vyhlášené znění — není konsolidace — toto znění je vyhlášený snapshot, nikoli konsolidace po zapracování novel.

VII. Vlastní přezkum napadených zákonných ustanovení

VII. 1 Podmínky meritorního posouzení návrhu

67. Ústavní soud dospěl k závěru, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení. Tento návrh splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a byl podán osobami k tomu oprávněnými. Současně Ústavní soud neshledal žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu nebo pro zastavení řízení. Podmínky pro meritorní posouzení návrhu jsou proto splněny.

VII. 2 Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu

68. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud musí zabývat tím, zda byla napadená ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda je jejich obsah v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud proto ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vyšel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na webových stránkách http://www.psp.cz a http://www.senat.cz).

69. Návrh zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 412/0) byl rozeslán poslancům dne 25. února 2015. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi (usnesení č. 1380), kdy pro něj hlasovalo 101 ze 169 přítomných poslanců, 49 bylo proti a 19 se hlasování zdrželo. Senát projednal a zamítl návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk 349/0) dne 30. listopadu 2016 na své 2. schůzi (usnesení č. 33). Pro zamítnutí návrhu hlasovalo 63 senátorů, 4 senátoři se zdrželi hlasování. Poslanecká sněmovna dne 17. ledna 2017 na své 54. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1521). Pro hlasovalo 104 ze 171 přítomných poslanců, 62 bylo proti a 5 se zdrželo hlasování. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 19. ledna 2017 a podepsán jím byl dne 23. ledna 2017. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 6. února 2017 v částce 8 pod č. 23/2017 Sb.

70. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím právní úpravy rozpočtové odpovědnosti (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 413/0), byl rozeslán poslancům dne 25. února 2015. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi (usnesení č. 1381), kdy pro něj hlasovalo 102 ze 173 přítomných poslanců, 16 bylo proti a 55 se hlasování zdrželo.

71. Senát projednal a zamítl návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk 350/0) dne 30. listopadu 2016 na své 2. schůzi (usnesení č. 34). Pro zamítnutí návrhu hlasovalo 60 senátorů, 4 senátoři se zdrželi hlasování.

72. Poslanecká sněmovna dne 17. ledna 2017 na své 54. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1522). Pro hlasovalo 103 ze 157 přítomných poslanců, 50 bylo proti a 4 se zdrželi hlasování.

73. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 19. ledna 2017, který jej podepsal dne 23. ledna 2017. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 6. února 2017 v částce 8 pod č. 24/2017 Sb.

74. Ústavní soud konstatuje, že zákony č. 23/2017 Sb. a č. 24/2017 Sb. byly přijaty a vydány ústavně předepsaným způsobem, neboť v situaci, kdy Senát návrhy obou zákonů zamítl (čl. 46 odst. 2 Ústavy), vyslovila se následně pro jejich přijetí nadpoloviční většina všech poslanců (čl. 47 odst. 1 věta druhá Ústavy).

75. Ústavní soud se dále v rámci posuzování ústavnosti procesu přijetí a vydání zákonů, jejichž součástí jsou napadená ustanovení, zabýval i otázkou vztahu návrhů obou těchto zákonů k návrhu zákona ústavního (sněmovní tisk 411/0), jenž nebyl Poslaneckou sněmovnou přijat (Poslanecká sněmovna návrh ústavního zákona zamítla ve třetím čtení dne 19. října 2016 na své 50. schůzi, kdy pro něj hlasovalo 75 ze 171 přítomných poslanců, 34 bylo proti a 62 se hlasování zdrželo).

