IV. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení

IV. 1 Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

24. Poslanecká sněmovna se prostřednictvím svého předsedy Mgr. Radka Vondráčka ve svém vyjádření ze dne 30. listopadu 2017 omezila na shrnutí průběhu legislativního procesu, který vyústil v přijetí zákona o registru smluv, jakož i následně jeho dvou novelizací provedených zákonem č. 298/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 249/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění zákona č. 298/2016 Sb.

IV. 2 Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky

25. Senát se k výzvě Ústavního soudu vyjádřil prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha přípisem ze dne 6. prosince 2017. Předseda Senátu v něm uvedl, že v průběhu obecné rozpravy o návrhu zákona o registru smluv byly podány návrhy na jeho schválení i zamítnutí. Nakonec byl návrh zákona o registru smluv vrácen Poslanecké sněmovně ve znění pozměňovacích návrhů, přičemž Senát přijal doprovodné usnesení č. 256, v němž konstatoval, že návrh zákona může obsahovat řadu nepředvídaných rizik plynoucích z možného konfliktu tržního prostředí a konkurenčního boje spolu s povinnostmi ukládanými zákonem dotčeným subjektům. V případě návrhu zákona č. 249/2017 Sb. z obecné rozpravy vyplynuly návrhy na zamítnutí návrhu i na jeho schválení, nicméně Senát k návrhu zákona ve stanovené lhůtě nepřijal žádné usnesení.

IV. 3 Vyjádření vlády

IV. 3. 1 K tvrzené protiústavnosti celého zákona o registru smluv, in eventum jeho vybraných ustanovení

26. Vláda ve svém vyjádření ze dne 5. ledna 2018 na úvod uvedla, že návrh brojí proti z převážné části již neúčinnému znění zákona o registru smluv. Z argumentace navrhovatelky je totiž zřejmé, že nereflektuje novelizaci zákona o registru smluv provedenou zákonem č. 249/2017 Sb. (dále též jen „novela zákona o registru smluv“), a v samotném petitu tedy navrhuje zrušení již neúčinných ustanovení zákona. Z tohoto důvodu vláda vyslovuje pochybnosti o věcné projednatelnosti návrhu a domnívá se, že Ústavní soud by návrh měl odmítnout jako zjevně neopodstatněný.

27. I v případě věcné projednatelnosti návrhu je vláda přesvědčena, že návrh není důvodný, mimo jiné proto, že novelou zákona o registru smluv byla odstraněna řada jeho eventuálních negativních dopadů, proti nimž navrhovatelka brojí, a to ve směru, který navrhovatelka považuje za žádoucí [k tomu vláda poukazuje na § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv].

28. Stran údajného rozporu zákona o registru smluv s právem podnikat vláda uvedla, že navrhovatelka nedostatečně reflektuje skutečnost, že právo podnikat (resp. zásah do něj), jež podrobuje testu racionality a posléze i testu proporcionality, patří mezi hospodářská, sociální a kulturní práva zařazená v hlavě čtvrté Listiny. Povahu těchto práv je dle vlády třeba zkoumat v kontextu dosavadní judikatury Ústavního soudu, především jeho nálezů sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) a aktuálně sp. zn. Pl. ÚS 32/17 [vláda má zjevně na mysli nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)], z níž se podává, že tato práva nejsou přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako základní lidská či politická práva a jejich úprava je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance těchto práv považovat za otázku judiciální. Ohledně vymezení esenciálního obsahu práva podnikat vláda uvádí, že tento Ústavní soud formuloval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/15, přičemž je zřejmé, že zákon o registru smluv, z valné části realizující právo na informace dle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, na právo podnikat fakticky nemíří. Související tvrzení navrhovatelky, že zákon registru smluv nepřípustně zasahuje do práva podnikat, neboť v jeho důsledku jsou dotčené subjekty nuceny měnit své podnikatelské záměry a aktivity, považuje vláda za nesprávné. Namítá, že navrhovatelka neuvádí, jak konkrétně by uveřejnění dotčených smluv mělo vést k nemožnosti nebo výraznému omezení zisku hraničícímu s existenciálními problémy. Zákon o registru smluv dle vlády umožňuje - a i ve svém dřívějším znění umožňoval - neuveřejnění těch částí smluv, které jsou „obchodně citlivé“, a nově umožňuje neuveřejnění smluv týkajících se běžného obchodního styku vybraných dotčených subjektů. Zároveň zákon o registru smluv obsahuje řadu výjimek z uveřejňovací povinnosti, které dopadají i na institut obchodního tajemství. Za přesvědčivý vláda nepovažuje argument navrhovatelky ohledně ochrany smluvních partnerů dotčených subjektů. Tvrdí, že pozice dotčených subjektů je vzhledem k jejich vazbě na veřejné rozpočty, resp. majetkovou účast státu či územních samosprávných celků, odlišná od jiných podnikajících subjektů. S tím dle vlády souvisí i regulace jejich podnikatelského postavení včetně informační povinnosti.

