vyhlášené znění — není konsolidace — toto znění je vyhlášený snapshot, nikoli konsolidace po zapracování novel.

VII. Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
VII./a
Argumentace navrhovatelek
VII./b
Vyjádření vlády
VII./c
Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
VII./d
Replika navrhovatelky b)
VII./e
Východiska přezkumu ústavnosti legislativní procedury
VII./f
Vlastní hodnocení ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona a jeho novel

31. Předtím, než mohl Ústavní soud přistoupit k posouzení obsahového souladu zákona o významné tržní síle s ústavním pořádkem, se podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zabýval tím, zda byly napadený zákon a jeho jednotlivé novely přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V rámci svého hodnocení se vypořádal také s argumentací navrhovatelek, které zpochybňovaly proceduru přijetí zákona č. 50/2016 Sb. a zákona č. 104/2017 Sb.

32. Navrhovatelky spatřují vadu procedury přijetí zákona č. 50/2016 Sb., kterým byl novelizován zákon o významné tržní síle, v tom, že byl připraven Úřadem. Jakkoliv je obvyklé, že sektorový ústřední orgán státní správy připravuje legislativní změny, v jejichž rámci prosazuje vládní koncepční představy, v případě Úřadu nelze přehlédnout, že jde o vrcholný orgán správního dozoru, který je relativně nezávislý na vládní politice a který je vázán pouze zákony, a nikoliv usneseními vlády. Podle navrhovatelek je proto logické, že motivace tohoto orgánu bude mířit k ochraně a posílení jeho kontrolní pozice, respektive k prohloubení kontrolní a sankční funkce státu, což ovšem půjde na úkor jemu podřazených podnikatelských subjektů. Tento „úředně podjatý“ charakter návrhu zákona měl být vyrovnán testem legislativní rovnovážnosti. Správně mělo dojít k objektivizaci požadavků tohoto relativně nezávislého ústředního orgánu státní správy například prostřednictvím konzultativní činnosti Legislativní rady vlády. To se však podle navrhovatelek nestalo a požadované objektivizace nebylo dosaženo ani při projednávání novely zákona ve výborech Poslanecké sněmovny. Novela napadeného zákona tak neadekvátně posílila pozici Úřadu a naproti tomu snížila obrannou pozici subjektů kontrolovaných.

33. Argumentaci vůči způsobu přijetí napadeného zákona, respektive jeho novel, ve svém návrhu doplnila navrhovatelka b) o důvody, pro které zpochybňuje způsob, jakým byl do zákona o významné tržní síle vložen § 5a a jakým byl změněn jeho § 7 odst. 1 novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. Tato ustanovení se stala součástí zákona na základě věcně nesouvisejícího pozměňovacího návrhu výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj, přičemž i tato změna měla být iniciována Úřadem. Předmět těchto ustanovení se podle navrhovatelky b) na první pohled míjí s účelem uvedeného zákona, jímž byla, zjednodušeně řečeno, novelizace některých zákonů v souvislosti s řízením informačních systémů veřejné správy. V obou případech proto šlo o tzv. legislativní přílepky, jejichž nepřípustnost byla v minulosti konstatována Ústavním soudem [nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].

34. Vláda oponovala tvrzení o neústavnosti způsobu přijetí uvedených novel zákona o významné tržní síle. Legislativní proces měl v obou případech proběhnout standardním způsobem. Skutečnost, že se Úřad podílel na přípravě zákona, byla odůvodněna jeho postavením ústředního orgánu státní správy, do jehož působnosti spadá jak podpora a ochrana hospodářské soutěže, tak dozor nad dodržováním zákona o významné tržní síle. Právě Úřad má nejvíce poznatků ohledně toho, jakým způsobem se zákonná úprava promítá do praktického fungování dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů. Nešlo o snahu posílit jeho vliv, nýbrž zajistit účinnější postihování případů zneužívání tržní síly odběratelů vůči dodavatelům potravin. Návrh zákona, který byl posléze vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb., navíc doznal v průběhu jeho projednávání v Poslanecké sněmovně podstatných změn na základě poslaneckých pozměňovacích návrhů.

