vyhlášené znění — není konsolidace — toto znění je vyhlášený snapshot, nikoli konsolidace po zapracování novel.

VI. Věcné posouzení návrhu

VI. A. Obecný zákaz retrospektivy v neprospěch a čl. 40 odst. 6 Listiny

32. Smyslem čl. 40 odst. 6 Listiny je úprava časových aspektů právní úpravy trestání. Účelem věty první daného ustanovení (dle níž se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán) je chránit obviněného před tím, aby na něj dopadalo zpřísnění právní úpravy trestnosti a ukládání trestu, k němuž došlo až v době po spáchání činu. Věta první tak chrání obviněného proti tomu, aby byl potrestán za čin, který v době jeho spáchání nebyl vůbec trestný. Tím se však normativní dosah věty první čl. 40 odst. 6 Listiny nevyčerpává, neboť rovněž chrání obviněného před tím, aby na něj byla použita pozdější přísnější úprava, která až po spáchání činu nově zpřísnila vymezení trestnosti činu, který byl i v době jeho spáchání trestný. Věta druhá čl. 40 odst. 6 Listiny (dle níž se pozdějšího zákona použije, jestliže je to pro pachatele příznivější) obviněnému naopak zaručuje, že bude těžit i z budoucího zmírnění úpravy trestnosti činu.

33. V konečném důsledku tak čl. 40 odst. 6 Listiny obviněnému zaručuje, že při posuzování trestnosti činu na něj nikdy nebude použita přísnější právní úprava, než která tu byla v době jeho spáchání. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny tak zakotvuje zákaz retroaktivity v neprospěch obviněného při posuzování trestnosti činu a ukládání trestu, čímž se zajišťuje v těchto oblastech právní jistota (věta první), a dále obsahuje příkaz retroaktivního působení pozdějšího zákona, je-li to pro pachatele příznivější (věta druhá).

34. Vedle speciálního zákazu retroaktivity v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny, který platí pro oblast soudního a správního trestání, je v předpisech ústavního pořádku stanoven i obecný zákaz retroaktivity zákona v neprospěch, který vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle něhož je Česká republika právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana [nález ze dne 8. 6. 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227); nález ze dne 12. 11. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 22/13 (N 185/71 SbNU 221; 22/2014 Sb.), bod 23]. Vzhledem k citelným dopadům, které ve sféře jednotlivce vyvolává soudní a potažmo i správní trestání, je v čl. 40 odst. 6 Listiny výslovně (a jako lex specialis pro soudní a správní trestání) upraven zákaz retroaktivity v neprospěch, a naopak příkaz retroaktivního působení pozdějšího zákona, je-li to pro pachatele příznivější.

35. Ve vztahu k obecnému zákazu retroaktivity zákona v neprospěch, který lze dovodit z čl. 1 odst. 1 Ústavy, se v souvislosti s pojmem retroaktivita zmiňuje tzv. pravá retroaktivita a tzv. nepravá retroaktivita (přesněji „retrospektiva“).

36. Pravá retroaktivita zahrnuje dvě situace: 1. stav, kdy nová úprava dává vznik novým právním vztahům před její účinnosti za podmínek, které dodatečně stanovila, a 2. situaci, kdy nová právní úprava mění právní vztahy vzniklé podle staré úpravy ještě před účinností nového předpisu [srov. TICHÝ, L. K časové působnosti novely občanského zákoníku, Právník, č. 12, 1984, s. 1104 a násl., citovaný v nálezu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)]. Pravá retroaktivita nastává, je-li podle pozdější normy posouzeno lidské chování, resp. právní skutečnosti či právní vztahy atd., které se uskutečnily dříve, než tato právní norma nabyla účinnosti (KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208).

37. Podstatou tzv. nepravé retroaktivity (tj. retrospektivy) je, že platnost právních skutečností, vznik právních vztahů a jejich následky, k nimž došlo před účinností nového zákona, se posoudí podle práva dřívějšího, ale trvá-li dříve vzniklý právní vztah i nadále, posoudí se ode dne účinnosti zákona nového podle zákona nového a podle tohoto zákona se posoudí i právní následky dotyčného právního vztahu vzniklé po účinnosti nového zákona (viz KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208; obdobně též BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha: ASPI, 2003, s. 86). V případě tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy) ve skutečnosti o zpětnou účinnost zákona ani nejde (KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208; GERLOCH, A. Teorie práva. 3. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, s. 97-99), neboť při ní dochází k úpravě právních vztahů až pro dobu přítomnou či budoucí; o zpětné působení práva by šlo, založil-li by předpis právní účinky pro minulost (HANUŠ, L. Důvěra v právo z pohledu nepřípustnosti retroaktivní interpretace právních předpisů. In: Právní rozhledy č. 14/2005, s. 519-523).

