Co se týče možnosti zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní podle § 6c zákona o rozpočtovém určení daní, ta dle navrhovatelky nijak neodstraňuje neústavnost celé konstrukce. Možnost uhrazení dluhu není čistě na vůli územních samosprávných celků (jako každého dlužníka), není-li možnost předčasného splacení dluhu výslovně ujednána. Jinak řečeno, k uvolnění pozastaveného daňového výnosu může dojít jedině tehdy, je-li dluh objektivně splatný. Územní samosprávné celky v rámci svého hospodaření počítají se splatností svých dluhů a tomu přizpůsobují své hospodaření. Navrhovatelka proto nevidí rozumný důvod pro odnětí části dosud garantovaných příjmů územních samosprávných celků z důvodu, že by tyto příjmy mohly být použity za jiným účelem, než je úhrada dluhu.

III. 4 Protiústavnost ustanovení obsažených v zákoně č. 24/2017 Sb.

25. Ve vztahu k právní úpravě obsažené v části dvanácté čl. XII zákona č. 24/2017 Sb., jíž se zákon o rozpočtovém určení daní doplňuje o ustanovení § 6a až 6d, upravující pravidla pro pozastavení převodu podílu na výnosu daní, je navrhovatelka přesvědčena, že v případě zrušení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti pozbude daná úprava smysl. Dle navrhovatelky lze alternativně uvažovat o zrušení § 6a až 6d přímo v zákoně o rozpočtovém určení daní. Ústavní soud ostatně již dříve považoval princip cessante ratione legis, cessat et lex ipsa za dostatečně odůvodňující jeho derogační zásah [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.)].

26. Co se týče ustanovení části čtrnácté čl. XIV novelizačního bodu 10 zákona č. 24/2017 Sb. - jímž se zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů doplňuje o ustanovení § 4 odst. 6, jež stanoví podmínky, za nichž územní samosprávný celek může schválit schodkový rozpočet i v případě aktivace opatření podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti - jsou dle navrhovatelky dány stejné důvody pro zrušení, jako je tomu v předchozím bodě.

III. 5 Soulad s právem Evropské unie

27. Zrušení napadených ustanovení nebude dle navrhovatelky odporovat závazkům plynoucím pro Českou republiku z členství v Evropské unii. Ačkoliv je totiž podle důvodové zprávy zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti transpozicí směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (dále jen „směrnice Rady 2011/85/EU“), uvedená směrnice nestanoví natolik konkrétní pravidla, jež by vyžadovala transpozici právě formou přijetí napadené právní úpravy.

III. 6 Závěrečný návrh a návrh na přednostní projednání věci

28. Navrhovatelka proto navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl tak, že ustanovení § 14 písm. c), § 17 a § 18 odst. 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ustanovení § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní a ustanovení § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se zrušují dnem vyhlášení nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů. Návrh na přednostní projednání věci je dle navrhovatelky odůvodněn především účinky spojenými s aplikací § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, resp. s aplikací § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní.