VII. Vlastní přezkum Ústavního soudu

VII. a) Posouzení, zda nařízení bylo vydáno v mezích zákona

36. Ústavní soud nejprve přistoupil k posouzení námitky navrhovatelky, že napadená ustanovení nařízení nebyla vydána v mezích zákona, potažmo jsou v rozporu s jeho cíli a účelem.

37. Oprávnění vlády jako orgánu vydávajícího nařízení [srov. nález ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/07 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], posouzené v bodě 34 tohoto nálezu, je pouze jednou z ústavněprávních podmínek platnosti podzákonných předpisů. Ustanovení čl. 78 Ústavy určuje, že vláda může nařízení vydávat k provedení zákona a v jeho mezích. Ústavní soud limity podzákonné normotvorby interpretoval v řadě rozhodnutí [k poslednímu shrnutí včetně aplikace na konkrétní případy srov. nález ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (8/2018 Sb.); nález ze dne 11. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 (235/2018 Sb.)]. Jak plyne z citovaného čl. 78 Ústavy, zákon nemusí zmocňovat vládu k vydání nařízení (může „mlčet“), nařízení ale nesmí vybočovat ze zákonných mezí a ani s výslovným souhlasem zákonodárce není vláda oprávněna nařízením upravovat otázky stojící mimo předmět prováděného zákona [srov. nález ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/07 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.)]. Toto negativní kritérium je doplněno též (přísnějším) kritériem pozitivním – nařízení by se mělo držet v mezích plynoucích přinejmenším z účelu a smyslu zákona. Jinak řečeno, zákonodárce by měl v zákoně projevit vůli k úpravě nad zákonný standard [prostor pro sféru nařízení, nález ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.)]. Dále je třeba zdůraznit, že nařízením nelze ukládat primární práva a povinnosti (čl. 4 odst. 1 Listiny) nebo stanovovat meze základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny) [srov. nález ze dne 10. 7. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.); nález ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)].

38. Zákon o ochraně veřejného zdraví v ustanovení § 30 podrobně definuje hluk a vibrace (nikoliv jejich limity), upravuje povinnost provozovatelů a majitelů různých zařízení a objektů nepřekračovat hlukové limity a také definuje odlišné druhy chráněných prostor před hlukem (viz níže). Ustanovení § 34 odst. 1 téhož zákona uvádí: „Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení.“ Konečně § 108 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., ve znění zákona č. 267/2015 Sb., zmocňuje vládu, aby daným prováděcím předpisem bylo nařízení. Je tedy nepochybné, že v tomto případě zákonodárce vládu výslovně zmocnil k vydání nařízení, a tím projevil vůli k podrobnější úpravě nad obecný zákonný standard.

39. Je třeba upozornit, že navrhovatelka, na rozdíl od situace v řadě shora citovaných řízení, ve kterých Ústavní soud otázku ústavnosti podzákonné normotvorby řešil [viz i nález ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 23/02 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.), o který se návrh široce opírá], nenapadla samotné zmocnění k vydání podzákonného předpisu v zákoně o ochraně veřejného zdraví. Dané zmocnění tudíž ve stávajícím řízení nemůže být předmětem přezkumu. Ústavní soud nicméně pokládá za vhodné uvést, že byť zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje žádný (ani výchozí) limit hluku a ponechává jeho určení na vládě, ustanovení § 108 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb. vymezuje řadu konkrétních podmínek, které musí být při stanovení hlukových hygienických limitů zohledněny.

40. Navrhovatelka stejně tak nenapadá ani celé nařízení, nýbrž pouze jeho některé části. Námitky navrhovatelky lze tudíž v zásadě vykládat tak, že určitá naplnění zmocnění v nařízení nerespektují smysl a účel zákona o ochraně veřejného zdraví, potažmo že tato naplnění bez potřebného zákonného zmocnění omezují naříkaná základní práva.

41. Ústavní soud se však s argumentací navrhovatelky neztotožňuje. Z důvodů, které budou vysvětleny dále, totiž patří stanovení hygienických limitů hluku a způsob jejich měření k činnostem, které veskrze odpovídají následující citaci z judikatury Ústavního soudu: „pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze operativněji měnit“ (citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 23/02). Jak již bylo navíc uvedeno shora, ustanovení § 108 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb. stanovuje kritéria pro určení hygienických limitů, mj. odkazuje na hodnocení zdravotních rizik plynoucích z životních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků či doporučení SZO. I kdyby mělo reálný základ tvrzení navrhovatelky, že hluk se v některých obdobích vůbec neměří či že se naměřená hodnota různými způsoby snižuje, z návrhu není zřejmé, jakým způsobem by to mělo rozporovat účel a smysl zákona či bez zákonného zmocnění omezovat právo na ochranu zdraví nebo příznivé životní prostředí. Naopak z vyjádření vlády a důvodové zprávy k nařízení zřetelně plyne, že vymezení limitů i způsob jejich aplikace v prováděcím předpise doplňují úpravu obsaženou v § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví a odpovídají podmínkám obsaženým v § 108 odst. 4 tohoto zákona.

VII. b) Posouzení námitky netransparentnosti přijímání nařízení

42. Poslední z „procesních“ námitek navrhovatelky se vymezuje proti tomu, že nařízení bylo přijato netransparentně a bez náležité konzultace s veřejností.

43. V první řadě je potřebné uvést, že proces přijímání podzákonných předpisů je z podstaty věci méně otevřený veřejnosti než u přijímání zákonů. Za výrazný vklad české exekutivy k větší transparentnosti lze proto považovat skutečnost, že řada relevantních informací z průběhu schvalování podzákonných předpisů včetně výsledků meziresortního připomínkového řízení je volně přístupná v rámci Úřadem vlády České republiky spravované internetové databáze eKlep pro veřejnost (dostupné na https://apps.odok.cz/veklep). Naopak v České republice na rozdíl např. od Slovenska není nijak formalizováno aktivní zapojování veřejnosti do exekutivní fáze přípravy zákonné či podzákonné legislativy. Legislativní pravidla vlády, schválená usnesením vlády č. 188 ze dne 19. 3. 1999, ve znění pozdějších změn, účast veřejnosti v meziresortním připomínkovém řízení sice nezakazují (a ta tudíž připomínky podávat může), ale zároveň nedávají subjektu předkládajícímu návrh právního předpisu povinnost veřejností podané připomínky vypořádat [porušení legislativních pravidel vlády kromě toho nezakládá ústavně nesouladný legislativní proces, k tomu nález ze dne 13. 12.2016 sp. zn. Pl. ÚS 19/16 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.), bod 56]. V projednávaném případě právo veřejnosti na vypořádání připomínek nelze odvodit ani z poukazované Aarhuské úmluvy, neboť ta má primárně programatickou povahu a není přímým pramenem jakýchkoliv práv a povinností (např. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 9. 2010 sp. zn. I. ÚS 2660/08).

44. Shora předestřený rámec samozřejmě nebrání předkladateli legislativního návrhu vypořádat nebo dokonce zohlednit připomínky veřejnosti. V rozporu s tvrzením navrhovatelky právě to učinilo Ministerstvo zdravotnictví při projednávání návrhu novely nařízení v roce 2016. Ze strany veřejnosti (nevládních organizací, obcí, spolků, fyzických osob) obdrželo v meziresortním řízení celkem 15 podnětů, k jejichž jednotlivým bodům se velmi podrobně vyjádřilo. Výsledné písemné stanovisko bylo následně zveřejněno na internetových stránkách ministerstva (text dostupný na http://www.mzcr.cz/dokumenty/stanovisko-mz-k-navrhum-a-pripominkam-podanych-verejnosti-v-souvislosti-s-novelo_11657_5.html). S ohledem na uvedené nemá Ústavní soud za to, že by proces přípravy nařízení byl netransparentní nebo veřejnosti nepřístupný.

VII. c) Posouzení, zda nařízení porušuje základní práva na ochranu zdraví a příznivé životní prostředí

45. Slovník spisovné češtiny vykládá slovo hluk jako „směs nepravidelných a různorodých zvuků v různých výškách a v různé síle“ (verze z roku 2011, dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz), čímž naznačuje nepříjemný charakter hluku. Ustanovení § 30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví pak přímo definuje hluk jako zvuk, který může být škodlivý pro zdraví. Vydávání hluku je přirozenou součástí řady přírodních procesů, není nicméně pochyb o tom, že škodlivý hluk je především civilizačním fenoménem a jeho hlavním zdrojem je v současnosti lidská aktivita. Ochrana před hlukem je tak klasickou variací situace, v níž je nutné chránit člověka před sebou samým.