76. Navrhovatelka v tomto směru namítá, že v situaci, kdy nebyl přijat ústavní zákon, který by představoval základ rozpočtové odpovědnosti obcí a krajů na ústavní úrovni, je prý třeba považovat na něj navazující úpravu rozpočtové odpovědnosti územních samosprávných celků obsaženou v zákoně č. 23/2017 Sb. a v zákoně č. 24/2017 Sb. za protiústavní, neboť postrádá nezbytný ústavní rámec. Navrhovatelka připomíná, že Ústavní soud obdobný případ již dříve řešil ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 ze dne 20. 6. 2001 (N 90/22 SbNU 249; 278/2001 Sb.), kde se zabýval návrhem na zrušení (mimo jiné) ustanovení § 2 odst. 1 věty první zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákona č. 442/2000 Sb., podle něhož je hlavním cílem České národní banky zabezpečovat cenovou stabilitu. Napadené ustanovení bylo přijato za situace, kdy měl být současně novelizován čl. 98 Ústavy, který doposud stanovil, že hlavním cílem činnosti České národní banky je péče o měnovou stabilitu (tj. cíl činnosti České národní banky byl čl. 98 Ústavy stanoven šířeji než v § 2 odst. 1 větě první zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance). Návrh ústavního zákona novelizující čl. 98 Ústavy nebyl přijat, zákon č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, však přesto přijat byl. Ústavní soud v označeném nálezu dospěl k jednoznačnému závěru, že „cestou obyčejného zákona dochází k omezení rozsahu hlavního úkolu ústřední banky státu. Tento postup je z hlediska právního státu (čl. 1 Ústavy), z hlediska ústavně předepsaného způsobu změn a doplňování ústavních zákonů (čl. 9 odst. 1 a čl. 39 odst. 4 Ústavy), stejně jako z hlediska samotného čl. 98 odst. 1 Ústavy nepřijatelný“. Zároveň Ústavní soud připomenul, že napadené ustanovení porušovalo základní pravidlo hierarchické výstavby právního řádu, podle kterého zákon nižší právní síly nesmí odporovat právnímu předpisu vyšší právní síly. Přiměřeně lze na tomto místě poukázat i na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.), jenž se této problematice věnoval ve vztahu k čl. 82 odst. 2 Ústavy a ustanovení § 74 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, za situace, kdy návrh ústavního zákona, kterým měl být do Ústavy začleněn nový čl. 91a, zřizující Nejvyšší radu soudnictví, také nebyl přijat (k tomu viz také společné částečně odlišné stanovisko soudců J. Malenovského, V. Ševčíka a P. Varvařovského k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02).

77. Ústavní soud si je vědom toho, že za situace, kdy návrh ústavního zákona zakotvujícího základy rozpočtové odpovědnosti byl zamítnut, a přesto následně Poslanecká sněmovna pokračovala v hlasování o návrzích zákonů, které byly přijaty pod č. 23/2017 Sb. a č. 24/2017 Sb., se přinejmenším prima vista může nabízet závěr o protiústavnosti napadených ustanovení těchto zákonů z důvodu absence jejich ústavního rámce.

78. Takový závěr ale nelze dovodit bez dalšího, tj. bez zodpovězení otázky, zda nepřijetím návrhu ústavního zákona se napadená ustanovení skutečně dostala do konfliktu s ústavním pořádkem České republiky, což by znamenalo, že buď stávající podoba ústavního pořádku přijetí takové zákonné úpravy neumožňovala a bylo třeba ústavní pořádek změnit, nebo šlo pouze o doplnění ústavního pořádku o další samostatně stojící ústavní zákon, upravující rozpočtovou odpovědnost jako nový předmět ústavní regulace. V takovém případě by šlo jen o rozšíření ústavních kritérií pro hodnocení ústavnosti nyní napadené předmětné právní úpravy, a tím současně o ochranu těchto kritérií před zásahy obyčejného zákonodárce, tedy postupem pouze podle čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, nikoli podle čl. 39 odst. 4 Ústavy. V posuzované věci k přijetí navrhovaného doplnění ústavního pořádku nedošlo, takže se otázka redukuje na problém, zda úprava otázek, o které měl být ústavní pořádek doplněn, se dostala do rozporu s jeho nezměněnou podobou. Odpověď je třeba hledat při výkladu - v tomto směru zcela esenciálního - čl. 101 odst. 3 Ústavy (jako tomu bylo v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 ve vztahu k čl. 98 Ústavy). Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy představuje ústavní základ práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Došel-li by Ústavní soud výkladem čl. 101 odst. 3 Ústavy k závěru, že současná podoba ústavního pořádku České republiky nepřipouští omezení hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním majetkem na základě vlastního rozpočtu způsobem, jakým tak činí napadená zákonná ustanovení, bude deficit představovaný nepřijetím ústavního zákona implikovat závěr o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení (tak jako tomu bylo věci sp. zn. Pl. ÚS 59/2000). Odpověď na otázku, zda v důsledku nepřijetí ústavního zákona postrádají napadená zákonná ustanovení ústavní základ, je proto třeba hledat ve výkladu dotčených ustanovení ústavního pořádku České republiky. Jedině tak může Ústavní soud posoudit, zda přijetí ústavního zákona představovalo condicio sine qua non ve vztahu k přijetí napadených ustanovení upravujících rozpočtovou odpovědnost obcí a krajů.

79. Ústavní soud proto přistoupil k posouzení věcného souladu napadených ustanovení s ústavním pořádkem [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].

