IV. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení

IV. 1 Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

30. Poslanecká sněmovna se prostřednictvím svého předsedy Jana Hamáčka ve svém vyjádření ze dne 13. dubna 2017 omezila na popis průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb.

IV. 2 Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky

31. Senát se k výzvě Ústavního soudu vyjádřil prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha přípisem ze dne 11. dubna 2017. Předseda Senátu v něm uvedl, že projednání návrhů obou dotčených zákonů bylo doprovázeno „nebývalé přísnou kritikou“, přičemž v rozpravě nezazněly ze strany přítomných senátorů žádné hlasy, které by se přimlouvaly za přijetí obou návrhů. Žádný z přítomných senátorů nepodal ani návrh na schválení některého z návrhů.

IV. 3 Vyjádření vlády

IV. 3. 1 Obecně k protiústavnosti napadených zákonných ustanovení

33. K tvrzení navrhovatelky, že napadená právní úprava postrádá náležitý ústavní rámec, vláda poukázala na čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy. Z textu čl. 101 odst. 4 Ústavy přitom plyne možnost rámcově regulovat činnost územních samosprávných celků běžným zákonem. Uvedený závěr se ostatně podle vlády podává i z judikatury Ústavního soudu [zvláště z nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 30/15 ze dne 15. 3. 2016 (N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.)]. Činnost územních samosprávných celků reguluje i platná právní úprava, např. obecní zřízení a krajské zřízení, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a další. Uvedená zákonná právní úprava dle vlády reguluje činnost územních samosprávných celků nejen formálním a procedurálním rámcem, ale i věcně.

34. Vláda odmítla argumentaci navrhovatelky založenou na výkladu čl. 101 odst. 3 Ústavy s tím, že řada standardů a parametrů rozpočtů je dána běžnými zákony a prováděcími předpisy, které jsou vydávány na základě čl. 101 odst. 4 Ústavy. To je i případ napadených ustanovení. Stanovení rámcových pravidel se nedotýká práva územního samosprávného celku na schválení vlastního rozpočtu ani pravomoci jeho zastupitelstva schvalovat rozpočet.

35. Ohledně porušení čl. 11 Listiny tvrzenému navrhovatelkou vláda zdůraznila, že napadená ustanovení nepředstavují vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva, ale jde o regulaci veřejného rozpočtování provedenou zákonem a ve veřejném zájmu.

IV. 3. 2 K protiústavnosti § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti

36. Ohledně uvedeného ustanovení vláda předně zdůraznila, že povinnost územního samosprávného celku sestavit vyrovnaný nebo přebytkový rozpočet vzniká pouze za podmínky návětí § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Uvedené ustanovení vychází z příslušných pramenů primárního a sekundárního práva Evropské unie, které vládám členských států ukládají snížit dluh „sektoru vládních institucí“ (dle zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb. „sektoru veřejných institucí“) v poměru k HDP, přičemž jako hranici tohoto dluhu stanoví 60 % HDP.

37. Argumentaci navrhovatelky ohledně dopadů úsporných opatření na hospodaření územních samosprávných celků označila vláda za zavádějící. Pokud obec není schopna vykonávat svoji běžnou činnost bez deficitního hospodaření, jde o problém strukturálního charakteru, jenž nemá svůj původ v napadených ustanoveních. K údajné nutnosti omezení nezbytných výdajů na činnosti a akce zajišťované územními samosprávnými celky vláda připomněla, že řada těchto aktivit je financována přímými transfery ze státního rozpočtu.

38. Vláda proto vyslovila přesvědčení, že ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nepředstavují zásah do vlastnického práva ani do autonomie rozhodování územních samosprávných celků, ale pouze stanoví mantinely pro sestavení rozpočtu územního samosprávného celku pro případ výjimečné rozpočtové situace sektoru veřejných institucí. Takový postup umožňuje čl. 101 odst. 4 Ústavy i čl. 4 odst. 2 a čl. 8 Evropské charty místní samosprávy.

39. V případě, kdy by bylo třeba snížit zadlužení, a veškeré břímě by nesl stát, pocítily by územní samosprávné celky negativní důsledky takové situace snížením mandatorních výdajů státu, omezením nejrůznějších transferů a dotací ze státního rozpočtu, případně korekcí podílů na výnosu daní. Podle vlády nejsou územní samosprávné celky „majetkovými ostrovy“ nezávislými na státu. Naopak, jejich rozpočty jsou se státním rozpočtem propojené. K tomu vláda dodala, že podle Českého statistického úřadu výše zadlužení sektoru veřejných institucí v roce 2016 činila 37,2 % HDP, při meziročním poklesu o 3,1 %. V dohledné době tedy nehrozí, že by výše dluhu sektoru veřejných institucí dosáhla 55 % HDP a že by územním samosprávným celkům vznikla povinnost podle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

40. K navrhovatelkou vytýkané absenci časového omezení povinnosti územních samosprávných celků sestavit vyrovnaný nebo přebytkový rozpočet vláda připomněla, že uvedené opatření je stanoveno s cílem nežádoucí stav sektoru veřejných institucí odstranit. Nelze však předem určit, jak dlouho takový stav potrvá, a omezení povinnosti pevným časovým intervalem proto postrádá reálný smysl. K údajné vágnosti ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vláda namítla, že navrhovatelka vytrhuje spojení „významné zhoršení ekonomického vývoje po dobu 24 měsíců“ z kontextu a uvedený pojem je v daném ustanovení podrobně vymezen.