46. Negativní vliv hluku na lidské zdraví nelze rozporovat. Ústavní soud proto pokládá za nadbytečné odkazovat zde na každému snadno přístupné statistiky či výsledky velkého počtu studií a dalších relevantních zdrojů, které uvedenou skutečnost dokazují. Tuto notorietu ostatně nepopírá ani žádný z účastníků řízení. Stejně tak je ovšem očividné, že moderní lidská společnost není schopna zabezpečit svou existenci bez vytváření hluku – typickým příkladem budiž hluk pocházející z osobní nebo nákladní dopravy. Úkolem veřejné moci je proto nalézt mezi těmito dvěma oprávněnými zájmy rovnováhu. Jádrem posuzovaného návrhu je námitka, že významná část české právní úpravy takto rovnovážná není a ve výsledku upřednostňuje zájmy původců hluku před ochranou obyvatel.

47. Východisko o škodlivosti hluku pro lidské zdraví je sice nepopiratelné, zároveň však platí, že je nemožné jej jakkoliv objektivizovat ve smyslu stanovení konkrétní přesné hranice, od které hluk zdraví již prokazatelně poškozuje. Hluk totiž může nabývat různé síly a podob a každá osoba má i jinou míru rezistence vůči hluku z hlediska obecných (např. věk či genetické predispozice) a momentálních (např. zdravotní stav) charakteristik. Stejně tak proměnlivá je druhá strana „rovnice“. Očekávaná úroveň hluku na pulsující městské křižovatce nebo poblíž těžního zařízení bude jiná než v městském parku či prostoru ložnice. Všechny uvedené faktory musí být zohledňovány při stanovení limitů hlukových emisí, přičemž jde z podstaty věci o činnost vysoce odbornou, založenou na nejnovějších poznatcích z oblasti zdravotnictví, fyziky, dopravy a stavebnictví.

48. Ústavní soud odmítá argument vlády, že problematika řešená v projednávaném případě a priori nenáleží do působnosti soudní moci. Soudy nemají a nemohou rezignovat na přezkum případů, ve kterých rozhodnutí závisí na posouzení odborných či vědeckých otázek (srov. k tomu za všechny stať soudce amerického Nejvyššího soudu Stephena Breyera Science in the Courtroom. Issues in Science and Technology, 2000, č. 4), byť to často může vést ke kontroverzním výsledkům (za všechny srov. nesouhlas řady vědců s rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. 6. 2017 N. W. proti Sanofi Pasteur MSD, C-621/15, všechna rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie jsou dostupná na https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/cs/). Z účelu a zásad řízení o abstraktní kontrole norem nicméně plyne, že Ústavní soud nemůže mít ambici pouštět se do přezkumu čistě technických záležitostí typu způsobu výpočtu statistické odchylky měření hluku nebo toho, zda je v prostoru chráněného pásma železniční dráhy z hlediska dopadu na zdraví oprávněná taková či onaká korekce z obecného hlukového limitu [obdobně např. nález ze dne 26. 5. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 40/08 (N 120/53 SbNU 501; 241/2009 Sb.), bod 91]. K učinění podobných rozhodnutí disponuje potřebným administrativním a expertním zázemím a zdroji vláda, a je proto primárně na ní, aby veškeré nutné faktory posoudila v jejich úplnosti a s přihlédnutím k současnému stavu vědění. Všechna napadená ustanovení nařízení je přitom fakticky možné podřadit pod tyto technicko-odborné otázky. Zdrženlivost soudní moci k přezkumu těchto otázek je ostatně obvyklá i ze strany jiných ústavních soudů (srov. např. rozhodnutí rakouského Spolkového ústavního soudu, týkající se přímo problematiky hlukových limitů, ze dne 4. 10. 2018 sp. zn. E 1818/2018, dostupné na https://www.vfgh.gv.at/index.de.html).

49. Ústavní soud se s ohledem na uvedené rozhodl posoudit návrh komplexně jako celek, nikoliv přezkoumávat podrobně smysl a účelnost jednotlivých ustanovení nařízení (respektive s nimi spojených opatření), jak činí vyjádření vlády (srov. bod 18 tohoto nálezu) a Hospodářské komory. Ostatně, jak již bylo shora několikrát zmíněno, rovněž navrhovatelka v zásadě tvrdí, že teprve soubor napadených ustanovení způsobuje, že stát rezignuje na ochranu před hlukem, a tím poškozuje základní práva obsažená v čl. 31 a čl. 35 odst. 1 Listiny. Z ústavněprávního hlediska je totiž relevantní nikoliv to, jakým způsobem jsou pojaty a zformulovány jednotlivé technické normy, nýbrž jaké celkové dopady tato regulace vyvolává. I z těchto příčin Ústavní soud nepřistoupil k pozitivnímu vymezení obsahu práv na ochranu zdraví [srov. ale nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2012 sp. zn. IV. ÚS 444/11 (N 200/67 SbNU 573), bod 10] a příznivé životní prostředí (k tomu viz např. Müllerová, Hana. Právo na příznivé životní prostředí: Zkušenosti vybraných evropských zemí a návrhy pro budoucí uplatňování v České republice. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2018, s. 133—201). Omezil se tak na přezkoumání, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a jestli prostředky použité k jeho dosažení jsou rozumné, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [užší verze testu racionality, obdobně nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 229].

