IV. a) Průběh legislativního procesu a jeho rozpor s ústavním pořádkem

1. Nedodržení postupu podle čl. 40 Ústavy

2. Zmatečnost a netransparentnost legislativního procesu

3. Obecné zásadní námitky proti porušení základních principů ústavního pořádku v zákoně o střetu zájmů

24. Vedlejší účastnice má předně za to, že zákon č. 14/2017 Sb. měl být přijímán postupem podle čl. 40 Ústavy, neboť reguluje pasivní volební právo, a jde tudíž o zákon via facti volební, a také, že legislativní proces, který vedl ke schválení napadených ustanovení, byl natolik netransparentní a zmatečný, že tuto proceduru nelze označit za ústavně konformní. Tento problém se týká zejména projednávání návrhu zákona č. 14/2017 Sb. v Poslanecké sněmovně.

25. Podle vedlejší účastnice zákon č. 14/2017 Sb. mimo jiné prostřednictvím nového § 4a zákona o střetu zájmů zcela zásadním způsobem zasahuje do pasivního volebního práva, neboť nově stanoví neslučitelnost funkce poslance a senátora s vlastnictvím podílu či členstvím v právnické osobě, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku. Svým obsahem tak zákon č. 14/2017 Sb. podle vedlejší účastnice odpovídá pojmu „volební zákon“ obsaženému v čl. 40 Ústavy.

26. V případě neslučitelnosti funkcí s dopadem na zánik mandátu členů zastupitelstev krajů i obcí je neslučitelnost funkcí upravena ve volebních zákonech do zastupitelstev krajů a obcí (viz § 5 odst. 2 a § 48 odst. 3 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a § 5 odst. 2 a § 55 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Z hlediska vnitřní provázanosti právního řádu a jeho logiky je nedůvodné materiálně totožnou věc (neslučitelnost funkcí) upravovat odlišně ve volebním zákoně vztahujícím se k členům zastupitelstev [kde změna zákona podléhá souhlasu obou komor Parlamentu České republiky (dále též jen „Parlament“)] oproti úpravě přijaté v jinak nazvaném zákoně vztahujícím se na poslance a senátory (zákoně o střetu zájmů) s tím, že snad pouze díky jinému názvu lze obejít ústavní pravidlo povinného schválení volebního zákona v obou komorách Parlamentu.

27. Je-li v zákoně ustanovení, které se dotýká voleb a neslučitelnosti volené funkce, je pak podmínkou ústavnosti celého zákona [a nejen ustanovení o neslučitelnosti volených funkcí - srov. nález ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)] jeho schválení v režimu čl. 40 Ústavy, jenž stanoví povinný souhlas Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“). Protože tento způsob projednávání zákona č. 14/2017 Sb. nebyl obsažen v důvodové zprávě a ani nebyl uveden předkladatelem při jednání Poslanecké sněmovny a Senátu, nebyla tato podmínka (o schválení zákona v režimu čl. 40 Ústavy) splněna, byť Senát se zákonem souhlasil, nicméně senátoři nevěděli, že jejich souhlas je nutný. Skutečnost, že Senát zákon č. 14/2017 Sb. schválil, lze považovat nanejvýš za náhodu, nikoliv však za vědomé schvalování zákona č. 14/2017 Sb. v režimu čl. 40 Ústavy ze strany obou komor Parlamentu. Poslanci ani senátoři si evidentně po celou dobu projednávání zákona č. 14/2017 Sb. nebyli vůbec vědomi skutečnosti, že jde o zákon volební, pro nějž je stanoven speciální požadavek v čl. 40 Ústavy. Vedlejší účastnice má za to, že tato skutečnost zpochybňuje legalitu a ústavnost celého procesu vedoucího ke schválení zákona č. 14/2017 Sb.

28. Vedlejší účastnice obsáhle popisuje průběh legislativního procesu, přičemž zejména konstatuje, že ačkoli garanční ústavně právní výbor Poslanecké sněmovny ve svém usnesení ze dne 2. 9. 2016 č. 248 doporučil určité pořadí a způsob hlasování o jednotlivých návrzích, toto pořadí a způsob hlasování byly ve třetím čtení několikrát měněny z důvodu vzájemného překrývání a neslučitelnosti jednotlivých pozměňovacích návrhů, přičemž hlasování o jednotlivých návrzích nakonec probíhalo v jiném sledu, než jak bylo garančním výborem doporučeno. Tato nekonzistentnost jednotlivých pozměňovacích návrhů (na základě kterých došlo i k přijetí ústavní stížností napadených ustanovení) a výsledné procedury hlasování s předem navrženým průběhem hlasování znemožnila poslancům plnou orientaci v programu hlasování, a především výsledném obsahu zákona č. 14/2017 Sb.

