IX. b) Posouzení důvodnosti návrhu na zrušení § 4a, § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů a čl. IV zákona č. 14/2017 Sb.
1. Shrnutí argumentace navrhovatele a vedlejší účastnice
2. Námitky proti § 4a zákona o střetu zájmů z hlediska jeho efektivnosti a účelu
3. Účel § 4a zákona o střetu zájmů jako naplňování požadavků pojmu demokratického právního státu při provozování rozhlasového a televizního vysílání a vydávání periodického tisku
4. Účel § 4a zákona o střetu zájmů jako nástroje regulace politické a hospodářské soutěže z hlediska čl. 21 odst. 4 Listiny
5. Námitky proti § 4a zákona o střetu zájmů jako prostředku diskriminace veřejných funkcionářů
6. Ústavní konformita § 4a z hlediska formální racionality tvorby práva
154. Navrhovatel ve svém návrhu (blíže sub 13 až 16) argumentuje tím, že § 4a zákona o střetu zájmů je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny. K omezení daného práva může dojít jen v případě kolize s mimořádně silným veřejným zájmem na to, aby se zamezilo zneužití vysílání nebo tisku veřejným funkcionářem. Uvedené ustanovení neobstojí v tzv. testu proporcionality v širším smyslu, a to z hlediska principu vhodnosti, neboť u některých veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů (např. vedoucí Kanceláře Senátu) si lze stěží představit, že by mohl nějaký střet zájmů nastat. Jde-li o členy vlády, navrhovatel upozornil, že rámec jejich omezení stanoví čl. 70 Ústavy, a dodal, že k tomu, aby mohli veřejnosti sdělovat informace o výkonu funkce způsobem, který odporuje výkonu jejich funkce, nemusejí mít majetkovou účast. Neobstojí také z hlediska kritéria potřebnosti, protože omezuje správu vlastního majetku takovým způsobem, že nutí veřejného činitele, aby se svého majetkového podílu vzdal, a ani z hlediska kritéria přiměřenosti, neboť újma na základním právu je nepřiměřená k zamýšlenému cíli, protože zahrnuje i takové provozovatele a vydavatele, kteří vysílají jen hudbu nebo naučné pořady nebo se zaměřují na vydávání výlučně odborného periodického tisku. Z těchto důvodu je navrhováno zrušení souvisejících ustanovení § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů, čl. II bodu 6 a části třetí zákona č. 14/2017 Sb.
155. Podle vedlejší účastnice (blíže sub 33 až 36) je nadbytečné, aby § 4a zákona o střetu zájmů zapovídal veřejnému činiteli provozovat vysílání či vydávání, jestliže podle § 4 zákona o střetu zájmů stejně nesmí podnikat. Upozornila, že omezení vlastnického práva se nemůže opírat o čl. 70 Ústavy, neboť ten umožňuje omezit jen určité činnosti, že existují jiné, netransparentní formy ovlivňování médií, že není jasné, jak by v případě některých médií (např. hudebního vysílání) mohlo dojít ke střetu zájmů, naopak některá elektronická média, jež jsou v současné době nejvlivnější, postižena nejsou vůbec. Není ani jasné, proč by nemohl být např. společníkem obchodní společnosti a proč je znevýhodňována tato forma vlastnictví. Navíc média mohou vlastnit politické strany a hnutí, což má být (zřejmě) z hlediska ochrany demokratických hodnot nebezpečnější. Uvedené ustanovení podle jejího názoru není proporcionální k tvrzenému cíli v podobě zamezení střetu zájmů, neboť není jasné, o jaký střet by mělo jít, hypotetický střet zájmů ve skutečnosti neřeší a jde dalece nad rámec omezení nezbytných k tomu, aby bylo zabráněno vlivu na příslušná média.
156. Jako svého druhu předběžnou otázku Ústavní soud posoudil právě uvedené námitky vedlejší účastnice směřující proti § 4a zákona o střetu zájmů jako úpravě zbytečné a sledující skrytý účel. Tím otevřela dosud neřešenou otázku, zda se nejedná o tzv. symbolické zákonodárství [podle teorie, která vychází z práce W. T. Arnolda Symbols of Government. Yale University Press. New Haven 1935 (repr. 1948)], o významu symbolů pro vládnutí, politiku, etiku, náboženství, tedy o významu toho, jak se ovládaným vládnutí jeví a čím je symbolizováno, což obecně má pro otázku výkonu veřejné funkce a střetu zájmů zásadní význam (viz též sub 121 a násl.). Pro posouzení ústavnosti napadeného ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů je uvedená námitka vedlejší účastnice významná. Je založena na tvrzení známém z odborné literatury, že tento typ zákonů je z hlediska kontroly ústavnosti bez významu, neboť je spíše deklarací něčeho, co zde již někde (v ústavě, jiném zákoně nebo unijním právu) upraveno je. Taková „symbolická“ úprava se pak ani nemyslí vážně (jako regulace), nýbrž jen jako politické gesto, jehož dodržování ani nikdo nečeká (např. Bußjäger, P. Symbolische Gesetzgebung als Realität und Rechtsproblem: Das Deregulierungsgesetz 2001. Österreichische Juristen-Zeitung, roč. 2004, č. 19, s. 701-705). Současně je to ale problémem, který nelze přehlédnout ani v posuzované věci. Ten je spatřován v tom, že taková úprava může sloužit profylakticky, k uklidnění veřejnosti, k důkazu, že zákonodárce nějaký problém vidí a řeší, ale také někdy k její mobilizaci, aby se plnění toho, co již jinde upraveno je, více dožadovala nebo aby na nějaký problém byla znovu upozorněna, aniž je zde vůle zákonodárce jej skutečně řešit v praxi (srov. k tomu Siehr, A. „Objektivität“ in der Gesetzgebung? Symbolische Gesetzgebung zwischen Rationalitätsanspruch des Gesetzes und demokratischem Mehrheitsprinzip. Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, roč. 2005, č. 4, zejm. s. 548-550, Steinbach, A. Rationale Gesetzgebung, s. 152 a násl.). Třeba dodat, že tomuto typu ustanovení nejsou nakloněna ani legislativní pravidla vlády (viz jejich čl. 39 odst. 1).
157. Ústavní soud však dospěl k závěru, že v případě § 4a zákona o střetu zájmů o takový typ ustanovení nejde, vůle zákonodárce směřuje k určité změně společenských vztahů, a proto je nutno jej podrobit ústavnímu přezkumu [např. na rozdíl od § 1 až 4 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, u nichž Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 12. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) dospěl k závěru, že nejde o ustanovení normativní povahy, nýbrž o podnět k zamyšlení a morální a právně-politickou deklaraci]. Zcela zásadní význam pak má tento závěr pro výklad § 4b zákona o střetu zájmů (viz sub 209).
158. Obdobný závěr lze učinit k námitce vhodnosti v rámci testu proporcionality. To, že § 4a zákona o střetu zájmů dopadá na všechny veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, aniž to je přitom podle tvrzení navrhovatele prakticky možné u značné části z nich (navrhovatel uvádí vedoucího Kanceláře Senátu, aniž říká, proč tomu tak je), neznačí, že jde jen o symbolický předpis, natož pak předpis neústavní, který by proto bylo třeba zrušit. Osobní působnost pravidla obsaženého v § 4a zákona o střetu zájmů stanoví jen okruh možných subjektů vzniku ústavněprávního deliktního vztahu střetu zájmů. Nenastane-li příslušná ústavněprávní skutečnost (např. právě deliktní jednání vedoucího Kanceláře Senátu), tak to jen znamená, že sankce obsažená v zákoně o střetu zájmů splnila svůj účel, o nic více, ale ani o nic méně. Účelem právní regulace není jen to, aby se vztahy ve společnosti měnily, ale i to, aby některé situace vůbec nevznikaly. To nevylučuje, že by taková situace mohla nastat a že hrozící sankce je neústavní. Stejně tak je zde nedůvodná námitka, že by členové vlády potřebovali majetkovou účast k tomu, aby sdělovali veřejnosti své názory. To však, jak bude dále ukázáno, neznamená, že by jejich majetková účast nemohla být zákonodárcem ve veřejném zájmu na ochraně základních principů demokratického právního státu omezena nebo přímo zakázána. Jak bude dále podrobně rozvedeno, platí to i pro obdobné námitky vznesené vedlejší účastnicí.
159. Pro hodnocení právní úpravy střetu zájmů jako právního (tedy nikoli pouze morálního či politického) problému je potřebné zdůraznit, že napadené ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů, ve kterém převažuje aspekt vlivu či ovládání, se svou povahou odlišuje od jeho § 4b a 4c, kde vystupuje do popředí aspekt prospěchu či zájmu na dosažení zisku jako typického znaku podnikání a současně jako základní problém střetu zájmů. Tím se odlišují i kritéria hodnocení jejich ústavnosti, neboť problém § 4a zákona o střetu zájmů v podobě provozování vysílání a vydávání periodického tisku veřejným funkcionářem by zde byl bez ohledu na potřebu řešení střetu zájmů. Ústavnost § 4a zákona o střetu zájmů je proto třeba hodnotit z pozic ústavních principů demokracie, svobodných a demokratických voleb a volné soutěže politických stran a politických sil (čl. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a čl. 22 Listiny), které nepodkopává, nýbrž upevňuje. Naopak § 4b a 4c zákona o střetu zájmů takový principiální ústavní základ nemají; na rozdíl od institutů demokracie a právního státu náš ústavní pořádek obecnou charakteristiku či normativní přihlášení se k nějakému typu hospodářství neobsahuje. Aby mohl být proveden přezkum ústavnosti § 4b a 4c zákona o střetu zájmů, je nutno vyjít z obecných ustanovení a katalogu základních práv a svobod Listiny a z nich lze teprve vyvozovat závěry pro vrchnostenskou roli státu při regulaci obsahu a ochrany vlastnických práv a svobody podnikání (čl. 2 odst. 3, čl. 11 odst. 1, čl. 26, čl. 41 odst. 1 Listiny).
160. To se promítá i do hodnocení námitek založených na argumentu členstvím České republiky v EU. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů má vztah nejen k regulaci střetu zájmů, nýbrž současně k postavení sdělovacích prostředků (rozhlas, televize, periodický tisk) v demokratické společnosti bez ohledu na členství v EU. Vzhledem k tomuto širšímu dosahu tak nejde jen o zajištění postupů v rámci sdíleného řízení (tzv. shared management) při správě finančních prostředků podle čl. 63 odst. 1 finančního nařízení a prováděcích předpisů, nýbrž o daleko více, neboť § 4a zákona o střetu zájmů sleduje na rozdíl od § 4b a 4c zákona o střetu zájmů především řešení vnitrostátních otázek politického a ústavního systému a s tím spojené národní identity (čl. 4 odst. 1 SEU). Proto zde nemají místo námitky, že něco takového pro Českou republiku z práva EU neplyne s podtextem, že to v zájmu zachování zásad demokratického právního státu stanovit nemůže.
161. Sdělovací prostředky tím, jaké informace a jakým způsobem poskytují, mají schopnost značnou měrou formovat názory jednotlivců a ovlivňovat veřejné mínění; nikoliv nedůvodně se v této souvislosti hovořilo o médiích, resp. dříve o tisku jako o další z velmocí. Tím plní rovněž nezastupitelnou kontrolní funkci ve vztahu k fungování státu, resp. činnosti jeho představitelů. Takovouto úlohu přitom mohou sotva plnit média, která jsou právně, personálně či ekonomicky pod vlivem státu (jak tomu bývá v nedemokratických státních režimech) či jeho vrcholných činitelů. Jejich význam se přitom nevztahuje jen na vedení volební kampaně a vytváření mínění voličů o soupeřících politických stranách, nýbrž i jejich nazírání na společnost a dění v ní. Proto je jejich provozování a vlastnění klíčovou otázkou demokratického právního státu nejen z hlediska politického života. Je-li provozovatelem či vlastníkem veřejný funkcionář, pak je zpochybněna role státu jako vrchnostenského (a v mezích ústavního pořádku neutrálního) regulátora politické (a nejen politické) soutěže. S tím souvisí i potřeba systémového pohledu na problematiku vlastnictví a provozování médií. Jde tak o jedno z dodatečných opatření proti možnému vlivu soukromých peněz na fungování veřejné moci v podmínkách rostoucích sociálních nerovností ve společnosti.
162. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů plní poslání, které přesahuje rámec regulace střetu zájmů, neboť sleduje to, aby veřejný funkcionář nemohl ovlivňovat, či dokonce ovládat média, a to ať již jako vlastník (podnikatel), nebo vydavatel či provozovatel, byť vedlejší účastnice tyto pojmy ztotožňuje. Stačí zde odkázat na vymezení základních pojmů v § 2 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., podle kterého je provozovatelem rozhlasového a televizního vysílání právnická nebo fyzická osoba, která sestavuje program, včetně služeb přímo souvisejících s programem, určuje způsob organizace rozhlasového a televizního vysílání a má za toto vysílání redakční odpovědnost, a pod zvukovým nebo obrazovým označením, jež program a služby přímo související s programem nezaměnitelně identifikuje, tento program a služby přímo související s programem prvotně šíří nebo prostřednictvím třetích osob nechává šířit, a podle téhož ustanovení písmene h) provozovatelem převzatého vysílání právnická nebo fyzická osoba, která rozhoduje o skladbě programů převzatého vysílání, včetně služeb přímo souvisejících s programy převzatého vysílání, a která tyto programy a služby s nimi přímo související šíří nebo prostřednictvím třetích osob nechává v úplné a nezměněné podobě šířit na základě oprávnění k provozování převzatého vysílání. Zákon č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů, pak definuje pojem „vydávání periodického tisku“ jako činnost vydavatele, při které na svůj účet a na svou odpovědnost zajišťuje jeho obsah, vydání a veřejné šíření. Stanoví-li § 3 odst. 1 zákona o střetu zájmů, že se má veřejný funkcionář zdržet každého jednání, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit (nejen že ovlivňují) výkon jeho funkce, je takový zákaz akceptovatelný s ohledem na význam médií uvedených v § 4a zákona o střetu zájmů, jsou-li splněny další požadavky, zde především ochrana legitimního očekávání [viz sub IX. d)]. Stát prostřednictvím § 4a zákona o střetu zájmů do volné politické soutěže nezasahuje, stejně jako zde neomezuje svobodu projevu ani necenzuruje, nýbrž naopak vytváří podmínky pro její průběh v zájmu ochrany práv a svobod jiných účastníků této soutěže, stejně jako její transparentnosti (§ 17 zákona č. 231/2001 Sb.).
163. Ústavně konformním (zejména s čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1 a čl. 22 Listiny) je postup zákonodárce stanovícího potřebná omezení při provozování a vlastnictví sdělovacích prostředků, která sledují veřejný zájem na férovém vedení politické soutěže jako neoddělitelné součásti politického života demokratického právního státu. Veřejný zájem je zde formulován jako výsledek demokraticky vedené parlamentní rozpravy a střetávání různých názorů. Jestliže zákonodárce výraznou většinou hlasů (viz sub 149) dospěl k závěru, že je nezbytné oddělit ovládání médií a výkon veřejných funkcí vymezených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, sleduje takový krok (v obecné poloze) legitimní veřejný zájem.
164. V této souvislosti za zásadní Ústavní soud z hlediska normativního chápání pojmu demokratického právního státu jako východiska pro ústavně konformní výklad § 4a považuje další aspekt zákona o střetu zájmů, kterým je ochrana před koncentrací veřejné moci a jiných mocí, tedy aby se v jediných rukách soustředila jak politická moc (míněna moc plynoucí z titulu výkonu dané funkce), tak moc ekonomická a s ní často spojená moc mediální. Ústavní právo jako politické právo (J. J. Rousseau) nemůže přehlížet klíčový význam financování každodenně se odehrávající politické soutěže a rovnosti šancí v ní. To pak může nejen narušovat řádnou správu věcí veřejných a náležité hospodaření s veřejnými finančními prostředky, ale také ohrožovat samotné demokratické principy, na nichž je fungování České republiky jako demokratického právního státu založeno (čl. 1 odst. 1, čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1, čl. 17 a 22 Listiny). Velká ekonomická a mediální moc ovšem může být využita nejen k prosazování zcela legitimních politických cílů, ale též zpětně i soukromých zájmů, ne vždy slučitelných se zájmy veřejnými, a to mnoha způsoby, mj. prostřednictvím účastníků politické soutěže. Proto se již stává standardem omezování výše výdajů na volební kampaně a státní kontrola nad dodržováním pravidel pro její financování.
165. Stojí-li za politickou stranou či hnutím ekonomicky silný subjekt, jde nepochybně o velkou výhodu ve volné soutěži politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), jež může způsobit (podle okolností) deformaci této soutěže a zpětně i soutěže hospodářské tam, kde na ni působí regulativní nástroje veřejné moci. Ekonomická moc může přispět k získání moci politické, která potom může být zpětně synergicky využita k posílení moci ekonomické, např. získáním veřejných zakázek nebo omezováním konkurence. Ekonomická moc a finanční prostředky jako takové nejsou sice referenčním ústavním kritériem rovnosti; něco jiného je, stanoví-li zákon, kolik jich lze v rámci politické soutěže použít, jak to zákonodárce stanovil při novelizaci volebního zákonodárství zákonem č. 322/2016 Sb. Z hlediska veřejného zájmu a ochrany demokratických hodnot je proto akceptovatelná snaha zákonodárce, který v reakci na koncentraci významné ekonomické a mediální moci činí v mezích ústavního pořádku opatření bránící možné postupné deformaci demokratického režimu do podoby nějaké z jeho fiktivních či neliberálních variant odporujících požadavkům čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny. Jde tak o jedno z opatření tzv. obranyschopné demokracie (viz k tomu již Loewenstein, K. Militant Democracy and Fundamental Rights. The American Political Science Review, roč. 1937, č. 3, s. 417-432, a tamtéž, č. 4, s. 638-658), které má svůj ústavní základ ve shora uvedených ustanoveních Ústavy a Listiny.
166. Při hodnocení těchto zákazů a omezení je nutno vzít v úvahu i skutečnost, že na rozdíl od § 4b a 4c zákona o střetu zájmů, kde jde vždy o jednorázovou záležitost (účast v konkrétním zadávacím řízení, žádost o udělení konkrétní dotaci či pobídky), v případě provozování rozhlasového či televizního vysílání nebo vydávání periodického tisku jde z povahy věci samé o soustavnou činnost. Neustálé posuzování změn vlastnických poměrů (i onen nákup jedné akcie) by nakonec vedlo k pochybnostem o efektivitě a smyslu takové úpravy, když již zákonodárce uznal za nutné k ní sáhnout. Zatímco příslušný správní orgán řeší stížnosti na porušování pravidel vysílání v jednotlivých případech, zde vlastně problém účasti veřejného funkcionáře na veškerém dění v takovém sdělovacím prostředku jako by byl vytčen před závorkou. To by znamenalo, že je přítomen jako problém v každé jednotlivé relaci. Není dále bez významu, že již sám zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), umožňuje rozlišovat ovlivňování (§ 71) jako nahodilé a jednorázové, zatímco ovládání (§ 74 a 75) je spojeno se soustavností, která zakládá možnost vlivu (srov. Havel, B. In: Štenglová, a kol. Zákon o obchodních korporacích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 214). Zbývá snad jen dodat, že ještě vyšším stupněm aktivního ovládání a jednání ve shodě je právní podoba (přiznaného) koncernu (§ 79), což jsou nyní jeho členové povinni uveřejnit na svých internetových stránkách (§ 79 odst. 3), kdy předpokladem koncernu je „zájmová jednota v mnohosti, upínající se ke skupině jako celku a přerůstající zájmy jednotlivých řízených osob, ba dokonce i osoby řídící“ [Čech, P., Šuk, P. Právo obchodních společností v praxi a pro praxi (nejen soudní). Praha: Bova Polygon, 2016, s. 223.].
