IV. Průběh řízení před Ústavním soudem

IV. a) Vyjádření vlády

14. Ústavní soud podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení vládě a Ministerstvu zdravotnictví k vyjádření.

15. Vláda uvádí, že dle jejího názoru je nastolená problematika zejména odbornou otázkou spadající do působnosti exekutivy a legislativy, nikoliv moci soudní. Proto též argumenty dokládající ústavnost napadených ustanovení jsou převážně odborného charakteru.

16. Vyjádření nejprve shrnuje základní principy předmětné právní úpravy, přičemž zdůrazňuje, že je nutné rozlišovat mezi dlouhodobými a krátkodobými expozicemi hluku. Pouze v prvním případě je prokázán negativní dopad na lidské zdraví, a legislativa tudíž stanovuje příslušné limity. Jakýkoliv limit nelze pojímat jako absolutní hranici mezi nezávadností při nedosažení hranice a poškozením zdraví při jejím překročení. Limity v tomto směru vyjadřují pouze určitou konvenci ve smyslu kompromisu mezi možnostmi společnosti a zdravotními požadavky. Jinak řečeno, překročení limitu neznamená automaticky přímé ohrožení zdraví, ale ohrožení zájmu na ochraně zdraví (právní hledisko).

17. Vyhovění návrhu by znamenalo v zásadě stanovení jednotného limitu hluku (50 dB v denní době, 40 dB v noční době) pro všechny zdroje hluku a všechny situace. Uvedené hladiny sice zmiňuje ve svých dokumentech Světová zdravotnická organizace (dále jen „SZO“), ale výhradně jako hladiny doporučené a výhledové, tj. že by k nim měly státy směřovat, pokud to je realisticky možné. V běžném zastavěném území by například limit 40 dB byl ve venkovním prostoru překročen již při průjezdu několika vozidel za hodinu. Rozlišování mezi zdroji hluku a situacemi, ve kterých hluk působí, kromě toho odpovídá reálným praktickým podmínkám a běžně se aplikuje též v zahraničí.

18. Konkrétní (technicko-odborné) námitky navrhovatelky rozporuje vláda následovně:
- Průměrování měření hluku: Výsledky epidemiologických studií prokazují výhradně vztah mezi dlouhodobým vystavením se nadměrnému hluku a negativními zdravotními následky. S ohledem na to jsou limity stanoveny na základě dlouhodobé průměrné hlukové zátěže. Přístup odpovídá též celosvětově uznávaným postupům.
- Hluk s tónovou složkou: Jak praxe v ostatních státech Evropské unie (dále též jen „EU“), tak i norma ČSN nepovažují hluk z dopravy za hluk s tónovou složkou, neboť tuto složku trvale neobsahuje. Případný krátkodobý výskyt tónové složky hluku může být způsoben například závadou, ta má být nicméně bezprostředně odstraněna a není třeba kvůli ní zpochybňovat výluku z limitu.
- Dopadající zvuková vlna: Institut chráněného venkovního prostoru staveb je nástrojem k posouzení míry expozice objektu vzhledem ke zvuku pronikajícímu uvnitř, proto není odražený zvuk započítáván. Opačný přístup by popíral účel daného institutu.
- Institut staré hlukové zátěže: Institut umožňuje tolerovat nadlimitní úrovně hluku (při nepřekročitelném stropu 70 dB v denní a 60 dB v noční době) v případech historické zátěže, na jejíž uvedení do současným limitům odpovídajících stavů nemá společnost aktuálně technické ani finanční prostředky. Jestliže však dojde oproti výchozímu stavu k nárůstu o více než 2 dB, tolerance již není možná a aplikují se současné limity. V neposlední řadě je vhodné zdůraznit, že stará hluková zátěž se týká výhradně hluku z dopravy a ve venkovním prostoru.
- Nejistota měření: Mezinárodní normy stanovují, že státy musí při měření stanovit oblasti pro přijmutí a odmítnutí výsledků měření (rozhodovací limit nebo hladina). Neurčují ale, jak mají být definovány. Konstrukce rozhodovacího limitu v České republice vychází z požadavku obsaženého v ustanovení § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, dle kterého nesmí docházet k překračování hodnot limitů hluku. Takové porušení musí být státem provozovateli jednoznačně dokázáno, což znamená aplikaci limitu na horní rozhodovací hladině. Jinak řečeno, musí zde být vysoká statistická pravděpodobnost, že je limit překročen. Kromě toho je vhodné připomenout, že případné překročení hranice nelze považovat za přímé ohrožení zdraví, ale pouze překročení meze přijatelného rizika.
- Rozdíl mezi limity pro chráněný venkovní prostor a pro venkovní prostor pro ochranu staveb v noční době: V denní době se limit pro oba prostory shoduje, v noční době dochází ke zpřísnění limitu pro první z nich. Úprava má logický základ, nepředpokládá se, že by v noci venkovní prostory běžně sloužily k rekreaci nebo odpočinku. Snížení limitu by vyžadovalo komplexní opatření zvláště u rozsáhlých pozemků, přitom by nemělo žádné pozitivní zdravotní dopady.
- Měření hluku za nestandardních podmínek: Podmínky objektivního měření hluku jsou jednoznačně stanoveny mezinárodními pravidly, v České republice provedenými normou ČSN ISO 1996-2. Ta stanovuje, že hodnoty mají být vztaženy k celoročnímu průměrnému stavu. Pouze za vymezených standardních kritérií lze zaručit reprezentativní, přesná a přezkoumatelná měření. Za nepříznivých podmínek (např. déšť nebo vysoká teplota) není ostatně často možné ani měření technicky provést (nefungují mikrofony atd.). Měření není zakázáno provádět ani mimo doporučené doby, musí být pouze zohledněno, jestli aktuální podmínky vyhovují zmíněným požadavkům.