41. Co se týče argumentu, že ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zavádí princip kolektivní viny, vláda namítla, že územní samosprávné celky tvoří nedílnou součást sektoru veřejných institucí, a jejich hospodaření tudíž ovlivňuje fiskální výsledky, za které je hodnocena vláda. Ta však nedisponuje žádnými nástroji, jak zajistit fiskální disciplínu územních samosprávných celků. Nezávislost územních samosprávných celků nelze chápat jako absolutní, neboť jsou součástí České republiky, podílejí se na jejích daňových výnosech a jsou provázány se státním rozpočtem prostřednictvím transferových plateb zejména na regionální školství a dopravu. Jestliže územní samosprávné celky profitují z příznivého vývoje státního rozpočtu, měly by s ním být solidární v době, kdy se ekonomice nedaří. V situaci, kdy dluh sektoru veřejných institucí dosáhne 55 % HDP, je dle vlády pro územní samosprávné celky jednoznačně lepší šetřit. Bylo by mylné se domnívat, že všechny veřejné instituce by „škrtaly a šetřily“, aniž by to územní samosprávné celky pocítily.

42. K tvrzení, že povinnosti dle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti omezí vlastnické právo územního samosprávného celku, neboť může vést ke snižování hodnoty jeho majetku a bude bránit v uspokojování potřeb jeho občanů, vláda uvedla, že bez omezení zadlužování územních samosprávných celků by veškeré břímě snižování státního dluhu přešlo na státní rozpočet, tj. stát by musel snížit dluh o to více, o kolik by byly zadluženy územní samosprávné celky.

IV. 3. 3 K protiústavnosti § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti

43. Stanovení dluhového stropu územních samosprávných celků dle vlády nepostrádá ústavní základ. Podle Ústavy, Evropské charty místní samosprávy i judikatury Ústavního soudu lze totiž územnímu samosprávnému celku stanovit práva či povinnosti běžným zákonem, zejména je-li účelem regulace veřejný zájem předcházet riziku zadluženosti a s tím spojené platební neschopnosti územních samosprávných celků. K tomu vláda zdůraznila, že příjmy rozpočtů krajů tvoří převážně přijaté transfery (62,4 % příjmů) a daňové příjmy (34,9 %). Příjmy rozpočtů obcí tvoří převážně daňové příjmy (68,4 % příjmů) a přijaté transfery (17,9 % příjmů). Územní samosprávné celky tak hospodaří i s prostředky z jiných veřejných rozpočtů (především státního rozpočtu).

44. Podle vlády povinnost územních samosprávných celků snížit svůj dluh podle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a pozastavení převodu podílu výnosu daní podle § 17 odst. 3 téhož zákona nepředstavují nepřípustný zásah do majetkové autonomie územních samosprávných celků. Uvedenou právní úpravu vláda vnímá jako rámcové pravidlo, které má vést k tomu, aby územní samosprávné celky nekumulovaly své dluhy. Povinnost snížit dluh pak nevylučuje možnost dluhového financování investičních aktivit územních samosprávných celků, ale při určité míře jejich zadluženosti stanovuje tempo splácení dluhu. Vláda v tomto směru konstatovala, že v současné době by plnění povinností dle § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nepředstavovalo žádný problém přibližně pro 93 % obcí.

45. Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakotvuje legitimní prostředek k zajištění vymahatelnosti dodržení fiskálního pravidla. Pozastavení příjmu podílu na výnosu daní podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti představuje krajní řešení, k němuž je stát, resp. Ministerstvo financí, oprávněn na základě zákona, a dle vlády je i v souladu s Ústavou a Evropskou chartou místní samosprávy. Navíc územnímu samosprávnému celku bude podíl na výnosu daní toliko pozastaven, nikoliv odňat.

46. Napadená ustanovení dle vlády nijak neomezují výši dluhu územních samosprávných celků, ale pouze stanoví, že v případě nadměrného zadlužení je třeba takovou situaci začít řešit a územní samosprávný celek by měl splácet alespoň část svého dluhu. Vláda dodala, že územní samosprávné celky mají obecně dostatečné zdroje k realizaci investic (dle přílohy č. 1 k vyjádření vlády hospodařily obce v roce 2016 s výrazným přebytkem v celkové výši 40,5 mld. Kč) a záleží pouze na nich, jak s nimi naloží. Fiskální pravidlo proto dle vlády územní samosprávné celky neohrožuje.