167. K hodnocení ústavnosti § 4a zákona o střetu zájmů je třeba přistupovat primárně z hlediska čl. 21 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3, popř. čl. 23 odst. 3 Ústavy [viz i sub IX. a) 5.], nikoli z hlediska čl. 11 a 26 Listiny, jak argumentují navrhovatel a vedlejší účastnice. Jeho účelem není nucené omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny). Podle právě uvedených ustanovení ústavního pořádku je výkon veřejné moci založen na sledování veřejného zájmu a obecného blaha, a nikoli na dosahování soukromého zisku nebo správě vlastního majetku jako v paternalistickém státě (též sub 89). Veřejné právo zde neurčuje, co a kdo může vlastnit, či jak může podnikat, nýbrž určuje, čím je při výkonu veřejné funkce vázán, což se následně promítá do stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých (podnikatelských) činností podle čl. 26 odst. 2 a čl. 41 odst. 1 Listiny, popř. čl. 70 Ústavy (tzv. hospodářská inkompatibilita). Účelem § 4a zákona o střetu zájmů je stanovit ex ante podmínky, za nichž mohou občané vykonávat volenou či jinou veřejnou funkci. Není přitom v rozporu s ústavním pořádkem, jsou-li těmito podmínkami i zásahy do svobody a práva podnikat podle pravidel čl. 26 odst. 2 Listiny. Jinak řečeno, nikomu není upíráno ani vlastnit majetek, ani možnost podnikat, je-li na jeho svobodném rozhodnutí podle čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy, zda podmínky výkonu (nikoli nabytí) veřejné funkce splní tím, že se určitých činností dočasně vzdá, či nikoliv. Ustanovení § 4a odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů, která navíc navrhovatel i vedlejší účastnice ve své argumentaci pomíjí, poté nabízejí další možné šetrnější řešení (viz i níže) jak z hlediska postavení veřejného funkcionáře jako provozovatele, vydavatele atd., tak (s přihlédnutím k potřebě teleologické redukce při výkladu § 4a odst. 1 ve spojení s § 4a odst. 2) při stanovení správní sankce za jeho porušení v § 23 zákona o střetu zájmů (nelze ji uložit přímo, nýbrž až po marném uplynutí lhůty). Jde o důsledek řešení zvoleného zákonodárcem, spočívajícího v tom, že zákaz a omezení založil na postavení (vlastník, společník, člen, ovládající osoba), z čehož se nevyvratitelně presumuje možnost ovlivňování namísto dokazování skutečného vlivu.
168. Právě uvedené platí tím spíše, že žádný neomezený „nárok“ občana na získání veřejné funkce (s výjimkou akcesorického nároku na virilní funkci) neexistuje, neboť Česká republika není monarchií, ale právě republikou. Ústavní pořádek zaručuje rovný přístup k veřejným funkcím (tedy rovné podmínky ucházení se). Nevylučuje však stanovit podmínky jejich výkonu odpovídající shora uvedeným ústavním zásadám organizace a výkonu veřejné moci v demokratickém právním státě. Nebrání zákonodárci, aby přijal opatření proti maření účelu výkonu veřejné funkce sledováním jiného cíle, než je veřejný zájem a obecné blaho, jak již bylo vyloženo (např. sub 89 a násl.). Na rozdíl od hodnocení ústavnosti zásahu do svobody podnikání ve věci elektronické evidence tržeb [viz body 114 a 115 nálezu ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)] v posuzované věci nelze spatřovat zásah do této svobody stanovením podmínek, které jsou spojeny s tím, že ten, kdo tuto svobodu využívá, se rozhodl současně vykonávat veřejnou funkci. Současně je třeba zdůraznit, že rovněž čl. 26 odst. 2 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny předpokládá, že u některých činností mohou být stanoveny podmínky a omezení, tedy možnosti vymezit, kdo, kdy, kde a jakým způsobem může podnikat nebo vykonávat jinou hospodářskou činnost, a v případě neslučitelnosti s výkonem veřejné funkce určit pravidla řešení takového střetu.
169. Zajišťování působení svobodných médií jako neoddělitelné součásti veřejného prostoru v demokratické společnosti se stává postupně standardem nejen z hlediska svobody projevu a svobodného šíření informací. Na podporu tohoto závěru lze uvést usnesení Evropského parlamentu ze dne 3. 5. 2018 O pluralitě sdělovacích prostředků a svobodě sdělovacích prostředků v Evropské unii (dostupné na http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0144_CS.html). V něm Evropský parlament vyzval členské státy, aby k zajištění plurality a svobody médií přijaly potřebná opatření ohledně jejich nezávislosti na politické a hospodářské moci, proti koncentraci vlastnictví narušující rozmanitost a volnou soutěž, ale - což je třeba v posuzovaných souvislostech zdůraznit - uplatnily vhodná omezení u osob, které mají veřejnou funkci, jde-li o vlastnictví médií, a zajistily nezávislý dohled a účinné mechanismy dodržování předpisů, aby se předešlo střetu zájmů a aby „za účelem účinné ochrany svobody a plurality sdělovacích prostředků byla účast na veřejných zakázkách ze strany podniků, jejichž konečný vlastník vlastní zároveň mediální společnost, zakázána či alespoň zajištěna jejich plná transparentnost; navrhuje, aby členské státy byly povinny pravidelně podávat zprávy o veškerém veřejném financování poskytovaném mediálním podnikům a aby bylo poskytování veřejných finančních prostředků pravidelně sledováno“ (bod 47 dokumentu).