50. Ústavní soud považuje za vhodné nejdříve problematiku zasadit do mezinárodního kontextu. Emise hluku jsou celosvětovým problémem a věnují jim velkou pozornost mezinárodní organizace včele se SZO (srov. přehled aktivit dostupný na http://www.euro.who.int/en/health-topics/environment-and-health/noise/noise), téma je v centru zájmu rovněž EU (srov. činnost a dokumenty dostupné na http://ec.europa.eu/environment/noise/index_en.htm). Přestože s hlukem spojené hrozby jsou podobné ve všech vyspělých zemích, oba jmenované subjekty akceptují, že každý stát disponuje jinými kulturními, historickými a hospodářskými podmínkami, které předurčují jeho možnosti a schopnosti hluk omezovat. Role mezistátních subjektů v politice boje proti hluku tak spočívá především ve shromažďování různých indikátorů a dat, případně poskytování rozličných příkladů dobré praxe a doporučení. SZO ani EU tedy nestanovují žádné (např. minimální) závazné hlukové limity a ponechávají jejich určení v působnosti států.

51. Státy disponují uvážením nejen při stanovení výše hlukových limitů, ale rovněž jejich struktury. Naprostá většina právních úprav ochrany před hlukem zohledňuje odlišnosti mezi zdroji hluku, rozdílnou škodlivost hluku na zdraví a proměnlivost situací, ve kterých hluk působí. Proto např. čl. 3 písm. s) směrnice o hluku výslovně připouští, že limity „se mohou lišit pro různé typy hluku (hluk ze silniční, železniční nebo letecké dopravy, průmyslové činnosti atd.), různá prostředí a různou citlivost obyvatel; mohou být také odlišné pro stávající a pro nové situace (pokud dojde ke změně situace z hlediska zdroje hluku nebo využití daného prostředí)“. Vznikají tak často velmi komplexní řešení zahrnující celou řadu závazných i nezávazných pravidel.

52. Základem české právní úpravy ochrany před hlukem jsou sice čl. 31 a čl. 35 odst. 1 Listiny, těch se lze ovšem domáhat pouze v mezích je provádějících zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). V případě hluku jde o několikrát citovaný zákon o ochraně veřejného zdraví. Jak již bylo řečeno shora, ten podrobným způsobem pozitivně i negativně hluk definuje (ustanovení § 30 odst. 2) a dále zavádí a vymezuje základní pojmy ve struktuře hlukové ochrany. Zaprvé rozlišuje mezi denní (6.00—22.00 hodina) a noční (22.00—6.00 hodina) dobou (ustanovení § 34 odst. 2), neboť v každé části dne má hluk jiné účinky na zdraví. Za druhé rozlišuje z hlediska prostoru, kde zvuk působí, mezi 1. chráněným venkovním prostorem (nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské léčebně rehabilitační péči a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť), 2. chráněným venkovním prostorem staveb (prostor do vzdálenosti 2 metrů před obvodovým pláštěm, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí do vnitřních prostor budov) a 3. chráněným vnitřním prostorem staveb (pobytové místnosti ve stavbách pro vzdělávání, zdravotní a sociální účely a obytné místnosti ve všech stavbách) (ustanovení § 30 odst. 3). Zákon o ochraně veřejného zdraví dále stanovuje povinnosti různých osob zajistit nepřekračování limitů pro jednotlivé prostory (ustanovení § 30 odst. 1) a podrobně upravuje možnost získání dočasných výjimek z nedodržování hlukových limitů (ustanovení § 31). Konečně je vhodné zopakovat, že konkrétní určení limitů pro různé situace a způsob jejich měření stanoví prováděcí předpis (§ 34 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.), kterým je právě napadené nařízení.