47. Ohledně tvrzené nemožnosti přimět věřitele územních samosprávných celků k předčasnému přijetí plnění (dluhu) vláda předně namítla, že se nelze domnívat, že územní samosprávný celek splatí svůj dluh jednorázově v době splatnosti bez průběžně vytvořené rezervy na uhrazení dluhu. Navrhovatelkou uvedené dluhopisové financování výdajů na komunální úrovni je navíc dle vlády využíváno spíše zřídka. Vláda zmínila analýzu Ministerstva financí ohledně funkčnosti fiskálního pravidla, z níž vyplynulo, že v posledních třech letech splácely obce, které limit fiskálního pravidla překračují nejvíce, své dluhy mnohem vyšší částkou, než kterou by měly minimálně splácet podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

48. Ve vztahu k tvrzení navrhovatelky, že pozastavení převodu podílu na výnosu daní povede k výpadku podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků, k neschopnosti plnit jejich závazky a případně k jejich ekonomické likvidaci, vláda odkázala na svoji předchozí argumentaci k § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Pozastavená část podílu na výnosu daní navíc bude moci být na žádost územního samosprávného celku uvolněna na splacení jeho dluhu. Námitku navrhovatelky o absenci vazby mezi § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vláda odmítla s tím, že vzájemná vazba mezi těmito odstavci je zřejmá. Vláda dále uvedla, že výše povinné minimální splátky dluhu je hluboko pod úrovní běžných úvěrových podmínek bankovních institucí, a nelze proto hovořit o výpadku podstatného zdroje příjmů územních samosprávných celků. Napadená právní úprava navíc nijak nelimituje zadluženost územních samosprávných celků a neohrožuje krytí jejich běžných či kapitálových výdajů či financování vlastních projektů z vlastních zdrojů nebo projektů spolufinancovaných z fondů Evropské unie. Pokud územní samosprávné celky nepřekročí stanovenou výši dluhu nebo ji po jejím překročení splatí v požadované výši, jejich podíl z výnosu daní nebude nijak dotčen.

49. Vláda považuje fiskální pravidlo za proporcionální, neboť výše postihuje přímo úměrná míře porušení nastavených pravidel. Vláda dále uvedla, že hodnota 60 % příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, zakotvená v rámci fiskálního pravidla, byla stanovena na základě zahraničních zkušeností, s přihlédnutím k podmínkám domácí ekonomiky. Význam fiskálního pravidla spočívá v jeho univerzálnosti, neboť jde o pravidlo aplikovatelné na všechny územní samosprávné celky. Stejně univerzální je i mechanismus pozastavení převodu podílu na výnosu daní. Z tohoto důvodu vláda odmítá tvrzení navrhovatelky, že napadená zákonná úprava je neproporcionální. Vláda na základě zpracované analýzy (podle níž by výše pozastaveného podílu pouze v případě tří obcí přesahovala více než 10 % jejich celkových příjmů) označila pozastavení převodu podílu na výnosu daní pro dotčené obce za finančně únosné.

50. Za důvodnou nepovažuje vláda ani námitku navrhovatelky, že § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakládá nepřípustnou pravou retroaktivitu. Připomenula, že Ministerstvo financí bude fiskální pravidlo vyhodnocovat až od roku 2018 a k případnému pozastavení podílu na výnosu daní dojde až v roce 2019. Potřebná legisvakanční lhůta je tak vytvořena. K příkladu navrhovatelky ohledně obce, jež si vzala půjčku na stavbu větrné elektrárny, vláda konstatuje, že daná obec splácí svůj dluh dvojnásobně rychleji, než kolik požaduje ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

IV. 3. 4 K souladu s právem Evropské unie

51. Vláda nesdílí závěr navrhovatelky o tom, že napadená právní úprava je nadbytečná, protože směrnice Rady 2011/85/EU nestanoví způsob dosažení stavu dlouhodobě udržitelných a zdravých financí. Napadená právní úprava totiž nejenže odpovídá svým charakterem regulaci přijaté i v jiných členských zemích Evropské unie, ale zároveň patří i k těm nejmírnějším.

IV. 3. 5 Závěrečný návrh vlády

52. Z výše uvedených důvodů vláda navrhla Ústavnímu soudu návrh v plném rozsahu zamítnout.

32. Vláda ve svém vyjádření ze dne 18. dubna 2017 předně uvedla, že skrze zákon č. 23/2017 Sb. a zákon č. 24/2017 Sb. byla do českého právního řádu transponována příslušná směrnice Rady 2011/85/EU. Z uvedené směrnice pro členské státy Evropské unie vyplývá povinnost přijmout číselná omezení pro provádění rozpočtové a fiskální politiky (tzv. numerická fiskální pravidla) na podporu fiskální odpovědnosti. Česká republika byla posledním členským státem, který tuto směrnici transponoval do svého vnitrostátního právního řádu. Podle směrnice Rady 2011/85/EU jsou členské státy povinny transponovat do svých vnitrostátních právních řádů fiskální pravidla i na úrovni místních samospráv.

IV. 4 Sdělení veřejné ochránkyně práv

53. Veřejná ochránkyně práv svým přípisem ze dne 28. března 2017 sdělila, že nevyužívá svého práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 404/2012 Sb., a nevstupuje do řízení v pozici vedlejšího účastníka.

29. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě a veřejné ochránkyni práv.