170. Současně byly členské státy EU v právě citovaném usnesení Evropského parlamentu vyzvány, aby v plném rozsahu podpořily a schválily doporučení Výboru ministrů členským státům Rady Evropy o pluralitě médií a transparentnosti vlastnictví médií ze dne 7. 3. 2018 (dostupné na https://www.mkcr.cz/doc/cms_library/rec-2018-1-cz-10033.rtf), v němž se v reakci na aktuální vývoj v dané oblasti poukazuje na význam veřejných sdělovacích prostředků v demokratické společnosti a nezbytnost zajištění jejich plurality. V souvislosti s nyní posuzovanou věcí je možno poukázat na bod 11 doporučení, kde se uvádí, že přijetí a účinné provádění regulace vlastnictví médií může hrát významnou úlohu v souvislosti s pluralitou sdělovacích prostředků, že taková regulace může zvýšit transparentnost vlastnictví médií a že se může zabývat otázkami, jako je vlastnictví napříč médii, přímé a nepřímé vlastnictví médií a účinná kontrola a vliv na sdělovací prostředky, a že může také přispět k zajištění účinného oddělení mezi výkonem politické moci nebo politickým vlivem a kontrolou sdělovacích prostředků nebo rozhodováním o mediálním obsahu. V bodech 3.5 a 3.6 přílohy tohoto doporučení (nazvané Guidelines on media pluralism and transparency of media ownership) se v návaznosti na výše uvedené vychází z oprávnění členských států zavést kontrolu a stanovit spravedlivou rovnováhu zejména tam, kde vlastní média politické strany nebo jednotlivci, kteří se aktivně podílejí na politice, a zejména kdokoli ve volených funkcích, aby byla zajištěna redakční nezávislost a transparentnost vlastnictví, přičemž redakční rozhodování je zásadně neslučitelné s výkonem politické moci.
171. S ohledem na právě uvedené lze dojít k závěru, že s přihlédnutím k uvedeným argumentům zákonodárce zvolil formu neslučitelnosti činnosti (podmínka materiální racionality zásahu) v nejcitlivější oblasti pro politickou soutěž (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny) tím, že odstraňuje předpoklady pro vedení sporů, zda provozování nebo vydávání je ještě na hranici možného, zda je tomu právě v jednom konkrétním případě, kdežto v jiném to lze ještě tolerovat atd. (podmínka procedurální racionality zásahu). I to je spojeno s odlišnou (soustavnost) povahou § 4a zákona o střetu zájmů oproti jeho § 4b a 4c (jednorázovost), jak bylo již sub 166 uvedeno.
172. Navrhovatel a vedlejší účastnice v různých souvislostech namítají, že § 4a zákona o střetu zájmů stanovuje podmínky, které jsou jednak diskriminační, jednak projevem libovůle v rozporu s kroky testu proporcionality. K tomu lze ve stručnosti odkázat na provedený výklad významu čl. 21 odst. 4 Listiny pro stanovení výkonu podmínek pro ucházení se o funkci, nikoli pro její výkon. Tyto námitky proto míjí cíl a jsou v tomto ohledu zjevně neopodstatněné. Je-li záměrem zákonodárce zamezit koncentraci různých forem moci ve společnosti jako jedné z podmínek volné soutěže, pak dané opatření sleduje legitimní cíl (viz výše), současně je zjevné, že je způsobilé tohoto cíle dosáhnout a že pro jeho dosažení neexistují vhodnější prostředky, než jak je stanoví § 4a zákona o střetu zájmů jako celek (lhůty, náhradní řešení).
173. K námitce diskriminace v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny a Protokolem č. 12 k Úmluvě, kterého se navrhovatel dovolává, je třeba v případě Protokolu č. 12 k Úmluvě uvést, že dosud nebyl ratifikován, proto nelze uplatnit závěry z nálezu ze dne 8. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 69/04 (N 44/44 SbNU 557; 161/2007 Sb.) z hlediska výkladu pojmu „závazek z mezinárodního práva“ v čl. 1 odst. 2 Ústavy. Nicméně jde o text, který se v otázce majetku nikterak neodchyluje od toho, co stanoví čl. 3 odst. 1 Listiny. Obecně otázky využívané v tzv. testu přímé diskriminace zní: 1. Jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny? 2. Je s nimi nakládáno odlišně na základě některého ze zakázaných („podezřelých“) důvodů? 3. Je odlišné zacházení stěžovateli k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)? 4. Je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tj. a) sleduje legitimní zájem a b) je přiměřené? [viz nálezy ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; ze dne 26. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 2482/13 (N 105/73 SbNU 683), bod 35]. O přímou diskriminaci jde jen tehdy, jsou-li odpovědi na první tři otázky kladné a na čtvrtou záporná. V posuzované věci Ústavní soud shledal při vypořádání zásadních námitek navrhovatele a vedlejší účastnice [podrobně sub IX. a)], že postavení všech veřejných funkcionářů je ve srovnání s jinými podnikateli odlišné (negativní odpověď na první otázku) v tom, že se podílejí na výkonu veřejné moci a jejím utváření (negativní odpověď na druhou otázku) na základě vlastní volby (negativní odpověď na třetí otázku), nikoli pouze na dosahování zisku. Proto je s nimi nakládáno odlišně, neboť mohou přímo či nepřímo ovlivňovat fungování státu nebo jiné územní veřejné korporace a formovat veřejné mínění v této oblasti, čímž jsou sledována hlediska zajištění férové politické soutěže (kladná odpověď na čtvrtou otázku), což lze považovat za rozumný a objektivní důvod, který může zákonodárce zvážit s ohledem na stav ve společnosti. Je přitom zasahováno jen do postavení těch veřejných funkcionářů, kteří by provozováním médií nebo vydavatelskou činností mohli takto působit. Taková úprava proto sleduje [jak bylo prokázáno výše sub IX. a) zejména v bodech 3 až 8] legitimní cíl a je proporcionální, neboť ve srovnání s jinými státy nebrání podnikání (v určité míře) v jiných oblastech, než jsou právě sdělovací prostředky, přičemž do samotného předmětu podnikání z hlediska kapitálové účasti zasahuje co nejmírněji (§ 4a odst. 3 zákona o střetu zájmů). Tato úprava je i racionální, neboť je prevencí před vznikem složitých sporů o nekalé vedení politické soutěže a alespoň formálně, v době rostoucích sociálních rozdílů, vyrovnává podmínky soutěže jejich účastníků.