29. Dále vláda poukazuje na nálezy sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. 6. 2017 (N 101/85 SbNU 679) a sp. zn. Pl. ÚS 31/03 ze dne 11. 2. 2004 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.)]. Jestliže z prvého z uvedených nálezů Ústavního soudu plyne, že obchodní společnost není veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neznamená to, že na základě jiného zákona nemůže být takovému subjektu uložena informační povinnost, již by jinak dle zákona o svobodném přístupu k informacím neměl. Vláda má za to, že navrhovatelka nález sp. zn. IV. ÚS 1146/16 vykládá nepřiléhavě, a doplňuje, že veřejná kontrola veřejné moci je klíčovým veřejným zájmem. Legitimitu stanovených cílů dále podporuje provázanost zákona o registru smluv se zákonem o svobodném přístupu k informacím, zvláště pak ve vazbě na aktuální rozhodovací praxi Ústavního soudu omezující rozsah povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Co se týče státních podniků a národních podniků, považuje vláda napadenou úpravu za zcela legitimní. Cíle zákona o registru smluv - transparentnost smluv a řádné nakládání s veřejnými prostředky - proto vláda shledává legitimními.

30. Co se týče racionality zvoleného prostředku ve vazbě na dosažení vytyčeného cíle, je vláda toho názoru, že nakládání s veřejnými prostředky a s veřejným majetkem je třeba podrobit nejen neveřejné a incidenční kontrole, ale i (širší) kontrole veřejné. Přesvědčení navrhovatelky, že veřejnou kontrolu lze provádět dle zákona o svobodném přístupu k informacím, vláda označuje za mylné a poukazuje na obtíže spojené se získáváním informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím; tyto obtíže spíše veřejnost od kontroly hospodaření s veřejnými prostředky a majetkem odrazují. Proto má vláda za to, že snaha o vytvoření mechanismů umožňujících realizovat veřejnou kontroluje nejen rozumná, ale i nezbytná (nehledě na výhody informačního systému umožňujícího dálkový přístup, jímž registr smluv je). Co se týče ochrany průmyslového vlastnictví, obchodního tajemství a know-how, odkazuje vláda na § 3 odst. 1 zákona o registru smluv ve vazbě na § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím a na § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv.

31. Ohledně navrhovatelkou provedeného testu proporcionality (jehož provádění vzhledem ke shora uvedeným závěrům považuje za nedůvodné) vláda namítá, že napadená právní úprava není duplicitní, neboť dle § 5 odst. 2 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb., jsou bez žádosti dostupné pouze návrhy licenčních smluv. Jde-li o sankci spojenou s neuveřejněním dotčené smlouvy, pak vláda vyzdvihuje odrazující charakter takového postihu. Zároveň připomíná, že neuveřejnění části smlouvy může být buďto v souladu se zákonem, anebo nikoliv, a pak je namístě postup dle § 7 odst. 2 zákona o registru smluv. Ke třetímu kroku testu proporcionality vláda uvádí, že šetrnost napadené právní úpravy ve vztahu k dotčeným základním právům je zřejmá z množství výjimek z povinnosti uveřejnění a výjimek z aplikace sankce dle § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., jakož i odložení účinnosti zákona samého a účinnosti § 6 a 7 tohoto zákona. Z hlediska posledního kroku testu proporcionality vláda dodává, že pozitiva plynoucí z přijetí napadené právní úpravy převažují případná negativa plynoucí z omezení dotčených základních práv (která navíc snižuje soubor zákonných výjimek a provázání zákona o registru smluv se zákonem o svobodném přístupu k informacím). Pro ilustraci vláda doplňuje, že uveřejňování smluv v registru přispělo k vyvolání veřejné diskuse o levných mobilních tarifech pro veřejný sektor nebo o zpětných bonusech ve zdravotnictví.

32. Vláda se dále vyjadřuje k námitce údajného omezování hospodářské soutěže ukládáním dalších povinností dotčeným subjektům. Poukazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie k výkladu čl. 107 odst. 1 SFEU, na jejímž základu dovozuje, že v dané věci nejde o zakázanou státní podporu ve smyslu shora uvedeného článku, neboť zákonná úprava nijak nezatěžuje veřejné rozpočty v materiálním slova smyslu. Obdobně vláda nepřijímá výhradu týkající se porušení principu rovnosti. V dané věci nelze hovořit o nerovnosti akcesorické, neboť důvod rozlišování spočívající v tom, že určitý subjekt je napojen na veřejné rozpočty, resp. hospodaří s veřejnými prostředky, nespadá pod pojem „jiného postavení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“); k tomu vláda poukazuje na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15. Jde-li o nerovnost neakcesorickou, má vláda za to, že v tomto případě nejde o rozlišování na základě libovůle zákonodárce, což se podává i z provedeného testu racionality. Dále vláda uvádí, že na daný případ nedopadá čl. 14 Úmluvy, který je použitelný jen ve spojení s jinými ustanoveními Úmluvy, resp. s jinými lidskými právy a základními svobodami. Rovněž nahlíženo optikou čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, je vláda přesvědčena, že napadená právní úprava rozlišuje na základě rozumných a objektivních důvodů, pročež se neocitá v rozporu s právem na rovné zacházení. Jde-li o princip autonomie vůle a zásadu smluvní volnosti, vláda [s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)] uvádí, že existence veřejnoprávní regulace nepopírá existenci autonomie vůle, ale stanoví její hranice.

