IV. Vlastní posouzení
Vlastnictví místních komunikací vyhrazené obcím
Výkon vlastnického práva obce k místním komunikacím
Rozpor s čl. 36 Listiny základních práv a svobod
Rozpor s čl. 11 Listiny základních práv a svobod
21. Napadené ustanovení je součástí § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, který ve znění účinném do 30. 12. 2015 stanovil, že příslušný silniční správní úřad si před vydáním povolení o připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo k místní komunikaci, o úpravě takového připojení nebo o jeho zrušení vyžádá předchozí souhlas vlastníka dotčené pozemní komunikace, a jedná-li se o dálnici nebo rychlostní silnici též předchozí souhlas Ministerstva vnitra, v ostatních případech předchozí souhlas příslušného orgánu Policie České republiky.
22. Ústavní soud se podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zabýval tím, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, lze mít za to, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
23. Pozemní komunikace je dopravní cestou určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. Pozemní komunikace se dělí na čtyři kategorie: dálnice, silnice, místní komunikace a účelová komunikace (§ 2 zákona o pozemních komunikacích).
24. O zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení (§ 3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pro kategorizace pozemních komunikací je však podstatné i vlastnické právo k nim, neboť vlastníkem komunikací jako staveb s výjimkou účelových komunikací může být pouze stát, kraj nebo obec (§ 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). To znamená, že cesta ve vlastnictví soukromé osoby může být pouze účelovou komunikací, a to bez ohledu na její určení, dopravní význam a stavebně technické vybavení (s výjimkou předvídanou v § 3 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, tj. v případech uzavření smlouvy o budoucí smlouvě o převodu vlastnického práva). To platí i pro komunikace, které vznikly za předchozí právní úpravy (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 9 As 15/2012-27 ze dne 29. 1. 2014, č. 3028/2014 Sb. NSS).
25. Právní úprava v zákoně o pozemních komunikacích sleduje veřejný zájem na existenci a fungování sítě pozemních komunikací, bez nichž si moderní společnost nelze představit. Tento veřejný zájem je natolik zásadní, že může při splnění určitých podmínek vést i k vyvlastnění (například jde-li o pozemky pro stavbu dálnice) nebo omezení vlastnického práva [například v případě účelových komunikací, k tomu viz např. nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9), bod 28 a násl.]. Aby byl tento veřejný zájem zajištěn, je vlastnictví místních komunikací, silnic a dálnic zákonem vyhrazeno pro obce, kraje a stát. Jde o jeden z výjimečných případů, kdy zákonodárce využil svého oprávnění v souladu s čl. 11 odst. 2 Listiny stanovit, že určitý majetek „nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob“. Tato úprava ovšem nemá za cíl jakkoliv zlepšit právní postavení obcí, krajů ani státu. Zákonem určené vlastnictví je totiž naopak obecně zatěžuje břemenem spočívajícím v povinnosti pečovat o svěřené pozemní komunikace, a to mimo jiné tak, aby byly tyto komunikace bezpečné pro osoby, které je užívají. To vyplývá jak přímo z povahy veřejného zájmu, který tato úprava sleduje, tak z toho, že vlastnictví zavazuje (čl. 11 odst. 3 Listiny).
26. Výhradní vlastnictví dálnic, silnic a místních komunikací slouží k uspokojování dopravní potřeby veřejnosti tím, že každý smí užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, pokud tak činí v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích (§ 19 odst. 1 tohoto zákona). Možnost obecného užívání dálnic, silnic a místních komunikací je zároveň jednou z mezí vlastnického práva jejich vlastníků: ti totiž mají povinnost své komunikace prohlížet, udržovat a opravovat (§ 9 odst. 3 a 6 zákona o pozemních komunikacích), aniž by však měli možnost upravovat, kdo a v jaké míře tyto komunikace užívá. Odpovídají též za některé případy vzniklé škody (§ 27 zákona o pozemních komunikacích). Ústavní soud v této souvislosti opakovaně vyslovil, že postavení obcí jako vlastníků pozemních komunikací je značně specifické - nedisponují oprávněním provoz na ní jakkoliv regulovat, a ovlivnit tak i případné negativní důsledky, jež tento provoz způsobuje [např. nálezy sp. zn. II. ÚS 2144/14 ze dne 4. 2. 2016 (N 25/80 SbNU 299) a sp. zn. I. ÚS 451/11 ze dne 11. 1. 2012 (N 8/64 SbNU 77)].