174. Stejně tak nelze přisvědčit námitce vedlejší účastnice, která někdy ve své argumentaci proti § 4a zákona o střetu zájmů zaměňuje pravidla abstraktní kontroly zákonů s podáním a argumentací v ústavní stížnosti konkrétní osoby na obecnou právní úpravu, která se jí dotýká (ve vztahu k zákonu o střetu zájmů srov. usnesení ze dne 21. 11. 2017 sp. zn. III. ÚS 3390/17 - nepřípustnost podání ústavní stížnosti přímo proti zákonu). To platí i projí vznesenou námitku k testu přímé diskriminace, podle které zásah do práv jednotlivce lze ospravedlnit jen za předpokladu, že skutečně souvisí s tvrzeným cílem zásahu a současně je proveden prostředky přiměřenými k jeho dosažení. Napadená zákonná ustanovení podle ní nepředstavují úpravu, která by mohla být odůvodněna veřejným zájmem, což platí beze zbytku i pro nastolenou nerovnost v právech. Proto Ústavní soud opět připomíná již vícekrát vyložený závěr (viz i sub 189), že Listina zaručuje základní práva a svobody všem jejich nositelům (čl. 1, čl. 3 odst. 1) a může je omezit jen za stanovených podmínek (čl. 4). Stejně tak stát má právo stanovit pravidla organizace a výkonu veřejné moci. Má-li ten, kdo se na veřejné moci podílí, možnost volby, zda se jim podřídí či ne, nemůže se dovolávat bez dalšího zásahu do základních práv a svobod, když se nachází v odlišné pozici než ti jejich nositelé, kteří součástí veřejné moci nejsou, jak bylo právě s odkazem na vypořádání zásadních námitek uvedeno.
175. Vedlejší účastnice dále argumentuje tím, že předmětná úprava, pokud jde o její osobní působnost, je příliš úzká, neboť se netýká politických stran a hnutí, ačkoliv v jejich případě je vlastnictví médií z hlediska ochrany demokratických hodnot nebezpečnější. Stejně tomu má být v případě věcné působnosti, neboť nejsou vůbec postižena další, ještě vlivnější média (elektronická, sociální sítě). Z tohoto důvodu má za to, že dané opatření není vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle (námitka diskriminace a efektivnosti § 4a).
176. Podle názoru Ústavního soudu však takovéto srovnání není přiléhavé a námitky v testu diskriminace obstojí. Politická strana nebo politické hnutí jsou subjekty odlišné od státu, sledují svůj vlastní zájem, kterým je v demokratické společnosti získat co největší podíl na moci ve svobodné soutěži politických subjektů. Samotný politický subjekt žádnou moc nevykonává (čl. 20 odst. 4 Listiny) a jeho vliv na fungování státu je toliko zprostředkovaný, přičemž činnost takového subjektu je pod určitou kontrolou státu a (zpravidla i) členské základny. Také zájmy politického subjektu (obvykle) nejsou totožné se zájmem veřejného činitele, jenž eventuálně zneužívá svou moc k dosažení osobního cíle. V testu diskriminace proto taková námitka neobstojí. Neobstojí ani z toho důvodu, že podnikání politických stran a politických hnutí v oblasti provozování vydavatelství, nakladatelství, tiskáren, rozhlasového nebo televizního vysílání je sice možné, ale nikoli přímo, nýbrž pouze prostřednictvím stranou či hnutím založené obchodní společnosti nebo družstva, popř. formou účasti na již založené obchodní společnosti nebo družstvu za podmínek stanovených v § 17 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. To má proto dopad na možnou účast veřejného funkcionáře v takové obchodní korporaci (též sub 179) na rozdíl od jiných členů politické strany nebo hnutí. K tomu je třeba připomenout, že takové omezení by v případě politických stran jako klíčových subjektů politického života a volné politické soutěže představovalo v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny neproporcionální a nadměrný zásah do jejich činnosti absolutním zákazem podnikání v oblastech, ač ty bezprostředně souvisejí s jejich funkcemi [srov. k tomu nález ze dne 18. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.)].
177. Jde-li o v pořadí druhou výhradu, podle názoru Ústavního soudu není podstatné, zda budou postižena veškerá média či informační zdroje, jež by mohly být veřejným funkcionářem zneužity k prosazení osobního záměru. Účelem uvedeného ustanovení je zabránit tomu, aby veřejný činitel nemohl mít relevantní mediální vliv tím, že jej oddělí (alespoň) od „institucionálních“ informačních kanálů. O nikoliv zanedbatelném vlivu tradičních médií není důvodu pochybovat, zvláště pak na některé skupiny obyvatel, které získávají informace téměř výlučně jejich prostřednictvím. Z hlediska kritéria tzv. vhodnosti napadené ustanovení obstojí již vzhledem k možnosti souběžného šíření informací z nich na internetu. Tím bude zajištěna větší pestrost názorů vlivných „mediálních hráčů“ a zachován účel výkonu veřejné funkce.
178. Navrhovatel a vedlejší účastnice též namítají, že u některých médií je vznik střetu zájmů vyloučen, a to s ohledem na jejich „nepolitické“ zaměření, případně že u některých veřejných činitelů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů si nelze představit, že by měli důvod ovlivňovat veřejné mínění. Lze s nimi souhlasit, že působnost zákona jak z hlediska věcného, tak osobního se jeví jako poměrně široká. Podle názoru Ústavního soudu by však z hlediska legislativní techniky bylo v první řadě poměrně obtížné specifikovat média, která nejsou ani potenciálně zneužitelná k osobně-politickým účelům, a ty pak vyloučit z působnosti zákona o střetu zájmů. Lze velmi obtížně předvídat, jaké všechny situace přinese reálný život, tedy jaké médium by mohlo být v té které funkci skutečně zneužito, stačí-li navíc z hlediska účelu zákona o střetu zájmů potencialita takového zneužití či využití. Konečně Ústavní soud k námitce, že to nemá místo v případě vysílání hudby, naučných pořadů nebo výlučně odborného tisku, nemůže pominout skutečnost, že to byl sám navrhovatel, kdo v srpnu 1989 „pod příkrovem“ Technického magazínu vydávaného Nakladatelstvím technické literatury v jeho č. 8, roč. 1989, publikoval článek Prognostika a přestavba, který se setkal s velkým ohlasem a položil základy jeho politické kariéry. Jak již bylo výše zmíněno, právě vliv médií veřejného funkcionáře, jehož post se nejeví jako významný, resp. vlivný, může být předmětem nějakého „obchodu“. Význam má tedy to, zda možnost daného společensky nežádoucího jednání existuje, byť se třeba jeví jako méně pravděpodobná či spíše jen hypotetická, takže využití profylaktického opatření, namísto následného trestání a vedení složitých, zejména povolebních soudních sporů, je ústavně akceptovatelné jako opatření v tzv. předpolí vzniku ústavního deliktu. V sázce, jde-li o předmět právní regulace, nejsou jen (zejména) ekonomické zájmy státu, ale také důvěra občanů ve stát a jeho instituce. Z hlediska testu proporcionality (v užším smyslu) vyjádřeno, se zásah do práv zaručených v čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny jeví jako sice poměrně široký, ovšem s přihlédnutím k povaze daného základního ústavně zaručeného práva podle čl. 26 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny jej nelze považovat za zjevně nepřiměřený ve vztahu k cílům, které dané opatření sleduje.