19. Implementace směrnice o hluku: Hlukový ukazatel pro večer byl transponován do českého právního řádu vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 523/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní požadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě (vyhláška o hlukovém mapování). Ukazatel je v souladu s účelem směrnice využíván při tvorbě akčních plánů protihlukových opatření, tedy legislativou svým účelem nesouvisející s napadenými předpisy. Z hlediska zdravotního dle vlády nebyl prokázán žádný zvláštní vztah mezi hlukovým zatížením a zdravotními důsledky v této části dne, a proto nebyl stanoven zvláštní hlukový limit pro večer.

20. Nedostatečné projednávání: Aarhuská úmluva není dle judikatury Ústavního soudu přímým pramenem jakýchkoliv občanských práv a závazků. Především je ale tvrzení navrhovatelky dle vlády nepravdivé, jelikož veřejnosti bylo umožněno návrh nařízení připomínkovat.

21. Nařízení podle vlády nenarušuje ani podmínky pro odvozenou normotvorbu vymezené judikaturou Ústavního soudu. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, v ustanovení § 34 odst. 1 uvádí: „Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení.“ Ustanovení § 108 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., ve znění zákona č. 267/2015 Sb., výslovně určuje, že formou prováděcího právního předpisu má být nařízení vlády. Nařízení je dostatečně konkrétní a nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu, neurčuje primární povinnosti osob. Vláda uvádí několik dalších příkladů, ve kterých zákon zmocňuje různé subjekty k vydání podzákonných předpisů určujících limity pro rozličné situace nebo výrobky.

22. Metodiky 2001 a 2010 nemají dle vyjádření vlády po formální ani materiální stránce charakter jiného právního předpisu. Proto nemohou být přezkoumávány v řízení o kontrole norem.

23. Vláda rovněž rozebírá navrhovatelkou doporučovaná opatření reálně snižující hlukovou zátěž. Uznává, že snižování rychlosti, tichý asfalt nebo protihlukové stěny mohou být účinnými prostředky a jsou ostatně široce využívány. Vzhledem ke snižování propustnosti komunikací, reálným omezením v terénu a dostupným finančním prostředkům však nelze předvídat jejich použití v míře naplňující navrhovatelkou požadované splnění snížených hlukových limitů.

24. Vláda v souhrnu považuje návrh za nedůvodný a požaduje jeho zamítnutí; část týkající se obou metodik pak navrhuje z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu odmítnout. Pokud by se Ústavní soud rozhodl návrhu či jeho části vyhovět, žádá vláda o odložení vykonatelnosti nálezu minimálně o 12 měsíců, aby vznikl dostatečný prostor pro přijetí nové úpravy.