33. Ohledně tvrzeného porušení zákazu retroaktivity je vláda přesvědčena, že úvahy navrhovatelky jsou v tomto směru mylné, což dovozuje z výkladu § 9 ve spojení s § 6 a 7 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., z nichž se podává, že důsledky spojené s neuveřejněním dotčených smluv nastávají pouze ve vztahu ke smlouvám uzavřeným od 1. července 2017. Z uvedeného důvodu nemůže dle vlády jít o pravou či nepravou retroaktivitu, jak byly vymezeny nálezem sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), nýbrž o úpravu retrospektivní, ústavně konformní. Rovněž související požadavek uveřejnění původní smlouvy (dle § 8 odst. 3 zákona o registru smluv) odpovídá smyslu a účelu zákona o registru smluv; jinak by uveřejnění pouze dohody, která takovou smlouvu dále upravuje, postrádalo smysl - poskytovalo by totiž jen neúplnou a nepoužitelnou informaci.

34. Závěrem se vláda vyslovila ke Studii přiložené k ústavní stížnosti, kterou označuje spíše za anketu ve smyslu vyhodnocení názorů vybraných subjektů, na které zákon dopadá, které uvedly, jaké obtíže očekávají v souvislosti s aplikací zákona o registru smluv, načež bylo vyhodnoceno, jaké riziko tyto obtíže pro dané subjekty znamenají, jestliže by nastaly. Dle vlády je tak Studie argumentačně nepoužitelná, nadto nezohledňuje stěžejní novelu zákona o registru smluv. Obdobně odmítavý postoj vláda zastává i vůči shora označenému Stanovisku.

IV. 3. 2 Závěrečný návrh vlády

35. Z výše uvedených důvodů vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl, popřípadě zamítl.

IV. 4 Sdělení Veřejné ochranky ně práv

36. Veřejná ochránkyně práv svým přípisem ze dne 21. listopadu 2017 sdělila, že nevyužívá svého práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a nevstupuje do řízení v postavení vedlejší účastnice.

IV. 5 Vyjádření platformy Rekonstrukce státu

37. Ústavním soudem nevyžádané vyjádření k posuzovanému návrhu zaslala dne 5. června 2018 - prostřednictvím Frank Bold Society, z. s., - a dle svých slov jako „amicus curiae“ - platforma Rekonstrukce státu (dále jen „Platforma“). Lze poznamenat, že informace o Platformě jsou dostupné na webové stránce: https://www.rekonstrukcestatu.cz/cs?gclid=EAIaIQobChMIyfLN9rvF3wIVl-R3Ch3SmA3MEAAYASAAEgLOp_D_BwE. Platforma uvádí, že byla jedním ze subjektů, které se podílely na finálním znění zákona o registru smluv, a cítí tak potřebu reagovat na Ústavním soudem projednávaný návrh.

38. Platforma poukazuje na ústavněprávní východiska zákona o registru smluv, který rozvíjí ústavně zaručené základní právo na informace ve smyslu čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy a prohlubuje rysy demokratického právního státu, v němž se na výkonu (ale i kontrole) státní moci podílí veřejnost. V tomto směru Platforma poukazuje na vazbu mezi zákonem o registru smluv a zákonem o svobodném přístupu k informacím, jakož i podobnost cílů, k jejichž naplňování dané předpisy směřují, z čehož dovozuje ústavní konformitu napadeného zákona.

39. Platforma dospívá k závěru, že zákon o registru smluv rozšiřuje doposud úzce pojímanou aktivní složku práva na informace. Dále uvádí, že samotný rozsah informací, které jsou dotčenými subjekty uveřejňovány, se dotýká pouze určitého okruhu smluv a základních informací o nich (metadat), navíc s řadou zákonných výjimek; rozsah poskytovaných informací dle zákona o registru smluv je tak - ve srovnání s rozsahem informací poskytovaných dle zákona o svobodném přístupu k informacím - značně omezen.

40. Na závěr svého vyjádření Platforma uvádí některé případy z aplikační praxe, které dokazují smysluplnost napadené právní úpravy (nákup léků a zdravotnického materiálu veřejnými nemocnicemi, zpětné bonusy poskytované při nákupu zdravotnických přípravků, rozkrytí vazeb dodavatelů na politiky či sponzory politických stran).

41. Ústavní soud konstatuje, že argumenty obsažené ve vyjádření Platformy jsou převážně shodné se shora uvedenou argumentací vlády.

23. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě a Veřejné ochránkyni práv. Současně Ústavní soud návrh uveřejnil na svých webových stránkách (viz https://www.usoud.cz/projednavane-plenarni-veci/).