179. Je podstatný rozdíl mezi zásahem do svobody a práva podnikat, spojených především se snahou dosáhnout zisku (§ 4b a 4c zákona o střetu zájmů), a mezi vlastnictvím, popř. provozováním médií a vydavatelstvím, tedy se snahou ovlivňovat veřejné mínění, které ani nutně s dosahováním zisku navenek spojeno vždy být nemusí (prospěch oproti vlivu), i když zpravidla bude. Zatímco však v prvém případě může vliv veřejného funkcionáře zasáhnout do pravidel hospodářské soutěže a naplňování politiky státu a deformovat sledovaný veřejný zájem, v druhém případě půjde nakonec o otázky ovlivňování veřejnosti, politické soutěže a svobody projevu či práva šířit informace podle čl. 17 Listiny obecně. Teleologický a systematický výklad § 4a zákona o střetu zájmů vede k závěru, že při vymezení třídy subjektů, na které dopadá, mohou vzniknout pochybnosti, jak vykládat druhou část ustanovení § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů, které vedle sebe v jednom výčtu staví společníka, člena a ovládající osobu právnické osoby, která je provozovatelem nebo vydavatelem. Tuto okolnost navrhovatel nenamítá, nicméně vedlejší účastnice ano, byť jen (jako v řadě jiných námitek) v obecné rovině, protože jejím cílem není ústavně konformní výklad tohoto ustanovení a vyjasnění pojmů „společník, člen“ v něm použitých, nýbrž zrušení § 4a zákona o střetu zájmů jako celku. K tomu je třeba dodat, že poslanec M. Plíšek, který tento pozměňovací návrh předložil, hovořil v parlamentní rozpravě výlučně o členu vlády, kdy uvedl, že předložil návrh, podle kterého „člen vlády nesmí být ovládající osobou podnikající právnické osoby, to znamená ovládat a vlastnit 40 a více procent dané firmy, s tím, že ten návrh je, řekněme, v obecné poloze a já v něm neřeším, co dalšího má ten člen vlády případně udělat, zda ten podíl převést, vzdát se ho a podobně. To je skutečně na něm a do toho já nechci zasahovat. Mám to takto v obecné rovině“ (48. schůze Poslanecké sněmovny dne 29. 6. 2016). V průběhu dalšího projednávání došlo v navrhovaném znění dnešního § 4a zákona o střetu zájmů k řadě změn, podstatné je však schválené znění [k otázce ústavnosti tohoto stylu „tvorby práva“ viz VIII. c)]. Jde ovšem jen o charakteristiku toho, jak byla rozprava vedena. I tak je pro posuzovanou věc rozhodující schválený a vyhlášený text zákona č. 14/2017 Sb., který vymezuje pět kategorií veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů šířeji (viz níže), než o tom hovořil navrhovatel pozměňovacího návrhu poslanec M. Plíšek, současně ale ne zcela jasně, protože schválený text nehovoří o podnikající osobě, nýbrž o osobě provozující či vydávající, což značí, že oproti § 4b a 4c zákona o střetu zájmů již jde jen o ovládající osobu právnické osoby, nikoli o obchodní společnost, která ovládá právnickou osobu provozující rozhlasové a televizní vysílání nebo vydávající periodický tisk (míří zde zřejmě na situaci politických stran a hnutí podle § 17 odst. 3 zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích - viz výše sub 176). Konečné znění § 4a zákona o střetu zájmů ne vytrhává z kontextu pouze jednu z více charakteristik ovládané osoby podle § 74 a 75 zákona o obchodních korporacích, a navíc osobní působnost rozšiřuje o člena a společníka právnické osoby, která je provozovatelem nebo vydavatelem [podle usnesení garančního ústavně právního výboru č. 205 z jeho 60. schůze konané dne 30. března 2016 (tisk 564/9), promítnutého do tisku č. 564/10 a následně ještě dále redakčně upraveného]. S jedinou výjimkou poznámky poslance R. Vondráčka, ovšem již jen na 54. schůzi Poslanecké sněmovny ze dne 10. 1. 2017 k vetu prezidenta republiky, kdy již nelze text zákona měnit, na to nebylo v rámci rozpravy v Poslanecké sněmovně vůbec reagováno.
180. V podmínkách abstraktní kontroly ústavnosti § 4a zákona o střetu zájmů dospěl Ústavní soud k závěru, že v této rovině napadené ustanovení obstojí, což však nemusí platit v případě řešení konkrétního sporu v návaznosti na přestupkové řízení na základě § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů. Ten stanoví, že tohoto přestupku se dopustí veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, který je v rozporu s § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů jednak a) sám provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání, b) sám vydavatelem periodického tisku. Dále to je v případě právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku, c) její společník, d) její člen nebo e) její ovládající osoba. Zatímco v případech uvedených sub a) a b) problém nevzniká (definice v zákoně č. 231/2001 Sb. - viz sub 162, udělení licence), v případě tří zbývajících kategorií, které spojuje vztah k právnické osobě, která je provozovatelem nebo vydavatelem, již z hlediska přezkumu ústavnosti mohou pochybnosti vzniknout. Co se týče ovládající osoby, je třeba k výše uvedené citaci z parlamentní rozpravy dodat, že zákon o střetu zájmů obsahuje i další definice (domněnky) pojmu ovládající osoby v abstraktní rovině, které rovněž sledují tento cíl. Pojem ovládající osoby je tak třeba vymezovat i s jejich pomocí, protože zákon o střetu zájmů výslovně na konkrétní (pouze jednu z více definic) neodkazuje, čímž nakonec brání tomu, aby bylo možno pravidla § 4a zákona o střetu zájmů obcházet. Měla by proto platit obecná zásada in pari materia, jak z ní konečně vychází i čl. 40 legislativních pravidel vlády vyžadující terminologickou jednotu právního předpisu a pro případ zavedení nového právního termínu jeho definování; jinak se předpokládá, že má stejnou intenzi a extenzi jako dosud používané právní termíny. Tento požadavek zohledňuje jako samozřejmý rovněž judikatura Ústavního soudu [srov. usnesení ze dne 31. 7. 1996 sp. zn. III. ÚS 124/96 (U 14/5 SbNU 585)].