27. Povinnost obcí a krajů jako samosprávných korporací a státu pečovat o místní komunikace a silnice a zajistit, aby tyto komunikace byly pro uživatele bezpečné, není sama o sobě rozporná s ústavním pořádkem proto, že Listina s takovou možností v případě obcí výslovně počítá (již odkazovaný čl. 11 odst. 2 a 3 Listiny). Obdobně to platí u krajů (jako „určených právnických osob“ ve smyslu čl. 11 odst. 2 Listiny), jelikož kraje mají totožnou právní povahu jako obce (jsou územními samosprávnými celky dle čl. 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy). Vlastnické právo obcí, krajů a státu k místním komunikacím, silnicím a dálnicím tedy vychází z čl. 11 odst. 2 Listiny a vzhledem k tomu má specifickou povahu, neboť slouží k zajištění veřejného zájmu. Pro obce a kraje s sebou nese především povinnosti [nález sp. zn. I. ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016 (N 64/81 SbNU 99)].
28. Podle napadeného ustanovení bylo třeba, aby obec jako vlastník vyjádřila svůj předchozí souhlas s připojením sousední nemovitosti k místní komunikaci. Jde o použití soukromoprávního institutu pro vztah, který však typickým poměrům soukromého práva neodpovídá: obec je korporací veřejného práva, která má pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a též chránit veřejný zájem při plnění svých úkolů [§ 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Místní komunikace jsou sice vlastnictvím obcí, které s nimi však nemohou zacházet jako běžný vlastník (§ 1012 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), tj. v mezích právního řádu s nimi libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit. Jejich úkolem je naopak zabezpečit obecné užívání komunikací.
29. V tom ohledu byl v odborné literatuře vyjádřen názor, že udílení souhlasu s připojením komunikace ze strany obce je spíše výkonem působnosti při ochraně příslušného veřejného zájmu na provozování obecně prospěšného zařízení, které věcně odpovídá závaznému stanovisku dotčeného orgánu, než výkonem vlastnického práva (Vedral, J. Některé případy používání soukromoprávních institutů ve veřejném právu. ASPI, 2011. LIT37153CZ). Ústavní soud ovšem dospěl k závěru, že v případě napadeného ustanovení není pochyb o záměru zákonodárce konstruovat udílení souhlasu jako institut soukromého práva: jazykové vyjádření § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, je jasné a jeho změna provedená zákonem č. 268/2015 Sb. také. Ve smyslu závěrů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) tak není důvod odchýlit se od doslovného znění zákonného ustanovení.
30. Při udílení souhlasu obce jde tedy o výkon vlastnického práva, ovšem při plnění veřejného úkolu. Ústavní soud v nálezech sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303) a sp. zn. I. ÚS 125/10 ze dne 1. 9. 2010 (N 180/58 SbNU 579) dospěl k závěru, že i v případech, kdy stát nebo obec vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, který se řídí právními předpisy z oblasti soukromého práva, nelze jeho postavení bez dalšího ztotožňovat s postavením jednotlivce. I v takových vztazích stát nedisponuje skutečně autonomní vůlí, jeho jednání se musí vždy řídit zákonem, i když stát zastupují z jeho pověření jiné subjekty. Při posuzování pozice státu v takových vztazích nelze proto cele abstrahovat od druhé, a to hlavní dimenze státu, v níž vykonává svou hlavní funkci, tedy státní moc. Tento závěr se pak uplatní i na obce, které jsou nositeli ústavně zaručené veřejné (samosprávné) moci. V tom ohledu tedy obce jako vlastníci pozemních komunikací nemohou jednat svévolně či diskriminačně.