38. Obecný zákaz retroaktivity v neprospěch se vztahuje pouze na tzv. pravou retroaktivitu, nikoli retroaktivitu nepravou (retrospektivu) [nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 51]. Od zákazu pravé retroaktivity v neprospěch se lze odchýlit pouze výjimečně, a to výslovným ustanovením zákona a jen tehdy, kdy právní povinnost stanovená pro minulost byla dříve pociťována alespoň jako povinnost mravní [nález ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]. U tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy) je naopak výjimkou její zapovězení na ústavní úrovni. Tzv. nepravá retroaktivita (retrospektiva) není možná, vylučuje-li to princip důvěry v právo. O takovouto situaci jde v případě, že význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva [zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 53; nález ze dne 15. 9. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 18/14 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), bod 34].

39. O tzv. nepravou retroaktivitu (retrospektivu) může jít obecně také u lhůt či dob, které započaly plynout za účinnosti dřívější úpravy a které do účinnosti nové úpravy ještě neuplynuly (srov. KNAPP, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 208; či zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14, bod 40). V takovém případě se počátek, běh a délka lhůty či doby řídí do účinnosti nové úpravy starou úpravou. Po účinnosti nové úpravy se pak záležitosti dalšího běhu a délky těchto časových úseků řídí novou právní úpravou. Zákonodárce může obecně intertemporální střet nové a staré právní úpravy týkající se lhůt či dob pojmout dle principu tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy), u níž je, jak bylo výše uvedeno, výjimkou její zapovězení na ústavní úrovni. O tzv. pravou retroaktivitu by naopak v případě lhůt či dob šlo tehdy, měla-li by nová právní úprava za následek „obživnutí“ lhůty či doby, která uplynula ještě před nabytím účinnosti nové právní úpravy (zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14, bod 40 odůvodnění).

40. Nutno zdůraznit, že zatímco obecný zákaz retroaktivity až na výjimky připouští změnu úpravy ještě neskončených dob či lhůt v neprospěch adresátů, čl. 40 odst. 6 Listiny naopak zamezuje tomu, aby jde-li o trestnost činu, byla užita právní úprava účinná až po spáchání činu, která je pro obviněného méně příznivá, než která byla účinná v době jeho spáchání. Jsou-li součástí vymezení trestnosti činu lhůty či doby, uplatní se i na tyto lhůty či doby zákaz retroaktivity v neprospěch podle čl. 40 odst. 6 věty první Listiny, která vystupuje jako zvláštní úprava (lex specialis) vůči obecnému zákazu retroaktivity v neprospěch, jenž je obecnou úpravou (lex generalis).

41. Z hlediska čl. 40 odst. 6 věty první Listiny tak je rozhodné, zda pod pojem „trestnost činu“ zde užitý spadá i úprava promlčecích dob u zániku odpovědnosti za přestupek.

VI. B. K pojmu „trestnost“ v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny

42. Pojem „trestnost“ užitý v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny je autonomním pojmem užitým v předpisu ústavního pořádku. Jako u ostatních autonomních pojmů ústavního práva pro něj proto platí, že nemusí nutně odpovídat obsahu shodného pojmu užitého v běžných zákonech.

43. Jakkoli jde o autonomní pojem užitý v Listině, Ústavní soud nespatřuje důvod, proč se při jeho vymezení nepřidržet závěrů trestněprávní nauky a judikatury k výkladu shodného pojmu v trestním zákoníku (a před ním trestním zákoně), jde totiž o propracované závěry, které plně vyhovují i úpravě v čl. 40 odst. 6 Listiny. Tyto závěry lze pak v souladu s předchozí judikaturou Ústavního soudu (srov. výše bod 24) přiměřeně použít na pojem trestnosti ve správním právu trestním.

44. Trestností činu trestněprávní nauka a judikatura rozumí možnost, že pachatel určitého trestného činu bude uznán vinným a bude mu uložen trest či vyvozena trestní odpovědnost (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 1990 sp. zn. 1 To 9/90; publikovaný jako R 11/1991 ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu; výše zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93; ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 39; JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část. 4. vydání. Praha: Leges, 2014, s. 72-73). Trestností se rozumějí všechny podmínky, na nichž závisí výrok o vině a trestu (NOVOTNÝ, O., VANDUCHOVÁ, M., ŠÁMAL, P. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 6. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 95). Vazba mezi trestností a trestní odpovědností je dána jejich přístupem k trestnému činu a jeho pachateli. Zatímco trestní odpovědnost se vztahuje k pachateli činu a jsou s ní spojeny trestněprávní důsledky ve smyslu právních následků za spáchání činu, trestnost činu vyjadřuje formálněprávní aspekt trestného činu a ve své abstraktní podobě je důsledkem trestní odpovědnosti (ŠÁMAL P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 39-40).