35. K námitkám navrhovatelky b) ve vztahu k proceduře přijetí zákona č. 104/2017 Sb. se podrobně vyjádřil i Úřad. Podle jeho názoru měla navrhovatelka b) napadnout právě tento zákon, a nikoliv novelizovaná, respektive vložená ustanovení zákona o významné tržní síle. Tento postup podle jeho názoru plyne z rozhodovací praxe Ústavního soudu [nález ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)] a jeho nedodržení činí uvedenou argumentaci bezpředmětnou. S navrhovatelkou b) ale nelze souhlasit ani věcně. Porušení zásady konzistentnosti zákona (vyslovené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) může být chápáno jako derogační důvod jen v případech tzv. extrémní systémové svévole, například pokud by vláda soustředila všechny své legislativní záměry do jednoho zákona ročně (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07). Tak tomu ale v případě napadeného zákona není. Ustanovení § 5a zákona o významné tržní síle bylo navrženo jako součást širší změny návrhu zákona, kterou v rámci tzv. komplexního pozměňovacího návrhu navrhl výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj jako garanční výbor Poslanecké sněmovny. Cílem tohoto pozměňovacího návrhu bylo upravit větší okruh společenských vztahů, o čemž svědčí skutečnost, že v jeho důsledku bylo nakonec novelizováno až 8 zákonů místo původně zamýšlených 4 zákonů. Na rozdíl od pozměňovacích návrhů uplatněných ve druhém čtení návrhu zákona nebyla tímto pozměňovacím návrhem omezena možnost sněmovní diskuse. Není přitom podstatné, že důvody jeho předložení nejsou reflektovány v důvodové zprávě, která tak nepředstavuje dostatečný obraz o úmyslu zákonodárce. Úřad se navíc pozastavuje nad tím, že navrhovatelka b) nenamítá způsob přijetí § 7a napadeného zákona, jenž se stal součástí novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. v důsledku téhož pozměňovacího návrhu.

36. V reakci na vyjádření Úřadu navrhovatelka b) podotkla, že Úřad jako amicus curiae by měl komentovat pouze věcné účinky zákona. Přesto se Úřad ve svém vyjádření staví do role zjevného obhájce zákona i co do procedury jeho přijetí, což je oblast, kde by byla namístě spíše argumentace ze strany Poslanecké sněmovny a Senátu, případně vlády. V případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 byla pro zamítnutí návrhu důležitá materiální souvislost právní úpravy přijaté jedním komplexním zákonem, tak tomu ale u novely zákona o významné tržní síle provedené zákonem č. 104/2017 Sb. není. Původní návrh této novely měl totiž řešit otázku fungování informačních systémů veřejné správy a využívání informací z nich, tedy materii, s níž souvisí rozšíření napadeného zákona o § 7a, nikoliv však úprava vyšetřovacích pravomocí Úřadu. Podle navrhovatelky b) je tak nadále důvodný její návrh na zrušení § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech „Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona“ zákona o významné tržní síle.

37. V případě napadeného zákona a jeho novel zjevně je dána kompetence Parlamentu k jejich přijetí podle čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud se dále zabýval procedurou jejich přijetí z toho hlediska, zda byl zachován Ústavou stanovený postup zákonodárného procesu ve smyslu účasti jednotlivých ústavních orgánů na něm a zda pro návrhy zákonů hlasovala v každé z komor Parlamentu předepsaná většina poslanců nebo senátorů. Jde o skutečnosti, u nichž by porušení ústavně stanovených pravidel bez dalšího vedlo ke zpochybnění samotné legitimity právního předpisu, a jež proto musí být posuzovány v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů vždy [nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 178].

38. Ústavní soud naopak nepřezkoumává, jakým způsobem došlo k vyhotovení návrhu zákona před zahájením zákonodárného procesu, tedy kdo a v jakém rozsahu se na něm podílel a u vládních návrhů zda při jejich přípravě bylo postupováno v souladu s legislativními pravidly vlády. Nejde o ústavně stanovená pravidla, a tudíž případná účast jiných osob než navrhovatele na přípravě návrhu zákona nebo případné porušení legislativních pravidel vlády nejsou samy o sobě způsobilé založit neústavnost zákona [srov. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 13. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 19/16 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.), bod 56].