31. Jinou otázkou ovšem je, zda výkon vlastnického práva obce k místní komunikaci v podobě neudělení souhlasu s připojením musí podléhat soudnímu přezkumu. Výkon vlastnického práva, byť směřovaný k zajištění obecného užívání komunikace, totiž spadá do ústavně zaručené samosprávy obce (správy jejího zákonem vyhrazeného majetku) a zásah do jejího výkonu je možný toliko způsobem, který zákon stanoví (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Takový způsob zákon do 30. 12. 2015 nestanovil ani v § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ani v ustanoveních na něj navazujících. Projevuje se zde i praktický problém výběru kritérií přezkumu. Výkon vlastnického práva obce má odpovídat zájmům obce či jejích občanů. Právě představitelé obce a její občané musí zvážit, jaký postup či kombinace postupů nejlépe odpovídá potřebám obce a jejích občanů, a za toto rozhodování nesou zejména politickou odpovědnost. Soupeření a střety různých zájmů občanů a celého obecního společenství musí být řešeny především politickými prostředky - státní orgány nejsou ani uzpůsobeny pro takové komplexní hodnocení otázek převážně politické povahy.
32. Požadavek existence soudní ochrany proti neudělení souhlasu tedy neplyne ze samotné povahy výkonu vlastnického práva obce k zabezpečení obecného zájmu. Nezbytnost soudní ochrany může vyplynout pouze z konkrétních ústavních záruk, případně podústavní úpravy. V tom ohledu je například možné se soudně bránit proti diskriminujícímu jednání obce při neudělení souhlasu, pokud je tím vlastníku nemovité věci sousedící s komunikací způsobena újma na přirozeném právu. To je však pro posouzení věci bez přímého významu, protože konstatování diskriminačního jednání při udělení souhlasu tento souhlas nenahrazuje, a tudíž neřeší otázku předloženou navrhujícím krajským soudem.
33. Krajský soud důvody pro potřebu soudní kontroly shledal jednak v čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť její absenci považoval za odepření spravedlnosti, jednak v čl. 11 Listiny, neboť neudělení souhlasu považoval za zásah do vlastnického práva vlastníka nemovité věci sousedící s místní komunikací.
34. Listina základních práv a svobod v čl. 36 odst. 1 zaručuje soudní či jinou ochranu stanoveným způsobem k ochraně „svého práva“, což je pojem širší než pojmy „základní práva a svobody podle Listiny“ (čl. 36 odst. 2 Listiny) či „základní práva a svobody“ (čl. 4 Ústavy). Záruka podle čl. 36 odst. 1 Listiny tedy slouží k ochraně hmotných práv, a to i podústavní povahy (rozdíl v povaze chráněného práva se například promítá v intenzitě ústavního přezkumu v řízení o ústavní stížnosti).
35. Pro závěr o ústavnosti tedy není podstatná samotná skutečnost, že soudní ochrana proti neudělení souhlasu neexistuje (je tedy „odepřena soudní spravedlnost“), ale zda existovat musí. Je proto třeba, aby nejprve existovalo hmotné právo vlastníka sousední nemovitosti na připojení ke komunikaci a z toho plynoucí právo na předchozí udělení souhlasu obce s připojením. Takové právo vlastníku sousední nemovitosti z § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, neplynulo.
36. Potřeba soudní kontroly neudělení souhlasu k připojení tedy neplyne ze samotné úpravy zákona o pozemních komunikacích a neplyne ani z práva na soudní či jinou ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
37. Záruka možnosti domáhat se stanoveným postupem svého práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny je doplněna speciální úpravou pro potřeby soudní kontroly veřejné správy. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny platí, že ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny“. Pro uplatnění druhé věty čl. 36 odst. 2 Listiny je zásadní, zda se v případě tohoto rozhodnutí a) skutečně jedná o základní práva a svobody podle Listiny, b) jde o konkrétní základní právo nebo svobodu, nikoli jen o obecný, vše postihující pojem (základní práva a svobody jako takové, demokratický řád základních práv a svobod, sociální práva nebo politická práva jako určitou kategorii), c) jde o rozhodnutí orgánu veřejné správy [jde o autonomní pojem ústavního práva, srov. bod 20 nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267)], d) základních práv a svobod bude skutečně týkat [nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14 ze dne 16. 12. 2014 (N 228/75 SbNU 539; 14/2015 Sb.)].