45. Takto vymezený pojem „trestnosti“ odpovídá i účelu, který čl. 40 odst. 6 věta první Listiny sleduje, tj. chránit obviněného před tím, aby na něj byla použita právní úprava, která až dodatečně po spáchání činu nově zavádí či zpřísňuje trestnost takového činu.

46. Pro posouzení návrhu na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky má význam zabývat se podrobněji zánikem trestnosti (trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek). Ustanovení čl. 40 odst. 6 věty první Listiny se vztahuje i na zánik trestnosti (trestní odpovědnosti), neboť pod pojem trestnosti (trestní odpovědnosti) spadají otázky jejího vzniku, trvání i zániku. Tomu odpovídá jazykové znění daného ustanovení, které zmiňuje trestnost bez jakékoli omezující podmínky (např. že by mělo jít jen o vznik trestnosti), ale rovněž i jeho smysl. Dojde-li totiž na základě nové právní úpravy ke zrušení některých institutů zániku trestní odpovědnosti (zániku odpovědnosti za přestupek) či zpřísnění podmínek pro jejich užití u těch institutů zániku odpovědnosti, které právní úprava účinná v době spáchání činu znala, dochází tím nově ke zpřísnění trestnosti.

47. Konstatování, že pojem trestnosti zahrnuje nejen skutkovou podstatu trestného činu a trest, ale i všechny ostatní podmínky vzniku a zániku trestní odpovědnosti, odpovídá závěrům domácí trestněprávní nauky již od dob rakousko-uherské monarchie: „Otázku, který zákon je příznivější, lze zodpověděti jen se zřetele na konkrétní čin trestný, nikoliv všeobecně. Přihlížeti pak dlužno nejen ku speciální skutkové podstatě a sazbě trestní, nýbrž i k ustanovením o způsobilosti ku zločinu, k důvodům trestnost vylučujícím a zrušujícím, k ustanovením o pokusu, účastenství, k okolnostem kvalifikačním, přitěžujícím, polehčujícím a pod.“ (PRUŠÁK, Josef. Rakouské právo trestní. Díl všeobecný. Praha: Všehrd, 1912, s. 32). Prakticky nikdy v domácí nauce nebylo sporu, že promlčení pod pojem trestnosti patří - srov.: „Jsou-li splněny náležitosti zločinu a zločince, je případ trestný, pachatel má býti trestán. Právní instituce zločinu a zločince jsou tedy podmínkami trestnosti. Ale máme v hmotném právu trestním i jiné momenty, jichž jsoucnost má též vliv na trestnost, ale vliv opačný: překáží tomu, aby byl zločin a zločinec trestný. Jde tu o případy, které možno zahrnovati do oblasti vlastních překážek trestnosti. Bývá to na př. okolnost, že od spáchání zločinu uplynula delší doba (promlčení), že pachatel se zasadil o odvrácení škody (účinná lítost), že k zabití člověka došlo při excesu obrany, že příbuzný pokolení sestupného při krvesmilstvu neměl 18 let, smrt zločince atd.“ (RÁLIŠ, Antonín. Hmotněprávní podmínky a překážky trestnosti. In: Pocta k sedmdesátým narozeninám univ. prof. dra Augusta Miřičky. Praha: Československá společnost pro právo trestní, 1933, s. 220), a že se na něj zásada retroaktivity v neprospěch vztahuje. K tomu viz výslovně: „Který zákon je mírnější, dlužno posuzovati nejen podle trestní sazby, nýbrž podle souboru právních následků, jež trestní zákon s činem spojuje, na př. dlužno přihlédnouti i k čestným následkům odsouzení, k okolnostem trestnost vylučujícím nebo mírnícím, podmínkám promlčení a pod.“ [KALLAB, Jaroslav. Trestní právo hmotné platné v zemi české a moravskoslezské (část obecná i zvláštní). Praha: Melantrich, 1935, s. 22].