25. Ministerstvo zdravotnictví se k návrhu nevyjádřilo.

IV. c) Stanovisko Hospodářské komory České republiky

27. Ústavní soud obdržel k návrhu nevyžádané vyjádření Hospodářské komory České republiky (dále jen „Hospodářská komora“), podané v zastoupení advokátem Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D. Hospodářská komora uvádí, že vyhovění návrhu by mělo významně negativní dopady na podnikání a hospodářskou situaci v České republice. Následně podrobně vyvrací jednotlivé argumenty navrhovatelky. Jelikož se však uváděné důvody do značné míry překrývají s výše rozebranými tvrzeními vlády, Ústavní soud nepovažuje jejich opakování za účelné. Stanovisko shodně uzavírá, že napadená právní úprava nařízení není protiústavní. V případě obou metodik jde pak dle Hospodářské komory o nepřípustný návrh, neboť metodiky byly nahrazeny v roce 2017 Metodickým návodem Ministerstva zdravotnictví – hlavního hygienika ČR pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, zveřejněným 18. 10. 2017 ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví pod č. 11/2017 (dále jen „metodika 2017“).

IV. d) Replika navrhovatelky

28. Vyjádření vlády a stanovisko Hospodářské komory zaslal Ústavní soud navrhovatelce k replice. Navrhovatelka zdůrazňuje, že právní úprava způsobu měření hluku a prokazování dodržování limitů umožňuje zvyšování hlukové zátěže, což je v období prokazatelně bohatnoucí České republiky paradoxní. Jelikož v současné době neprobíhá žádná snaha, jak situaci legislativně zlepšit, nezbývá než požadovat zrušení části prováděcích předpisů.

29. Navrhovatelka se stručně vypořádává s protiargumenty vlády a Hospodářské komory vůči svým původním námitkám. Konkrétně tvrdí:
- Průměrování hluku za celé období noční doby není logické. Pokud jsou obyvatelé vystaveni vysoké hlukové zátěži v určitých hodinách, nejde jim poté tvrdit, že se v průměru „zdravě vyspali“.
- Tónová složka hluku není u intenzivně dopravně využívaných komunikací ojedinělá, ale spíše pravidelná. Plošná aplikace korektivu neumožňuje hodnocení přítomnosti tónové složky v jednotlivých případech.
- Odraz od fasády by měl být započítán, neboť lidé běžně pobývají na balkonech či terasách a i zde by měli být dostatečně chráněni.
- Jelikož většina komunikací je v majetku veřejnoprávních subjektů, nedává smysl, aby korektiv nejistoty měření byl aplikován v jejich prospěch. Povinností těchto subjektů je chránit občany. Nejistota měření prakticky dovoluje tolerovat až dvojnásobné množství hluku oproti hluku bez použití korektivu.
- Institut staré hlukové zátěže je využíván již 18 let, a nejde tedy o dočasný nástroj, snahy o vyřešení problému v podstatě chybí.
- Podzákonným předpisem nemůže být veřejnosti uložena povinnost snášet hluk prokazatelně poškozující zdraví.

30. Navrhovatelka reaguje na vydanou metodiku 2017 tak, že dle jejího názoru přebírá předchozí podmínky pro měření hluku, které umožňují měřit pouze za situace, kdy je hluk nižší než jindy. Za dané situace nicméně navrhovatelka uvádí, že navrhuje zrušení metodiky 2017. Okolnost, že v původním návrhu označila metodiky již zrušené, plyne z toho, že k tomuto zrušení došlo teprve v době zpracování návrhu. Ústavní soud proto v dalším vycházel z toho, že navrhovatelka požaduje namísto již neplatných metodik 2001 a 2010 zrušení je nahrazující metodiky 2017.

IV. e) Upuštění od ústního jednání

31. Podle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.

IV. b) Vyjádření veřejné ochránkyně práv

26. Na výzvu Ústavního soudu podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník, veřejná ochránkyně práv sdělila, že se rozhodla nevyužít svého procesního práva a do řízení nevstoupí.