38. Z uvedených ústavních záruk tedy plyne požadavek na zákonodárce, aby zavedl soudní kontrolu rozhodnutí orgánů veřejné správy, z níž nebudou vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny. Ústavní záruka přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy bude naplněna, pokud akt považovaný za rozhodnutí ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny bude moci být přezkoumán soudem (a to bez ohledu na volbu konkrétního řízení, či dokonce větve soudnictví). Samotný způsob, kterým přezkum před správním soudem probíhá (či nalézání práva před soudem civilním), pak v obecné rovině spadá pod záruku domáhat se práva stanoveným postupem. Stanovený postup nesmí být natolik restriktivní, že by uplatnění tohoto práva fakticky znemožnil. Stejně tak soud svým postupem nesmí rozšiřovat výjimky ze soudního přezkumu předvídané zákonem [exceptiones non sunt extendendae, srov. nález sp. zn. III. ÚS 1526/12 ze dne 19. 2. 2013 (N 31/68 SbNU 335)], případně akceptovat výjimky výslovně zakázané větou druhou čl. 36 odst. 2 Listiny.
39. Napadené ustanovení výše vymezeným požadavkům čl. 36 odst. 2 Listiny odpovídá. Jde-li o samotnou otázku přezkumu rozhodnutí o povolení připojení, to soudnímu přezkumu zjevně podléhá - vzešel z něj návrh krajského soudu k zahájení řízení sp. zn. Pl. ÚS 25/15. V otázce přezkumu neudělení souhlasu je třeba vycházet z výše uvedeného vymezení povahy výkonu vlastnického práva obce k místní komunikaci. Neudělení souhlasu není rozhodnutím ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny (nebo jiným zásahem, měl-li by jiný zásah spadat pod záruky tohoto článku), neboť tak není zákonem konstruováno co do formy a svým obsahem nezakládá, nemění, neruší či neurčuje subjektivní práva vlastníků nemovitostí z pozice nadřízenosti.
40. Další důvod protiústavnosti navrhovatel spatřoval v nepřiměřeném zásahu do ústavně zaručeného vlastnického práva vlastníka nemovitosti přilehlé k místní komunikaci spočívajícím v nemožnosti jejího připojení na komunikaci bez souhlasu obce. Právo na připojení nemovité věci k místní komunikaci však z čl. 11 Listiny neplyne.
41. Ústavní soud se k obsahu záruk čl. 11 Listiny již dříve opakovaně vyslovil: Listina sama neobsahuje definici obsahu vlastnického práva. Pravidlo druhé věty čl. 11 odst. 1 Listiny odkazuje na zákon, který stanoví konkrétní obsah vlastnického práva, jenž se dokonce v nuancích - daných specifiky jednotlivých právních řádů ve vymezení konkrétního obsahu tradiční vlastnické triády - často liší. Zákon má stanovit obsah vlastnického práva jako obecné právní kategorie a Listina představuje ústavní garanci zaručující jednotu obsahu této kategorie [nález sp. zn. Pl. ÚS 34/03 ze dne 13. 12. 2006 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.)].
42. Ústavní pravidlo definující obsah vlastnického práva nestanoví obsah vlastnického práva samo, ale zprostředkovává jej právě odkazem na úpravu občanského zákoníku, a ve spojení s ním se lze dobrat konkrétního obsahu vlastnického práva jako kategorie chráněné ústavním pořádkem. Zákonným ustanovením, které stanoví obsah vlastnického práva, je § 1012 občanského zákoníku z roku 2012 (dříve § 123 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění od 1. 1. 1992), podle něhož má vlastník „právo se svým vlastnictvím v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit. Vlastníku se zakazuje nad míru přiměřenou poměrům závažně rušit práva jiných osob, jakož i vykonávat takové činy, jejichž hlavním účelem je jiné osoby obtěžovat nebo poškodit“. Podstatou úpravy vlastnického práva je, jak z uvedeného vyplývá, omezení jeho realizace v mezích zákona (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 34/03).