29. Hlasovací procedura ve třetím čtení musela být „na poslední chvíli“ upravena ve snaze o systematizaci hlasování o vzájemně neslučitelných pozměňovacích návrzích, nicméně je evidentní, že poslanci neměli dostatečný prostor se na hlasování patřičně připravit. Již ze samotných návrhů na změnu hlasovací procedury je zcela evidentní, že šlo o úpravy natolik komplikované, že ze strany přítomných poslanců bylo velmi obtížné tyto nejen pečlivě sledovat, natož jim bezchybně přizpůsobit už dříve rozmyšlenou představu, jak o kterém návrhu hlasovat. Je zřejmé, že průběh hlasování byl chaotický a zmatečný, a od řadového poslance, který aktivně nepředkládal pozměňovací návrhy, nebylo možno očekávat, že by mu bylo jasné, o jakých návrzích, jakého konkrétního znění a v jakém kontextu hlasuje. Takový průběh znemožňuje zrekonstruovat výsledný text zákona č. 14/2017 Sb. A ověřit, zda se jedná skutečně o autentické znění schválené Poslaneckou sněmovnou a postoupené Senátu. Zejména není vůbec jednoznačné, v jaké podobě byla Poslaneckou sněmovnou schválena přechodná ustanovení. Stejně tak je otázkou, zda senátoři mohli mít přesnou představu o tom, jaký dopad do zákona č. 14/2017 Sb. pozměňovací návrhy, které schválili, budou mít (respektive jaké mít nebudou).

30. Postup při hlasování o zákoně č. 14/2017 Sb. je proto klasickým projevem živelné normotvorby, kterou již v minulosti označil Ústavní soud za protiústavní [nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Pro zachování souladu s ústavním pořádkem je podle názoru vedlejší účastnice nezbytné, aby nejen právní předpis, ale také způsob normotvorby vedoucí k jeho vzniku, byl přijímán za podmínek, které garantují, že každý zákonodárce měl při hlasování jasnou představu o tom, jaké důsledky pro výslednou podobu zákona bude mít hlasování pro či proti jednotlivým návrhům. Jedině za takových podmínek totiž může zákonodárce provést náležitou přípravu a úvahu, jež jsou nepostradatelné pro jeho následné fundované rozhodnutí, zda hlasovat pro či proti přijetí dané normy a dostát svému slibu hlasovat podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.

31. Podle vedlejší účastnice jsou jako celek napadená ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to především se základními zásadami právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), principem právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a práv nabytých v dobré víře a s principem panství zákona, a to konkrétně s požadavkem na obecnost právní regulace (a potažmo i principem dělby moci). Přijatá právní úprava je pak v rozporu s požadavkem na dodržení speciální procedury pro schvalování volebního zákona v souladu s čl. 40 Ústavy; dále s ústavně garantovanou zásadou, podle níž jsou základní práva a svobody nezadatelné a nezrušitelné (čl. 1 odst. 1 Listiny), povinnosti mohou být ukládány na základě zákona jen při zachování základních práv a svobod a za podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 1), a zásadou, podle níž omezení základních práv a svobod nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny), a musí být přiměřená deklarovanému cíli (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Dále je podle vedlejší účastnice přijatá právní úprava rozporná s ústavně garantovaným principem rovnosti v právech a zákazem diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy), stejně jako principem, podle něhož nikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv a svobod (čl. 3 odst. 3 Listiny). To vše ve spojení s čl. 70 Ústavy způsobuje omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), práva na svobodné podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny) a práva podílet se na správě věcí veřejných a práva na rovný přístup k veřejným funkcím [čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny a čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“)]. Tuto obecnou a výchozí argumentaci poté obsáhle rozvádí i ve vztahu k jednotlivým napadeným ustanovením.

32. Vedlejší účastnice opakovaně namítá, že zákon č. 14/2017 Sb. v napadené části téměř výhradně postrádá znak všeobecnosti, imanentní materiálnímu demokratickému právnímu státu, neboť do zákona o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, vkládá ustanovení regulující jedinečný případ. To je názorný případ zneužití zákonodárné moci a porušení principu dělby moci, neboť z rozpravy v Poslanecké sněmovně a Senátu, stejně jako z vyjadřování poslanců a senátorů v médiích vyplývá, že napadená ustanovení byla namířena výhradně proti zájmům Ing. Andreje Babiše. O tom svědčí též selektivní a účelové schválení okamžité účinnosti § 4b až 4c zákona o střetu zájmů za situace, kdy napadená ustanovení dopadají na jednu konkrétní osobu a všichni zákonodárci jsou s touto skutečností dobře seznámeni. Na účelovost zákona č. 14/2017 Sb. lze navíc usuzovat rovněž z veřejné diskuse.