VII. 3 Obecná východiska přezkumu

VII. 3.1 Obecně k právu územních samosprávných celků na samosprávu a k právu mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu

82. Právo územních samosprávných celků na samosprávu je v obecné rovině zaručeno čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud již dříve uvedl, že místní samosprávu považuje za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie, která je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 17/98 ze dne 19. 1. 1999 (N 6/13 SbNU 39; 28/1999 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. V tomto kontextu někteří autoři označují ústavní garanci práva územních samosprávných celků na samosprávu za klíčovou složku vertikální dělby moci a z hlediska ústavního pořádku za jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy (srov. PODHRÁZKÝ, M. In: BAHÝĽOVÁ, L., FILIP, J., MOLEK, P., PODHRÁZKÝ, M., SUCHÁNEK, R., ŠIMÍČEK, V., VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 140-141).

83. Nezbytným předpokladem pro zajištění plnohodnotné realizace práva územních samosprávných celků na samosprávu je zakotvení jejich právní subjektivity a majetkové autonomie. Ústava zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků, jež označuje za veřejnoprávní korporace, a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy) [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.)].

84. Platí přitom, že samospráva, jakožto významná složka demokratického právního státu, musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují regionální rámec a o nichž rozhoduje ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení. Formou zastupitelské demokracie je tak realizována vůle občanů zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce je samospráva ve svém konkrétním projevu posléze limitována (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů tak musí mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně se rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a na vlastní odpovědnost je atributem samosprávy [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].

85. V tomto směru se odborná literatura shoduje na závěru, že jedním ze základních znaků vymezujících územní samosprávné celky jako takové je jejich ekonomický základ, tedy možnost územních samosprávných celků vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy je z hlediska reálných možností územních samosprávných celků vykonávat právo na samosprávu nedílnou součástí tohoto práva. Význam čl. 101 odst. 3 Ústavy z hlediska realizace práva územních samosprávných celků na samosprávu spočívá tedy v tom, že vylučuje přijetí zákona, který by upřel územnímu samosprávnému celku právo na majetek a hospodaření podle vlastního rozpočtu. Uvedené ustanovení lze interpretovat jako snahu ústavodárce zavázat Parlament k tomu, aby nepřijímal zákony, které by odnímaly samosprávě právo mít majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu (viz HENDRYCH, D., KAMLACH, M., SYLLA, M., SYLLOVÁ, J., SVOBODA, C., ZÁŘECKÝ, P., ZOULÍK, F. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 1997, s. 179.).

86. Z uvedeného se podává i samotná esence (podstata) práva obcí a krajů mít vlastní majetek a hospodařit dle vlastního rozpočtu. Dané právo garantuje obcím a krajům majetkovou autonomii jednak v tom smyslu, že mohou vlastnit majetek, a jsou tedy subjekty vlastnického práva jako každý jiný subjekt právních vztahů. Z čl. 101 odst. 3 Ústavy proto vyplývá imperativ směřující k zákonodárci, jenž zapovídá odnímat územním samosprávným celkům způsobilost být účastníkem majetkoprávních vztahů, nabývat do svého výlučného vlastnictví majetek a nakládat s ním ve smyslu vlastnické triády (ius possidendi, ius utendi et fruendi, ius disponendi). Druhou složkou práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit dle vlastního rozpočtu je majetková autonomie ve smyslu nezávislého rozpočtového hospodaření. Nezávislost rozpočtového hospodaření obcí a krajů znamená, že jejich vlastní rozpočty nejsou součástí některé z rozpočtových kapitol státního rozpočtu. Obce a kraje při sestavování svých rozpočtů postupují samostatně a stejně tak i na základě sestavených a schválených rozpočtů samy a na vlastní odpovědnost hospodaří.

87. Jinými slovy, obcím a krajům je již na ústavní úrovni garantováno jednak postavení subjektu způsobilého nabývat majetek (postavení vlastníka) a dále postavení subjektu způsobilého s nabytým majetkem nakládat na základě vlastního a předchozího ekonomického uvážení (postavení hospodáře).

88. Z obou těchto ústavně zaručených rolí přitom vyplývají jak dílčí práva, tak i dílčí povinnosti, které však nelze nahlížet izolovaně, ale ve spojení s postavením územního samosprávného celku jakožto veřejnoprávní korporace, jejímž úkolem je v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Platí proto, že územní samosprávný celek musí, jakožto vlastník, při nakládání se svým majetkem vždy zohledňovat zájem svého obyvatelstva. Tím je do značné míry limitována jeho volnost při nakládání s tímto majetkem. Obdobně je územní samosprávný celek limitován jakožto hospodář, neboť při sestavování a schvalování vlastního rozpočtu musí vycházet ze zákonem stanovených pravidel tvorby územních rozpočtů, a to při zohlednění zájmů místního obyvatelstva.

89. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy proto obcím a krajům garantuje postavení vlastníka a postavení hospodáře, avšak - a to je z hlediska posuzované věci stěžejní - taková garance není bezbřehá, ale nutně vychází z podstaty práva na samosprávu. Územní samosprávné celky jsou proto při samotném nakládání se svým majetkem a při tvorbě vlastního rozpočtu limitovány svým postavením jakožto veřejnoprávních korporací.

90. Vedle vnitrostátního ústavně založeného rámce práva územních samosprávných celků na samosprávu je třeba připomenout i standard plynoucí z mezinárodních závazků České republiky, jmenovitě z Evropské charty místní samosprávy, sjednané dne 15. října 1985, jež vstoupila v účinnost pro Českou republiku dne 1. září 1999 a byla publikována pod č. 181/1999 Sb. (dále jen „Charta“).

91. Charta není klasickou mezinárodní smlouvou o lidských právech, netýká se jednotlivců, nýbrž společenství občanů, zakládá kolektivní práva. Z toho vyplývají zvláštnosti jejího výkladu a aplikace. Pravidla jí vyjádřená, která tvoří evropský standard místní samosprávy, jsou stěží přímo uplatnitelná (self-executing). Evropský standard územní samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní strany vykazovat, resp. právy, jež má požívat. Smluvní strany mají povinnost zaručit své územní samosprávě určitý počet práv určených Chartou. Práva zaručená Chartou jsou rámcová. Charta sama v řadě ustanovení počítá s podrobnou prováděcí vnitrostátní právní úpravou, která zajisté představuje meze, ve kterých se územní samospráva bude pohybovat (nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02).

92. Ustanovení čl. 3 odst. 1 Charty definuje samosprávu jako „právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatou část věcí veřejných“. Podle čl. 4 odst. 1 Charty platí, že „základní pravomoci a odpovědnost místních společenství stanoví ústava nebo zákon. Toto ustanovení však nebrání tomu, aby se v souladu se zákonem místním společenstvím svěřovaly pravomoci a odpovědnost za konkrétními účely“. Z hlediska práva územních samosprávných celků - hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu - je stěžejním čl. 9 odst. 1 Charty, z něhož se podává, že „místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat“.

93. Na tomto základu lze uzavřít, že právo hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu je imanentní součástí a zároveň předpokladem samotné realizace práva územních samosprávných celků na samosprávu. Jen stěží si lze představit, že územní samosprávné celky budou plnit své úkoly bez garance nezbytného majetkového základu a bez možnosti svobodně rozhodovat o tom, jak s tímto majetkovým základem při plnění svých úkolů naloží.

94. Při vědomí obsahu práva územních samosprávných celků na samosprávu, resp. práva hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu, je třeba poukázat i na jeho meze, přičemž tyto jsou určovány možnostmi ingerence do daného práva ze strany moci zákonodárné, výkonné a soudní. Již na počátku je třeba uvést, že samotné určení mezí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 a 100 Ústavy, respektive práva obcí a krajů mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu dle čl. 101 odst. 3 Ústavy, ponechává Ústava v působnosti zákonodárce, resp. Ústavního soudu v rámci jím podávaného výkladu Ústavy (srov. POSPÍŠIL, I. In: RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 1060).

95. Limity zásahů moci zákonodárné - o které jde v posuzované věci - do práva územních samosprávných celků na samosprávu je proto třeba hledat v rozhodovací praxi Ústavního soudu, která v této oblasti prošla dílčím vývojem. Počáteční výklad přijatý Ústavním soudem v tomto směru fakticky ponechával samosprávu „napospas“ vůli zákonodárce. Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 se tak podává, že „Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci“ (viz také nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/06).

96. Novější judikatura Ústavního soudu při vymezení obsahu práva na samosprávu vychází z teze, že s ohledem na ústavní garance uvedeného práva není možné vycházet při jeho vymezení pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má nepochybně i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah). Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].

97. Z uvedeného výkladu je nezbytné vycházet i v nyní projednávané věci. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy představuje základ práva územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Bližší vymezení obsahu tohoto práva je sice předmětem normotvorné činnosti zákonodárce, avšak ten je současně vázán při své činnosti podstatou samotného ústavně garantovaného práva, již nesmí ohrozit. V tomto směru vystupuje do popředí interpretační role Ústavního soudu, který je povolán k výkladu dotčeného čl. 101 odst. 3 Ústavy a jako jediný i k závaznému stanovení, jaká konkrétní právní regulace hospodaření obcí a krajů s vlastním majetkem se ještě nachází v rámci vymezeném ústavním pořádkem, a která jej naopak narušuje v takové míře, že vede k jeho faktickému vyprázdnění či eliminaci.