39. Součástí napadeného zákona jsou také ustanovení, jež byla přijata na základě podle navrhovatelek obsahově nesouvisejícího pozměňovacího návrhu, a právě v této skutečnosti je spatřována jejich neústavnost. Ústavní soud podotýká, že oprávnění podat pozměňovací návrh, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu, mají podle § 63 odst. 1 bodu 5 a § 92 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 265/2014 Sb., (dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“) v případě jednání o návrhu zákona poslanci nebo garanční výbor či jiný výbor, jemuž byl návrh zákona přikázán. Limity uvedeného oprávnění je nutno vykládat jednak v souladu s požadavky plynoucími ze zásady předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona, jež jsou vyjádřeny v principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy (k tomu blíže zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07), jednak s požadavky volné či svobodné soutěže politických sil, představující jeden z komponentů demokratického státu, jež jsou vyjádřeny v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny [k tomu blíže zejména nález ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Z těchto principů vyplývají požadavky ve vztahu k obsahu pozměňovacích návrhů i způsobu jejich uplatnění, respektive projednání.

40. Účelu pozměňovacího návrhu podle § 63 odst. 1 bodu 5 a § 92 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny odpovídá jeho úzký vztah k projednávanému návrhu zákona. Pozměňovací návrh by neměl svým obsahem vybočovat z materie tímto návrhem upravované (podrobně nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06). Úlohou Ústavního soudu ovšem není být ochráncem zákonnosti parlamentní procedury. Neústavnost zákona, pokud jde o proceduru jeho přijetí, nezakládá samotná skutečnost, že jeho část byla přijata na základě pozměňovacího návrhu nesplňujícího uvedený obsahový požadavek. Podstatné je, zda tento postup znemožnil podrobit návrh zákona skutečnému posouzení a projednání ze strany Parlamentu, včetně účasti parlamentní menšiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). Tak by tomu bylo v případech již zmíněné tzv. extrémní systémové svévole, kdy obsahová nekonzistentnost návrhu zákona - ve znění přijatého pozměňovacího návrhu - by z něj činila pouhý formální nosič změn právního řádu. Kromě toho by neústavnost zákona mohla vyvstat i ze skutečnosti, že přijetím pozměňovacího návrhu v samotném závěru legislativního procesu, který by obsahově vybočoval z materie tímto návrhem upravované, by bylo v případě absence dostatečného časového prostoru znemožněno jeho řádné posouzení a projednání (obdobně jako by tomu bylo v případě nedůvodně vyhlášeného stavu legislativní nouze, viz nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Případný rozsáhlý pozměňovací návrh, jak tomu bývá u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů [srov. nález ze dne 6. 10. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.)], nebo pozměňovací návrh doplňující předmět zákonné úpravy ale obstojí jako ústavně konformní, byl-li v průběhu legislativního procesu vytvořen dostatečný prostor k jeho projednání. Nesmí jít o překvapivou změnu, se kterou by se zejména parlamentní menšina nemohla seznámit a ke které by se v rámci jednání nemohla vyjádřit.

41. Ústavní soud přezkoumal proceduru přijetí zákona o významné tržní síle i všech jeho dosavadních novel. Předně zhodnotil, zda se návrhy těchto zákonů zabývaly obě komory Parlamentu v Ústavou předepsané posloupnosti, zda byly tyto zákony schváleny potřebnou většinou poslanců a senátorů a zda prezident republiky měl možnost a případně využil právo tyto zákony vrátit. Vyšel přitom z vyjádření účastníků řízení a z veřejně dostupných informací o zákonodárném procesu.

42. Návrh zákona o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití (Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006-2010, sněmovní tisk 431) předložili poslanci JUDr. Michal Hašek, Ing. Petr Zgarba, Ing. František Novosad, Ing. Václav Grüner, CSc., Ing. Ladislav Skopal a Ing. Josef Čerňanský Poslanecké sněmovně dne 21. 2. 2008. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 15. 5. 2009 na své 56. schůzi (usnesení č. 1223), kdy pro něj hlasovalo 78 ze 141 přítomných poslanců, 58 bylo proti a 5 se zdrželo hlasování. Senát projednal návrh zákona (Senát, 7. funkční období, 2008-2010, senátní tisk č. 86) dne 17. 6. 2009 na své 8. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 217). Pro vrácení hlasovalo 49 z 63 přítomných senátorů, 14 se hlasování zdrželo. Poslanecká sněmovna dne 9. 9. 2009 na své 60. schůzi schválila návrh zákona ve znění schváleném Senátem (usnesení č. 1344). Pro hlasovalo 103 ze 180 přítomných poslanců, 59 bylo proti a 18 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentovi republiky dne 14. 9. 2009, který jej nepodepsal a 25. 9. 2009 vrátil zpět Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna následně setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 1454). Hlasování o zákonu vráceném prezidentem republiky proběhlo dne 3. 11. 2009 na její 64. schůzi (usnesení č. 1454), kdy pro setrvání na něm hlasovalo 106 ze 179 přítomných poslanců, 63 bylo proti a 10 se hlasování zdrželo. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 13. 11. 2009 v částce 128 pod č. 395/2009 Sb.

43. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 444) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 31. 3. 2015. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. 12. 2015 na své 36. schůzi (usnesení č. 993), kdy pro něj hlasovalo 131 ze 182 přítomných poslanců, 41 bylo proti a 10 se hlasování zdrželo. Senát projednal a schválil návrh zákona (Senát, 10. funkční období, 2014-2016, senátní tisk č. 174) dne 13. 1. 2016 na své 18. schůzi (usnesení č. 323). Pro hlasovalo 51 z 67 přítomných senátorů, 10 bylo proti a 6 se zdrželo hlasování. Přijatý zákon byl dne 21. 1. 2016 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 5. 2. 2016 v částce 17 pod č. 50/2016 Sb.

44. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti), a některé další zákony, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 852) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 28. 6. 2016. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 3. 2. 2017 na své 54. schůzi (usnesení č. 1553), kdy pro něj hlasovalo 131 ze 148 přítomných poslanců, 17 se hlasování zdrželo. Senát projednal a schválil návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk č. 58) dne 8. 3. 2017 na své 5. schůzi (usnesení č. 105). Pro hlasovalo 53 z 63 přítomných senátorů, 12 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl dne 15. 3. 2017 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 5. 4. 2017 v částce 39 pod č. 104/2017 Sb.

45. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 929) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 5. 10. 2016. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. 4. 2017 na své 56. schůzi (usnesení č. 1624), kdy pro něj hlasovalo 119 ze 169 přítomných poslanců, 18 bylo proti a 32 se hlasování zdrželo. Návrh zákona (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk č. 125) byl Senátu postoupen dne 9. 5. 2017, Senát však k němu ve lhůtě třiceti dnů nepřijal žádné usnesení, v důsledku čehož platí, že návrh zákona byl přijat. Přijatý zákon byl dne 9. 6. 2017 doručen prezidentovi republiky, který jej podepsal. K vyhlášení zákona došlo ve Sbírce zákonů dne 28. 6. 2017 v částce 66 pod č. 183/2017 Sb.

46. Protože u všech čtyřech zákonů byly výše uvedené ústavní požadavky splněny, Ústavní soud dále zhodnotil námitky navrhovatelek vztahující se k jednotlivým novelám, resp. novelizovaným ustanovením. Námitku, že návrh zákona, jenž byl posléze vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb., byl vypracován Úřadem, Ústavní soud nepovažuje za relevantní. Je věcí navrhovatele zákona, jakým způsobem vyhotovil svůj návrh. Žádný ústavní požadavek na to, aby k přípravě návrhu zákona docházelo bez účasti jiných subjektů než navrhovatele, nebo naopak za účasti více subjektů, jež se budou vzájemně vyvažovat, neexistuje.

47. K tvrzení navrhovatelky b), že § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech „Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona“ zákona o významné tržní síle byly přijaty jako neústavní legislativní přílepek, Ústavní soud konstatuje, že příslušné novelizační body se staly součástí návrhu zákona, jenž byl posléze vyhlášen jako zákon č. 104/2017 Sb., na základě pozměňujícího návrhu výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Jakkoliv lze uznat, že úprava sektorových šetření ani výkonu dozoru podle zákona o významné tržní síle nebyly předmětem vládou předloženého návrhu zákona, pozměňovací návrh uvedeného garančního výboru nezakládá tzv. extrémní systémovou svévoli ani jej nelze hodnotit jako překvapivý z hlediska průběhu zákonodárného procesu. Garanční výbor jej totiž schválil na své 49. schůzi dne 16. 11. 2016, a poslanci jej tak měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona. Předmětný pozměňovací návrh (označený jako A5) byl v rámci třetího čtení konaného dne 3. 2. 2017 přijat hlasy 134 ze 146 přítomných poslanců, přičemž 12 poslanců se hlasování zdrželo. Ústavní soud proto neshledal žádný důvod, pro který by měly být zákon o významné tržní síle nebo některá z jeho novel přijaty v rozporu s ústavním pořádkem.