181. S ohledem na to, co bylo právě uvedeno, nelze použít výkladový argument označovaný tradičně jako eiusdem generis. Ten by mohl vést v některých konstelacích k jinému výsledku výkladu z hlediska ústavnosti. Použití obratů člen nebo společník, a to bez bližšího upřesnění, totiž nevylučuje závěr o nadměrném (nepřiměřeném), a tudíž neústavním zásahu. Podle tohoto argumentu je nutno slova se širší extenzí spojená v normativním textu se slovy s omezeným významem vykládat takto restriktivně a úžeji (srov. k tomu např. studii Tiersma, P. M. Categorial Lists in the Law ve sborníku Vagueness in Normative Texts. Peter Lang, Bern etc. 2005, str. 121-123, a zejména s příklady Bennion, F. A. R. Statutory Interpretation. 4. vyd. Butterworths, London etc. 2002, str. 1054-1067). Jak ale bylo uvedeno, pro jeho použití neskýtá text § 4a zákona o střetu zájmů dostatečnou oporu, protože v různém kontextu mohou mít různý význam, nicméně nelze z toho vyvodit závěr o neústavnosti části ustanovení § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů vztahující se na společníky a členy ovládající právnické osoby. To proto, že tyto dvě kategorie veřejných funkcionářů a současně společníků nebo členů ovládající právnické osoby mohou představovat z hlediska jejich vlivu různé skupiny osob, kdy může jít o vliv nepatrný až po vliv rozhodující. Tomuto závěru nasvědčuje i to, že v zákoně o obchodních korporacích (§ 276 a násl.) oproti dříve platnému obchodnímu zákoníku došlo pro posuzovanou věc k významné změně v pojetí akcií, když je nyní rozlišováno mezi kmenovými akciemi a akciemi se zvláštními hlasovacími právy (akcionář v postavení společníka podle § 256 odst. 1 zákona o obchodních korporacích, byť není zcela zřejmé, zda to tak bylo zamýšleno v případě formulace § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů). Obdobně lze poukázat na rozlišování podílů ve společnosti s ručením omezeným (§ 135 zákona o obchodních korporacích), nehledě na to, že může mít pouze jednoho společníka. Proto není bez významu, že § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů potřebu regulace různých konkrétních vlivových situací z hlediska přiměřenosti respektuje. Jednak vychází z již zdůrazněné vlastnosti trvalosti činnosti provozovatelské či vydavatelské, čemuž odpovídá z hlediska zákona o odpovědnosti za přestupky definice trvajícího přestupku v § 8 zákona o odpovědnosti za přestupky. Dále počítá s tím, že vlivové postavení přestupce v právnické osobě podle jeho § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů může být různé, čemuž pak odpovídá sazba pokuty v rozmezí od 5 000 do 250 000 Kč, která toto různé postavení a jeho praktický vliv umožňuje proporcionálněji posoudit v konkrétním případě. Shrnuto právě uvedené znamená, že k závěru o neústavnosti napadeného ustanovení nelze spolehlivě dojít. To však nevylučuje jiný závěr v případě hodnocení okolností konkrétního případu, které bude možné vzít v úvahu při použití ustanovení zákona o obchodních korporacích, popř. i dalších relevantních předpisů, jako mohou být např. zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů, nebo zákon č. 164/2013 Sb., o mezinárodní spolupráci při správě daní a o změně dalších souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
182. V této souvislosti Ústavní soud dodává, že v rámci abstraktní kontroly ústavnosti § 4a zákona o střetu zájmů nemůže podávat výklad obyčejného zákona, byl-li jím shledán v napadené části ústavně konformním. Teprve řešení konkrétních případů (budou-li jaké) může přinést nutnost podat výklad i v jiných aspektech této úpravy, v současnosti ale takový návrh ani námitky předestřeny nejsou. Nelze přitom pouštět ze zřetele, že argumentace navrhovatele a vedlejší účastnice se zaměřuje pouze na členy vlády, tedy v současnosti 14 osob. Pomíjí zásadní skutečnost, že stejné povinnosti dopadají na všechny veřejné funkcionáře v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, což je více než 30 tisíc osob. Naopak v případě § 4b a 4c zákona o střetu zájmů zákonodárce pomíjí, že stejný problém z hlediska střetu zájmů může nastat nejen u této úzké kategorie veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů, tj. v současnosti u 30 osob. Z hlediska tohoto dopadu však námitky vedlejší účastnice (s. 19 vyjádření) sice mají relevanci, avšak samy o sobě ke zrušení § 4b a 4c zákona o střetu zájmů vést nemohou. Bude třeba důsledně zvážit rozdíly ve třídách subjektů, na které tato ustanovení dopadají, a pro všechny modality (zákaz, příkaz, povolení) od nich vyžadovaného chování, neboť zatímco svoboda či právo podnikání veřejných funkcionářů jsou stejné jako u ostatních nositelů základních práv a svobod (stejně jako soukromí, informační sebeurčení, obsah a ochrana vlastnického práva), tak jak to plyne z čl. 1 Listiny, možnost zásahu do nich se odlišuje právě z hlediska právního statusu veřejného funkcionáře, obsahu jeho funkce, popř. dalších okolností (osoby blízké, podnikání, pouhá správa vlastního majetku, kapitálová investice, její doba). Stejně tak se mohou výkladové problémy projevit v případě odlišení požadavků na vlastníka a provozovatele z hlediska střetu zájmů, protože se tyto pozice nemusejí krýt zejména v případě akciových společností. Navíc vlastníka na rozdíl od provozovatele nelze vždy jednoznačně identifikovat (oproti požadavkům § 17 zákona č. 231/2001 Sb.), jak ukazuje materiál Transparency International pod názvem „Vlastníky českých médií nelze vždy dohledat“ s přílohou „Rozkryté vlastnické struktury a skuteční majitelé hlavních provozovatelů médií v ČR“ (dostupné na https://www.mediaguru.cz/clanky/2017/06/ti-vlastniky-ceskych-medii-nelze-vzdy-dohledat).
183. Co se týče návrhu navrhovatele na zrušení části třetí zákona č. 14/2017 Sb., tedy jeho čl. IV, lze se na tomto místě již jen omezit na konstatování, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, neboť již bylo vyloženo (sub 61), z jakých důvodů bylo nutno takto rozhodnout.