98. Ústavní soud proto uzavírá, že právo mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu představuje samotný ústavní základ práva na samosprávu. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Zákonné zásahy do práva na samosprávu, jejichž prostřednictvím nedochází k jeho vyprázdnění či faktické eliminaci, musí - s ohledem na ústavní základ práva na samosprávu - obstát v testu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].

VII. 3. 2 Obecně k právu územních samosprávných celků na ochranu vlastnického práva a k právu na pokojné užívání majetku

99. Právo územních samosprávných celků mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu úzce souvisí s ústavně zaručenou ochranou vlastnického práva zakotvenou v čl. 11 Listiny a s právem na pokojné užívání majetku obsaženým v čl. 1 Dodatkového protokolu. Tato ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut, což v souvislosti s posuzovanou věcí platí tím spíše, že územní samosprávné celky mají právní subjektivitu právě v podobě veřejnoprávní korporace, jejíž postavení nelze ve všem ztotožňovat s obchodními korporacemi podle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění zákona č. 458/2016 Sb., popř. jinými právnickými osobami.

100. Ačkoliv vlastnické právo územních samosprávných celků má shodný obsah a požívá stejné zákonné ochrany jako vlastnické právo jakéhokoliv jiného vlastníka, nemohou územní samosprávné celky se svým vlastnictvím nakládat zcela volně. Hospodaření územních samosprávných celků podléhá na zákonné úrovni řadě pravidel (viz např. § 38 obecního zřízení, § 17 krajského zřízení či § 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), což je dáno povahou územních samosprávných celků jakožto územních společenství občanů spravujících své záležitosti. Územní samosprávné celky jednak spravují svůj majetek v zájmu všech svých občanů, dále jsou příjmy územních samosprávných celků částečně odvislé od státního rozpočtu (podíl na výnosu daní, přímé transfery ze státního rozpočtu). Prostředky, s nimiž tedy územní samosprávné celky hospodaří, mají do jisté míry charakter veřejných prostředků, čemuž musí odpovídat i způsob hospodaření s takovými prostředky. Vlastnictví územní samosprávné celky zavazuje (čl. 11 odst. 3 Listiny) v tom směru, že při jeho výkonu musí dbát ochrany zájmů svého obyvatelstva, neboť právě za účelem zajištění takových zájmů jsou vlastnictvím obce a kraje v prvé řadě nadány. Od toho se odvíjí i povinnost územních samosprávných celků nakládat se svým majetkem hospodárně, odpovědně a v souladu s požadavkem péče řádného hospodáře. Hospodaření obcí s jejich majetkem ergo musí mít (s ohledem na charakter majetku a jeho zmiňovaný účel) určitá pravidla, jež v konečném důsledku představují omezení jednoho z práv vlastníka, a to práva s věcí volně nakládat (ius disponendi). Tomu odpovídá i znění čl. 1 Dodatkového protokolu in fine, z něhož plyne možnost států přijímat zákony (považují-li to za nezbytné) upravující užívání majetku v souladu s obecným zájmem.

101. V duchu těchto závěrů přistoupil Ústavní soud k posouzení souladu napadené právní úpravy s ústavním pořádkem.

80. Ústavní soud musí nejprve posoudit, zda napadená ustanovení představují zásah do práva územních samosprávných celků na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy, případně zásah do vlastnického práva územních samosprávných celků zaručeného v čl. 11 Listiny.

81. Dospěl-li by Ústavní soud k závěru, že napadená ustanovení představují zásah do některého z uvedených ústavních práv, musí posoudit, zda tímto zásahem nedochází ke změně Ústavy, případně ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu. V takovém případě by bylo namístě - s odkazem na čl. 9 odst. 1 Ústavy - napadená ustanovení zrušit, neboť Ústava může být měněna či doplňována pouze ústavními zákony. Současně by přicházelo v úvahu i posouzení, zda daná změna Ústavy není v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy, vyjadřujícím nezměnitelnost tzv. materiálního jádra ústavy. Pokud Ústavní soud nedojde k závěru, že napadená ustanovení představují změnu Ústavy nebo podstatných náležitostí demokratického právního státu, musí zkoumat, zda takový zásah obstojí v testu proporcionality. Dojde-li Ústavní soud k závěru, že není proporcionální, bude třeba konstatovat, že napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem, a z tohoto důvodu je jako protiústavní i zrušit. Argumentace navrhovatelky je vybudována předně na námitce absence ústavního základu pro omezení práva územních samosprávných celků na samosprávu a na námitce porušení práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu.