III. Tvrzení navrhovatelek

III. 1. Argumentace navrhovatelky 1

III. 1. a) Ke způsobu přijetí zákona o střetu zájmů

8. Navrhovatelka 1 zpochybňuje ústavnost způsobu přijetí zákona o střetu zájmů. Uvádí, že v roce 2006 se Senát zákonem nezabýval, tedy nevyslovil souhlas se zákonem. Zákon o střetu zájmů je - bez ohledu na označení - materiálně volebním zákonem, a měl by proto být přijat dle čl. 40 Ústavy, tj. s povinným souhlasem obou komor. Do materiálního chápání obsahu volebního zákona totiž patří i zánik mandátu, včetně důvodů k tomuto zániku vedoucích. V § 5 odst. 3 zákona o střetu zájmů je údajně stanovena neslučitelnost funkcí poslance a senátora s jinými uvedenými funkcemi, v § 4a citovaného zákona je pak stanoveno další omezení. Neslučitelnost funkcí je významnou součástí volebního práva, a proto do něj spadá i problematika střetu zájmů, neslučitelnost činností a funkcí poslanců a senátorů, pokud má vliv na zánik mandátu anebo má jiné vážné důsledky pro držitele volené funkce. Neslučitelnost funkcí by tak měla být upravena právě ve volebním zákoně, jelikož zvolení je spojeno s právem volenou funkci nerušeně držet a vykonávat.

9. Proces přijímání zákona v režimu čl. 40 Ústavy musí být zřejmý již od započetí jeho projednávání. Volební zákon musí být takto označen (alespoň v důvodové zprávě) s tím, že je vyžadován souhlas Senátu. Není proto rozhodující, zda s návrhem zákona náhodně souhlasil Senát, nýbrž zda si poslanci a senátoři byli nutnosti souhlasu obou komor vědomi. Navrhovatelka 1 dále odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.), kterým byl zrušen zákon č. 96/2005 Sb., který novelizoval zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud podle navrhovatelky vyšel z toho, že uvedená novela zákona o střetu zájmů musí být jako volební zákon projednána s povinným souhlasem Senátu.

10. Navrhovatelka 1 uzavírá, že pokud se v roce 2006 Senát při schvalování zákona o střetu zájmů návrhem zákona nezabýval, byl způsob přijetí zákona neústavní. Přitom „je-li neústavní přijetí původního znění zákona, neústavnost dopadá i na jeho novely, neboť novelizované znění, pakliže není schopno vlastní existence v právním řádu, se stává součástí původního zákona a sleduje jeho právní osud“.

III. 1. b) K obsahu napadených ustanovení

11. Navrhovatelka 1 uvádí, že novelizací zákona o střetu zájmů provedenou zákonem č. 14/2017 Sb. došlo k několika zásadním změnám především ve vztahu k představitelům územní samosprávy vymezeným v § 2 odst. 1 písm. q), kde v pozicích starostů a místostarostů působí řada lidí, kteří danou funkci vykonávají jako neuvolnění členové zastupitelstev, tedy nikoliv jako profesionálové, přičemž z výkonu funkce neplyne hlavní zdroj příjmů. Podle napadené právní úpravy jsou přitom zveřejňovány skutečnosti, které mají dopad i na manžele veřejných funkcionářů v rámci společného jmění manželů a také na třetí osoby, které jim prodaly akcie, obchodní podíly či jiné věci anebo jim půjčily peníze. Oznámení a údaje uvolněných členů zastupitelstev obcí a neuvolněných členů zastupitelstev obcí, kteří vykonávají funkci starosty, místostarosty a člena rady, budou přístupné bez žádosti, tedy bez jakékoli zpětné kontroly. Na oznámení úředníků obecních úřadů bude naopak možné nahlížet pouze na základě žádosti. Protiústavnost napadených ustanovení proto spočívá v tom, že povinnosti ukládané zákonem zasahují významně do práv třetích (nepovinných) osob.

12. Zájem na transparentnosti veřejné správy však nemůže být řešen nepřiměřeným zásahem do soukromí osob vykonávajících neuvolněné funkce. Tím, že zákon ukládá zveřejňovat detailní informace o majetku u neuvolněných funkcionářů (starostové, místostarostové), vede k nezájmu o práci pro samosprávu. Zveřejňují se navíc též informace o majetku osob, které něco veřejnému funkcionáři prodaly či půjčily, což je nepřiměřené. Stát tak přenáší svou odpovědnost za protikorupční prostředí na tisíce lidí pracujících ve svém volném čase a nezištně pro samosprávu tím, že neurčitému okruhu osob hodlá ve veřejném registru zpřístupnit téměř veškeré informace o majetku těchto osob. Informace jsou proti těmto osobám snadno zneužitelné.