53. Český systém ochrany před hlukem je založen na stanovení závazných celostátních pevných hlukových limitů. Limity jsou u návrhem dotčeného hluku z dopravy pojímány jako dlouhodobé a jejich překročení je odvozeno z průměrů za denní či noční dobu. Alternativní přístup odvozující překročení změření pouze v nejhlučnějších fázích dne/týdne (např. dopravní špičky) by byl neproporcionální a nepříliš opodstatněný, neboť pouze u dlouhodobého soustavného (ve smyslu opaku k nárazovému) vystavení extenzivnímu hluku je vědecky prokázán možný negativní dopad na lidské zdraví (Environmental Noise Guidelines for the European Region. Copenhagen: World Health Organization Regional Office for Europe, 2018, s. 10). Výchozí limit se aplikuje na vnitřní obytný prostor staveb a činí 40 dB pro obytné pokoje v denní době, 30 dB v době noční. Kromě spíše zpřísňujících korekcí obou hodnot dopadajících na specifické druhy vnitřních prostor (např. nemocniční pokoje, srov. přílohu č. 2 nařízení) a právě diskutovaných průměrných hodnot při hodnocení překročení limitů neplynou z nařízení pro vnitřní prostory staveb žádné výjimky napadené navrhovatelkou. Ač se tedy vnitřních obytných prostor staveb návrh v podstatě netýká, Ústavní soud nemohl přehlédnout, že ve vnitřních prostorech obydlí, kde lidé legitimně očekávají nejvyšší míru ochrany před vnějším hlukem a kde se také většinou nejčastěji zdržují, jim česká právní úprava zaručuje značně vysoký standard ochrany před hlukem, a tedy i citovaných základních práv.

54. Systém pevných limitů je v České republice aplikován rovněž u ostatních prostor, tj. chráněných venkovních prostor staveb (s ohledem na specifickou povahu i účel kategorie vysvětlený již ve vyjádření vlády budiž dále ponechán stranou) a především u chráněných vnějších prostor. Toto řešení je ve srovnání s jinými zeměmi EU neobvyklé a existují dokonce státy, které limity hluku z dopravy ve venkovních prostorech vůbec neznají (např. Spojené království nebo Belgie). V ostatních existují limity pro vnější prostory jako doporučené směrné hodnoty, které se stávají závaznými pouze v případě např. realizace nových dopravních projektů. Česká situace, umožňující vymáhat překročení limitů hluku ve venkovním prostoru, je z komparativního hlediska v Evropě zcela jedinečná (srov. Národní referenční laboratoř pro komunální hluk. Hluková legislativa – přehled přístupů rozhodujících zemí EU. Dostupné na http://www.nrl.cz/Content/files/novinky/Hlukova_legislativa_zemi_EU-zavery.pdf). Ona unikátnost na první pohled může vypadat jako progresivní ochrana obyvatel, na druhý však nedovoluje přihlédnout ke konkrétním okolnostem a situaci, a neumožňuje tak aplikovat proporcionální řešení. V konečném důsledku to může vyústit v částečně bezvýchodné spory, ve kterých soudy přes závěr o protiprávním porušení hlukových limitů zároveň konstatují nemožnost zjednání (bezprostřední) nápravy [srov. případ hluku v okolí pražské magistrály v nálezu ze dne 11. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 451/11 (N 8/64 SbNU 77)]. Mimochodem zmíněno, v roce 2012 předložený věcný návrh nového zákona o hluku (nikdy neschválený) pevné limity pro venkovní prostor kritizoval a plánoval právní úpravu přiblížit ostatním zemím EU (srov. Závěrečnou zprávu hodnocení dopadu regulace RIA, dostupnou na http://www.mzcr.cz/KvalitaABezpeci/dokumenty/vecny-zamer-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravi-pred-hlukem-a-rizeni-hluku-v-komun_6160_1092_29.html).

55. Právě s ohledem na stávající unikátní české řešení je nutné posuzovat též napadené výjimky a korekce pro vnější prostory obsažené v nařízení. Ústavní soud se neztotožňuje s navrhovatelkou, že by kvůli jejich aplikaci docházelo k rezignaci státu na ochranu obyvatel před hlukem. Legislativní „blokové úlevy“ jsou naopak legitimní reakcí normotvůrce na jedinečný systém právně vymahatelných pevných limitů hluku ve venkovním prostoru. Z praktického hlediska neplatí ani navrhovatelkou dovozovaná úvaha, že vyhovění návrhu (odstranění výjimek a korekcí) by v konečném důsledku automaticky zajistilo reálné snížení imisí hluku. Lze se důvodně domnívat, že tento krok by s ohledem na objektivní skutečnosti přinesl spíše masové zvýšení počtu porušení hlukových limitů, ústící typicky buď v nutnost pokutovat majitele komunikací (a tak jim odčerpávat prostředky pro případná protihluková opatření), nebo tyto komunikace rovnou uzavřít (a tak omezovat subjekty je využívající). Jak bylo ovšem shora zdůrazněno, je úkolem zejména exekutivní a legislativní moci, aby mezi uvedenými veřejnými zájmy, respektive základními právy, našly rovnováhu na základě transparentního a racionálního posouzení rozličných faktorů (v obecné rovině srov. též Müllerová, Hana. Right to Environment, Balancing of Competing Interests and Proportionality. The Lawyer Quarterly, 2018, č. 2, s. 129—137).

56. Ústavní soud má ze shora předestřených důvodů za to, že napadená ustanovení nařízení sledují legitimní cíl a prostředky zvolené k jeho dosažení lze považovat za rozumné ve smyslu rámce vymezeného v bodě 49 tohoto nálezu. Zároveň znovu opakuje, že limity jsou v souladu s § 108 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb. stanoveny s ohledem na hodnocení zdravotních rizik plynoucích z životních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků či doporučení SZO. Naplnění těchto standardů dokládá důvodová zpráva k nařízení i vyjádření vlády.

57. V neposlední řadě Ústavní soud připomíná, že český právní řád obsahuje několik prostředků právní ochrany, které umožňují bránit se hluku i mimo rámec hlukových limitů. Ve veřejnoprávní rovině se jedná zejména o institut tzv. pohody bydlení (alternativně také kvalita prostředí, srov. vyhlášku č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud tento pojem definuje následovně: „... souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.)“ (viz rozsudek ze dne 2. 2. 2006 sp. zn. 2 As 44/2005, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na http://www.nssoud.cz/). Pohodu bydlení poté posuzuje příslušný stavební úřad u konkrétních stavebních záměrů při zohlednění místních zvláštností dané lokality a jednotlivec se jí může v tomto směru domáhat. Z judikatury přitom plyne jistá autonomie pojmu pohody bydlení na hygienických limitech. Dotčené orgány státní správy mohou z hlediska posuzování pohody bydlení přihlédnout k tomu, že limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí (citovaný rozsudek sp. zn. 2 As 44/2005). Nepřekročení limitních hodnot hygienických limitů neznamená automatické splnění požadavku na pohodu bydlení ani v obecné rovině (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009 sp. zn. 6 As 38/2008). Institut pohody bydlení se přitom v praxi dynamicky vyvíjí a je hojně využíván (podrobněji Vomáčka, Vojtěch. Judikatura NSS: Pohoda bydlení a kvalita prostředí. Soudní rozhledy, 2015, č. 11—12, s. 386—391).

58. V soukromoprávní rovině lze určitou míru ochrany zajistit kupř. prostřednictvím vlastnických omezení zákazu imisí (§ 1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ustanovení nařizuje vlastníkovi zdržet se mj. toho, aby hluk z jeho pozemku ne vnikal na pozemek jiného vlastníka v „míře nepřiměřené místním poměrům“. Ustálená judikatura tuto povinnost vztahuje též na hluk z dopravy, přičemž „přihlédne k tomu, zda imise (zde hluk a prašnost) obtěžující žalobce přesahují limity stanovené v hygienických, příp. jiných veřejnoprávních předpisech (tyto limity jsou však jen pomocným, byť významným ukazatelem – srov. § 1 o. z. ohledně vztahu veřejného a soukromého práva)“ (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 6. 2015 sp. zn. 22 Cdo 3277/2014, všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na http://www.nsoud.cz). Odborná literatura rozebírá též využitelnost § 1013 odst. 2 občanského zákoníku, který vlastníkům sousedících pozemků umožňuje získat alespoň peněžní náhradu za újmu způsobenou imisemi (včetně hluku) z provozu úředně schváleného závodu nebo podobného zařízení (srov. Dobrovolná, Eva, Spáčil, Jiří. Imise způsobené úředně schváleným provozem závodu nebo podobného zařízení v novém občanském zákoníku. Právní rozhledy, 2012, č. 20, s. 719—726).

59. Zmíněné prostředky tedy umožňují ochranu jak ve smyslu omezení budoucí hlukové zátěže (institut pohody bydlení), tak ve formě zásahu proti stávající hlukové zátěži (institut sousedských imisí). Z hlediska v nálezu přezkoumávané problematiky je klíčová jejich vzpomínaná určitá „nezávislost“ na hlukových limitech. Orgány státní správy nebo soudy mohou posoudit konkrétní situace a dojít k závěru, že i při nepřekročení limitů hluku jde s ohledem na místní podmínky o hluk nadměrný, a případně vyzvat vlastníka k nápravě. Toto pojetí ve své podstatě vhodněji než plošné limity dovoluje aplikovat vzpomínanou proporcionalitu a zohlednit konkrétní situace a okolnosti. Ačkoliv Ústavní soud z důvodů dříve zmíněných nepřistoupil k rozboru obsahu práva na příznivé životní prostředí zakotveného v čl. 35 odst. 1 Listiny, diskutované instituty a postup orgánů veřejné moci při jejich prosazování lze považovat za jeden z projevů citovaného základního práva.