43. Předmětem ochrany čl. 11 Listiny tedy není majetek jako takový (jeho hodnotové vyjádření a neměnnost stavu), ale samo vlastnické právo k němu [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/15 ze dne 7. 11. 2017 (422/2017 Sb.)], vyjadřované obvykle v podobě tzv. vlastnické triády, dílčích oprávnění vlastníka, kterými jsou právo věc držet, užívat a požívat a nakládat s ní [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16 ze dne 18. 12. 2018 (51/2019 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ze dne 25. 9. 2018 (261/2018 Sb.)].
44. Ve světle uvedených argumentů je nutno posuzovat i ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny, které neznamená jakoukoliv nepřípustnost jakéhokoliv omezení vlastnického práva, popřípadě bez náhrady. Zásahem do vlastnického práva je třeba rozumět pouze takové omezení, které vylučuje realizaci vlastnického práva buď zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje výkon vlastnického práva v některé z jeho složek.
45. Tak tomu ovšem v případě napadeného § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, není, protože vlastník nemovité věci přilehlé k místní komunikaci není napadeným sporným ustanovením zákona ve svém vlastnickém právu (možnosti nemovitost držet, užívat ji a nakládat s ní) jakkoliv omezen (ostatně i Nejvyšší soud dospěl k závěru, že z vlastnického práva k nemovitostem nevyplývá soukromé právo k přístupu na přilehlou pozemní komunikaci, srov. rozsudek sp. zn. 22 Cdo 3969/2007 ze dne 20. 2. 2009). Fakticky je omezen toliko v možnosti užívat nemovitou věc nad rámec stávajícího stavu, tj. typicky v možnosti zlepšení využití pozemku jeho připojením na místní komunikaci prostřednictvím nájezdu. Jakkoliv je snaha o takové zlepšení využití ze strany vlastníka racionální (typicky ke zlepšení přístupnosti, a tím i zvýšení hodnoty), nejde o právo, které by plynulo z čl. 11 Listiny. Stanovení zákonných podmínek pro získání takového práva pak není omezením vlastnického práva zaručeného ústavním pořádkem.
46. Rozhodnutí o povolení připojení podle napadeného § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 12. 2015, mělo vliv pouze na přímé připojení nemovitosti na sousední místní komunikaci, silnici či dálnici zřízením sjezdu či nájezdu. Nebylo a není tím dotčeno právo obecného užívání komunikace [s výjimkou úpravy pravidel pro vjíždění na pozemní komunikaci, srov. § 23 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů]. Zákon o pozemních komunikacích navíc v rámci kategorizace komunikací předpokládá, že ke spojení jednotlivých nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi slouží bez dalšího zejména účelové komunikace (srov. § 7 tohoto zákona).
47. To je také odpovědí na názor navrhovatele, že potřeba souhlasu vlastníka s připojením sousední nemovitosti je pro žadatele o připojení diskriminační v tom smyslu, že souhlas byl vyžadován toliko u místní komunikace (silnice a dálnice), nikoliv však u komunikace účelové. Je-li zákonným účelem účelových komunikací propojení jednotlivých nemovitostí, případně spojení s ostatními pozemními komunikacemi, zatímco místní komunikace slouží převážně místní dopravě na území obce (§ 6 zákona o pozemních komunikacích), je stanovení odlišných podmínek pro připojení ke komunikaci odlišné kategorie racionální. Nejde přitom o rozdílnou ochranu vlastnického práva vlastníků účelových a ostatních komunikací, neboť jejich pozice nejsou srovnatelné. Potřeba souhlasu vlastníků místních komunikací s přímým připojením nemovitosti tak odpovídá jejich povinnosti umožnit obecné užívání komunikace a komunikace pro ten účel i udržovat. Mohou tím ovlivnit počet přímých sjezdů a nájezdů tam, kde to neumožňuje povaha komunikace, za jejíž stav nesou právní i ekonomickou odpovědnost. Oproti tomu účelová komunikace, která je veřejně přístupná a na niž je sousední pozemek přímo napojen, může vzniknout buďto se souhlasem jejího vlastníka či jeho právního předchůdce, nebo za náhradu tam, kde souhlas dán není [nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9)].