13. Přístup k informacím přitom není nijak kontrolován, neboť není realizován (až na úředníky) na základě evidované žádosti, která by zaručovala alespoň zpětnou vazbu. Zcela anonymní přístup k informacím o soukromém majetku kohokoliv z povinných osob bude mít v daném registru každý. Zveřejnění informací představuje nevratný zásah do práv nepovinných osob, neboť zákon o střetu zájmů zasahuje subjekty, které nebyly nikam zvoleny, nechtějí být nikam zvoleny a které k tomuto zveřejnění nedaly ani předpokládaný souhlas, např. manžele. Zveřejnění údajů dotýkajících se podnikání povinných osob může narušovat rovnou hospodářskou soutěž, zasahuje do práv třetích osob (společníků, akcionářů). Tím dochází k porušení čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny, jelikož ani zákon nemůže zavést jakoukoliv povinnost; navíc musí být šetřena podstata a smysl omezovaných základních práv.

14. Dochází prý i k porušení práva na soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. Snaha zabránit střetu zájmů je sice veřejným zájmem, ale automaticky nemůže odůvodňovat rozsáhlé narušení práva na soukromí. Vždy se musí zjišťovat legitimita, nezbytnost a přiměřenost takového opatření. Jakékoliv shromažďování a zveřejňování osobních údajů včetně údajů o majetkových jednáních, byť zákonem dovolené, v sobě totiž nese nebezpečí jejich zneužití. Podle navrhovatelky je vhodnější tyto údaje neshromažďovat, aby nedošlo ke zneužití, s výjimkou zcela zásadního veřejného zájmu na jejich shromáždění. Přitom veřejný zájem nemá apriorní přednost před ochranou osobních údajů. Navrhovatelka připomíná, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Rozsah poskytovaných informací nemůže být ospravedlněn snahou zabránit střetu zájmů. Z oznamovaných informací mohou být zjistitelné i citlivé majetkové údaje o osobách, a to i těch, které nejsou veřejnými funkcionáři. Napadená ustanovení zákona o střetu zájmů umožňují zavést orwellovský svět Velkého bratra, kdy stát shromažďuje množství informací, které se někdy, na někoho, proti někomu a ve prospěch někoho mohou hodit.

15. Rozsah právní úpravy neobstojí v testování principem proporcionality, nebyl věrohodně pojmenován a odůvodněn ani cíl, který právní úprava sleduje. Jestliže je zaveden odlišný přístup k informacím o úřednících (nutnost žádosti), tím spíše by měla existovat právní úprava přístupu k informacím o osobách, které nejsou ani úředníky, ani volenými veřejnými funkcionáři, pouze jen něco těmto osobám prodaly či půjčily.

16. Navrhovatelka konečně tvrdí, že došlo k porušení legitimního očekávání z důvodu nečekané změny podmínek výkonu veřejné funkce. Kandidát do veřejné funkce legitimně očekává, že bude vykonávat veřejnou funkci za podmínek známých na počátku výkonu takové funkce a že tyto podmínky nebudou podstatně změněny k horšímu. Jde o nepravou retroaktivitu.

III. 2. Argumentace navrhovatelky 2

17. Navrhovatelka 2 tvrdí rozpor jí napadených ustanovení s čl. 8 a čl. 102 odst. 1 Ústavy, jakož i s čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny. Zčásti je argumentace obdobná jako u navrhovatelky 1, pouze je podrobněji rozvedena a detailněji odůvodněna.

18. Předně má za to, že napadená ustanovení představují protiústavní záměr, kterým je shromažďování či zveřejňování informací o majetkových poměrech komunálních politiků, a to i těch z nich, kteří pro výkon funkce nejsou dlouhodobě uvolněni a zastávají méně exponované veřejné funkce, bez náležitého přihlédnutí k významu ochrany soukromí. V mezidobí přijatá novela č. 112/2018 Sb. negativní dopady předchozí novely č. 14/2017 Sb. podle navrhovatelky 2 ještě prohlubuje. Podle právní úpravy účinné před změnami provedenými zákonem č. 14/2017 Sb. vyplnila povinná osoba zákonem stanovený okruh údajů a tyto údaje byly uloženy pod dohledem pověřené osoby (tajemník úřadu). Pokud třetí osoba požádala o přístup k těmto údajům, bylo jí to na žádost umožněno. V důvodové zprávě k novele č. 14/2017 Sb. není nijak zdůvodněno, proč musely být tato praxe a zákonná úprava změněny, zda byly identifikovány ve vztahu ke komunální úrovni jakékoli problémy.

19. Problémy novely č. 14/2017 Sb. spočívají též v tom, že zásadně rozšířila okruh osob, které musí veřejné přiznání učinit, přičemž neuvolněného funkcionáře obce nelze srovnávat s vrcholnými politiky; zavedla automatické zveřejňování prakticky všech poskytovaných údajů, a to ve formě přístupné anonymně komukoli veřejnou datovou sítí na portálu Ministerstva spravedlnosti, a rozšířila poskytované údaje o jednoznačně citlivé osobní údaje ze soukromí, dokonce i ve vztahu k jiným osobám (manželé, partneři). V důsledku těchto změn došlo k rezignaci několika stovek funkcionářů obcí, přičemž za nejvážnější důvody byly uváděny nikoli nesouhlas s poskytováním těchto oznámení státním orgánům, ale jejich plošné zveřejňování s anonymním přístupem každému. V podmínkách České republiky se napadená regulace potenciálně dotýká cca 60 000 zastupitelů, neboť struktura obcí a měst je charakterizována značným množstvím samospráv s nízkým počtem obyvatel. Důsledkem je potřeba participace značného množství občanů, kteří v obcích a městech mají obsadit veřejné funkce. V podmínkách menších obcí je k obsazení zákonem předpokládaných funkcí potřeba vysoká míra občanské participace. S klesající velikostí sídla navíc výrazně klesá intenzita volební soutěže. V menších obcích je dosti obtížné mobilizovat dostatečné množství občanů, kteří budou zastávat veřejné funkce v samosprávě. Pokud obec poskytne neuvolněným funkcionářům velmi omezené prostředky, a naopak je jim uloženo „veřejně obnažit majetkové poměry“, má to pro výkon samosprávy neblahé důsledky v podobě nezájmu těch úspěšných a schopných. Neustále přitom narůstá množství administrativy a zvyšuje se osobní odpovědnost spojená s výkonem funkce zastupitele či dalších funkcí. Nelze klást na samosprávu nepřiměřené požadavky, které mohou vést až k její paralýze. Právní úprava je tak v rozporu s čl. 8 zaručujícím samosprávu územních samosprávných celků a čl. 102 odst. 1 Ústavy, podle něhož jsou členové zastupitelstev voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Podle Evropské charty místní samosprávy musí podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, umožňovat svobodný výkon jejich funkcí. Napadená ustanovení vyvolala rovněž poměrně masivní porušování zákona, přičemž důvodem byla obava zveřejňovat v prostředí, které je tradičně silně podezřívavé až závistivé, detailně své majetkové poměry, jakož i obava ze zveřejnění těchto údajů na webových stránkách, kde k nim má přístup kdokoli, včetně osob s kriminálními sklony.

20. Navrhovatelka 2 dále tvrdí, že napadená ustanovení ve svém souhrnu představují nepřiměřené břemeno ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu dle čl. 21 Listiny ve vazbě na čl. 102 odst. 1 Ústavy, které musí každý kandidát v případě zvolení strpět, což odrazuje od účasti na veřejném životě.

21. Navrhovatelka 2 vysvětluje omezený rozsah petitu ve vztahu k § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů a uvádí, že nenapadá povinnost poskytovat oznámení u tzv. neuvolněných starostů, „protože do jisté míry stojí v čele obce a povinnost poskytovat tato oznámení má své opodstatnění, i oni však zasluhují ochranu, pokud jde o dopady § 14b zákona“.

22. Navrhovatelka 2 dále tvrdí porušení práva na soukromí, neboť omezení práva na soukromí má být vykládáno restriktivně a zásahy mají být přiměřené. Nepřiměřenost spatřuje navrhovatelka 2 již v samotném zahrnutí neuvolněných funkcionářů vymezených v petitu jejího návrhu ve vztahu k § 2 odst. 1 písm. q) pod režim zákona o střetu zájmů.

23. Navrhovatelka 2 akceptuje legitimní cíle, které napadená právní úprava sleduje, a považuje za ně zodpovědný a transparentní výkon státní správy, udržování důvěry ve veřejné instituce a ochranu veřejných prostředků. Zpochybňuje však, že prostředek, který zvolil zákonodárce, jek dosažení těchto cílů vhodný ve vztahu k neuvolněným místostarostům a členům rad. Obec zastupuje navenek v zásadě pouze starosta obce; v případě místostarostů jde o nečetné a výjimečné situace. Zejména v prostředí menších obcí není výjimečné, že tato pravomoc není za celé volební období vůbec uplatněna a často není ani ustavována rada. Rozsah zveřejněných údajů navíc neumožňuje učinit kvalifikovaný závěr např. o korupčním jednání. Takový závěr může učinit až se znalostí dalších souvislostí např. policie, která disponuje dalšími potřebnými informacemi a znalostmi, proto má k těmto informacím na základě § 14b odst. 3 zákona o střetu zájmů přístup. Ti, kteří se budou chtít při výkonu funkce obohatit, stejně zvolí takové prostředky, které napadená právní úprava nedokáže postihnout.