VII. d) Požadavek nesnižování hmotněprávní úrovně ochrany základních práv

60. Navrhovatelka má dále za to, že nařízení a jeho novela snížily míru ochrany obyvatel před hlukem oproti původnímu stavu. Dovolává se tzv. stand-still doktríny a uvádí, že (v návrhu nekonkretizované) mezinárodní smlouvy v sobě mají zakotvený cíl stálého zvyšování (tj. i zákaz snižování) úrovně chráněných práv. Přístup se dle navrhovatelky má uplatňovat zejména v oblasti životního prostředí. K doložení svého tvrzení odkazuje na popularizační článek Michela Prieura (Non-Regression in Environmental Law. Sapiens, 2012, č. 2), který se snaží myšlenku podpořit rozborem vybraných mezinárodních deklarací, ústavního práva různých zemí a judikatury národních a vnitrostátních soudů. Navrhovatelka dochází k závěru, že pouze pokud dojde ke změně poměrů, například živočišný druh již není ohrožen, je možné míru ochrany životního prostředí snížit.

61. Podle Ústavního soudu nicméně není možné z českého ústavního pořádku absolutní obecnou aplikaci stand-still doktríny u hmotněprávní ochrany základních práv dovodit. Ústavní soud tak sice s odkazem na podstatné náležitosti demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy) učinil u procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod [v obiter dieto nálezu ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)], z jeho judikatury ale neplyne analogické použití teze pro hmotněprávní rozsah základních práv. Naopak lze z rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodit implicitně opak, tzn. již jednou dosaženou úroveň ochrany základních práv je možné za jistých podmínek snížit, zvláště jde-li o práva podléhající režimu čl. 41 odst. 1 Listiny.

62. Rozlišování mezi procedurální a hmotněprávní úrovní ochrany má opodstatnění též z praktického hlediska. První skupina práv má totiž charakter „nenulové hry“ a snížení úrovně ochrany zde vede v zásadě pouze k omezení práv jednotlivců vůči veřejné moci, nikoliv mezi jednotlivci navzájem. V případě druhé skupiny je ovšem rozhodování mnohem komplexnější a má často povahu „nulové hry“. Typicky u sociálních práv spojených s rolí státu při jejich zabezpečení totiž vzniká dilema z hlediska alokace veřejných rozpočtů. Jestliže by např. došlo ke zrušení plošného příspěvku na děti s tím, že cílem je získat prostředky ke zvýšení příspěvku pro nejchudší děti, není výsledek posouzení „snížení“ úrovně ochrany zdaleka jednoznačný. V neposlední řadě, je-li (v abstraktní rovině) ústavně přípustné snížit rámec ochrany základního práva (např. zrušit určitou dávku), tím spíše lze upravit rozličné parametry tvořící jednotlivé „stavební kameny“ této ochrany (např. redukovat výši dávky nebo okruh lidí, kterým náleží). Trvání na opaku by v konečném důsledku zablokovalo tvorbu jakékoli politiky státu.

63. Výsledek posouzení nebude jiný ani v případě práva na příznivé životní prostředí. Např. čl. 37 Listiny základních práv Evropské unie sice obsahuje povinnost zvyšování kvality životního prostředí, ale výslovně jen ve smyslu zohlednění tohoto požadavku při tvorbě politik EU, závazek není přímo adresován členským zemím. O výklad čl. 35 Listiny existenci stand-still doktríny opřít nelze, nečiní tak ani doktrína (např. Kokeš, Marian. Čl. 35. In: Wagnerová, Eliška a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 712—715). Přestože tedy z normativního hlediska platí východisko, že dodržování principů trvale udržitelného rozvoje a ambice zvyšovat úroveň ochrany životního prostředí mají patřit k hlavním cílům moderního státu, ústavněprávně se uplatní obecný rámec představený v předchozím bodě nálezu a závěr, že určité snížení úrovně ochrany práva na příznivé životní prostředí není a priori neústavní.