24. Rozsah položek, které mají být předmětem oznámení o majetku, prý vzbuzuje „pochybnosti ústavního rázu“ z pohledu čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. Porušení představuje již samotné shromažďování údajů o majetku veřejných funkcionářů. „Vzhledem k četným výjimkám je také otázkou, jaký obrázek o majetkových poměrech veřejných funkcionářů je vlastně prostřednictvím centrální evidence oznámení podáván.“ I zde nemůže napadená právní úprava uspět v testu proporcionality již při zkoumání její vhodnosti. Napadená právní úprava „vyvolává otázky týkající se zdvojování nástrojů na kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky“, veřejné prostředky jsou chráněny i nástroji typu registru smluv, údaje o nemovitostech lze získat z veřejného registru, jímž je katastr nemovitostí. Ve vztahu k ustanovení § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., (informace o příjmech a závazcích) navrhovatelka 2 uvádí, že toto ustanovení porušuje právo na soukromí třetích osob, které jsou věřiteli veřejného funkcionáře. Nastíněný problém vyniká především v situaci, kdy se třetí osoby staly věřiteli veřejného funkcionáře v okamžiku, kdy byl pouhou soukromou osobou, a nemohly předpokládat, že informace o tomto vztahu bude později zveřejněna.

25. Pokud by Ústavní soud shledal shora uvedená ustanovení ústavně konformními, navrhuje navrhovatelka 2 zrušit alespoň § 14b, podle kterého je do centrálního registru oznámení oprávněn nahlížet kdokoli bez splnění jakýchkoliv podmínek, a tedy se také seznamovat s osobními údaji (včetně údajů o majetku) týkajícími se veřejných funkcionářů. Tím dochází k porušení čl. 10 odst. 3 Listiny.

26. Navrhovatelka 2 považuje zásah do práva na soukromí spočívající ve zveřejňování údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů za zcela nepřiměřený i ve světle nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 ze dne 17. 10. 2017 (N 188/87 SbNU 77), který se týkal zveřejňování platů veřejných funkcionářů. Domnívá se, že ústavně konformní by bylo zpřístupňování informací na žádost, kdy tento model byl používán až do podzimu roku 2017.

27. Napadená právní úprava neobstojí ani v kritériu potřebnosti, neboť existují mírnější opatření v podobě buď pouhého shromažďování údajů (se zajištěním přístupu příslušných orgánů), nebo shromažďování doprovázené mechanismem poskytnutí informací na žádost, jak je znala starší úprava. Navrhovatelka 2 konečně připomíná nález sp. zn. Pl. ÚS 3/14 (N 246/83 SbNU 793; 73/2017 Sb.) týkající se přezkumu zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve kterém Ústavní soud bral v potaz skutečnost, že zákon obsahoval záruky proti zneužití získaných informací. Napadená právní úprava však žádnou záruku neposkytuje.

28. Navrhovatelka 2 pochybuje o nezbytnosti přijetí takto „robustního nástroje“, pokud existuje zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), či zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jejichž cílem je taktéž transparentnost nakládání s veřejnými prostředky. Střet zájmů je v oblasti obecní samosprávy navíc řešen v § 83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 72/2012 Sb. Podle navrhovatelky 2 je možné vycházet buď z kontroly veřejných prostředků, resp. veřejného majetku, nebo se zaměřit na osoby veřejných funkcionářů a jejich majetkové poměry. Své místo má i kontrola majetkových poměrů veřejných funkcionářů, v případě napadených ustanovení však dochází k dublování se zákonem č. 321/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s prokazováním původu majetku. Složitost a mnohočetnost protikorupčních nástrojů vyvolává otázku, zda zákonodárce ve skutečnosti nevytváří podmínky spíše pro porušování zákonů. Stát navíc poněkud paradoxně - namísto boje se zločinem - pro něj vytváří podmínky, když potenciálním pachatelům nabízí unikátní databázi údajů potenciálních cílů. Napadená úprava směřuje proti celosvětovému trendu vyšší ochrany osobních údajů. Právo na soukromí veřejných funkcionářů je napadenou úpravou negováno ve prospěch problematického principu transparentnosti.