64. Načrtnutá východiska se však v aktuálním řízení uplatní jen omezeně. Nelze vyloučit, že v určitých ohledech mohly některé ze změn obsažených v nařízení nebo jeho novele snížit míru ochrany obyvatel před hlukem. Ústavní soud se ale stejně jako výše necítí povolán k přezkumu, v kterých konkrétních parametrech a s jakými přesnými důsledky tomu tak je (bylo). Je na normotvůrci (zde exekutivě), aby kvalifikovaně posoudil, odůvodnil a rozhodl, jak se mají změnit různé odborně-technické proměnné systému ochrany před hlukem ve vztahu k rozličným oprávněným zájmům, a to včetně případného oslabení ochrany životního prostředí. Na Ústavním soudu je pouze přezkum svévolných a neracionálních excesů, působících komplexně, které však v přezkoumávaném případě neshledal.

VII. e) Posouzení návrhu ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva

65. Navrhovatelka uvádí, že protihluková politika České republiky porušuje právo na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence (čl. 8 Úmluvy). Z návrhu přitom není patrné, jestli jde o námitku doplňující předchozí argumentaci založenou na porušení čl. 31 a čl. 35 odst. 1 Listiny nebo o samostatně stojící tvrzení, vycházející z odlišného rozsahu ochrany dotčeného práva v Úmluvě. Odůvodnění naznačuje spíše první variantu, neboť důraz je kladen na údajnou nedostatečnou aktivitu České republiky v uplatňování protihlukových opatření.

66. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) vskutku vykládá čl. 8 Úmluvy a právo na respektování obydlí tak, že jeho obsahem je rovněž právo na klidné užívání obydlí, včetně ochrany před nadměrným hlukem (např. rozsudek ve věci Hatton proti Spojenému království ze dne 8. 7. 2003, stížnost č. 36022/97, bod 96, všechna rozhodnutí ESLP jsou dostupná na https://hudoc.echr.coe.int). ESLP ovšem podobně jako tento nález uvádí, že je třeba snažit se o vyvažování mezi zájmem jednotlivce na ochranu před hlukem a protichůdnými zájmy společnosti, přičemž státy disponují širokým prostorem pro uvážení ve vztahu k podobě a výsledku tohoto vyvažování (srov. rozsudek ve věci Giacomelli proti Itálii ze dne 2. 11. 2006, stížnost č. 59909/00, bod 80). Jinak řečeno, stát je oprávněn uplatnit řadu důvodů, proč je ochrana před nadměrným hlukem omezena, potažmo vysvětlit, jak se pokoušel ochranu před hlukem zlepšit. Teprve pokud jsou tato opatření v daném případě zjevně nedostatečná, je možné konstatovat porušení čl. 8 Úmluvy (srov. rozsudek ve věci Deés proti Maďarsku ze dne 9. 11. 2010, stížnost č. 2345/06, bod 23). Přistoupení k posouzení míry naplnění pozitivních závazků státu je však obvykle podmíněno tzv. vnitřní nesrovnalostí, což v případě hluku nejčastěji znamená, že došlo k překročení místních hlukových limitů (rozsudek ve věci Moreno Gómez proti Španělsku ze dne 16. 11. 2004, stížnost č. 4143/02, bod 60; obdobně Cuenca Zarzoso proti Španělsku ze dne 16. 1. 2018, stížnost č. 23383/12).

67. Porušení čl. 8 Úmluvy ve vztahu k ochraně před hlukem posuzuje ESLP vždy jednotlivě podle okolností dané věci. Vzhledem k tomu je navrhovatelkou dovozované tvrzení o plošném porušení práva na klidné užívání obydlí napadenými ustanoveními nařízení obtížně obhajitelné. Navíc lze z podaného krátkého rozboru judikatury ESLP dovodit, že jedním z důležitých indikátorů porušení čl. 8 Úmluvy může být překročení místních hlukových limitů. ESLP přitom nepoužívá žádné vlastní (autonomní) hranice hlukových limitů, ale vychází z těch, které platily v čase a místě přezkoumávaného případu (podrobněji Fernández, Telmo Esteban. Environmental cases in the ECHR. A focus in noise pollution. Anuario de Acción Humanitaria y Derechos Humanos, 2009, č. 6, s. 142—145). ESLP dosud nezpochybnil hodnoty či strukturu hlukových limitů v jednotlivých zemích, byť ty se značně liší (srov. body 50—51 tohoto nálezu). Je třeba rovněž připomenout, že shora rozebíraný institut pohody bydlení (bod 57 tohoto nálezu) v sobě implicitně obsahuje prvky klidného užívání obydlí. Není proto žádný důvod se domnívat, že by česká právní úprava ochrany před hlukem porušovala čl. 8 Úmluvy.