48. Od těchto závěrů se trestněprávní nauka nikdy neodklonila: „Důvody zániku trestní odpovědnosti náležejí mezi negativní podmínky trestnosti ... Mezi důvody zániku trestní odpovědnosti bývají uváděny udělení milosti a promlčení, v naší úpravě též zánik trestnosti pro zánik nebezpečnosti činu pro společnost, dále též smrt pachatele a účinná lítost. Jsou pochybnosti o systematickém zařadění institutu promlčení trestního stíhání, který má vedle hmotněprávních důvodů i důvody procesní a bývá někdy chápán jako instituce procesní, zejména pokud k tomu vede zákonná úprava (srov. právo francouzské). To má pronikavé důsledky zejména z hlediska časové působnosti zákona. Věcně však procesní pojetí není správné, neboť důvody promlčení trestního stíhání jsou především hmotněprávní a zánik možnosti procesního postupuje tu odůvodněn zánikem trestní odpovědnosti samé.“ (SOLNAŘ, Vladimír. In: SOLNAŘ, Vladimír, FENYK, Jaroslav a CÍSAŘOVÁ, Dagmar. Systém českého trestního práva. Díl II. Základy trestní odpovědnosti. Praha: Novatrix, 2009, s. 445). To je vyjádřeno i tím, že při rekodifikaci trestního práva hmotného byl institut promlčení trestního stíhání přejmenován v trestním zákoníku na promlčení trestní odpovědnosti, aby tomuto pojetí lépe odpovídal.

49. Smyslem čl. 40 odst. 6 Listiny je přitom chránit obviněného proti důsledku spočívajícímu v tom, že bude při posuzování trestnosti svého činu čelit přísnější právní úpravě, než která tu byla v době spáchání činu (srov. bod 32). Ústavní soud tedy konstatuje, že i zánik trestnosti (trestní odpovědnosti) je součástí pojmu „trestnost“ podle čl. 40 odst. 6 věty první Listiny. Opačný výklad by v podstatě představoval restriktivní výklad ustanovení Listiny zakotvujícího základní právo, a to navíc v oblasti soudního či správního trestání, kde jsou zásahy veřejné moci vůči jednotlivci nejcitelnější.

50. Ústavní soud v této souvislosti rovněž předesílá, že čl. 40 odst. 6 Listiny má podstatně širší dopad než čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (k tomu srov. níže sub 62 a násl.), neboť operuje s pojmem „trestnost“, který, jak je výše uvedeno, zahrnuje všechny podmínky, jež je třeba splnit k tomu, aby mohl být pachatel uznán vinným trestným činem, tedy všechny podmínky jeho trestní odpovědnosti. Oproti tomu čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod brání pouze tomu, aby byl jednotlivec odsouzen za jednání či opomenutí, které nebylo trestným činem v době, kdy bylo spácháno. Podmínkou trestní odpovědnosti (tedy součásti trestnosti) přitom není jen existence skutkové podstaty trestného činu (včetně protiprávnosti), ale i podmínky trvání trestní odpovědnosti, tedy nenastoupení některé z okolností, které trestnost činu ruší. Pojem „trestnost“ je terminus technicus, který má v české nauce i praxi dlouhodobě ustálený význam. Smyslu a účelu čl. 40 odst. 6 Listiny by pak odporovalo, pokud by jeho výkladem tento pojem mohl být zužován oproti tomu, co se pod tímto pojmem rozumí v trestním právu.

51. S tím souvisí i to, že čl. 39 Listiny svěřuje vymezení pojmu trestného činu zákonu. Co je trestným činem tak nemůže stanovovat ani Listina. I kdyby tak měla platit dle Ústavního soudu neudržitelná teze o užším rozsahu pojmu „trestnost“ v čl. 40 odst. 6 Listiny oproti jeho pojetí v trestním právu, uznání pachatele vinným z trestného činu, který by byl v souladu s posouzením časové působnosti trestního zákona dle pravidel trestního zákoníku na zákonné úrovni s ohledem na celkovou trestnost, tedy včítaje v to i podmínky promlčení, již promlčen, toliko s odkazem na údajný užší rozsah pojmu „trestnost“ v čl. 40 odst. 6 Listiny, v jehož důsledku by k promlčení dle pozdější úpravy nedošlo, by sice paradoxně neporušovalo čl. 40 odst. 6 Listiny, čl. 39 Listiny však ano, protože by pachatel byl uznán vinným něčím, co zákon za trestný čin v důsledku promlčení nepovažuje.

52. U jednotlivých institutů zániku trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek lze z hlediska podústavního práva identifikovat jejich smysl, který se mezi jednotlivými instituty liší. Např. smyslem institutu účinné lítosti (ať již obecné dle § 33 trestního zákoníku, či zvláštní dle § 197, 242, 248a, 312b a 362 trestního zákoníku) je motivovat pachatele slibem beztrestnosti k tomu, aby škodlivému následku trestného činu předešel. Tím dal zákonodárce najevo, že zachování chráněného statku je důležitější než zájem společnosti na potrestání pachatele (NOVOTNÝ, O., VANDUCHOVÁ, M., ŠÁMAL, P. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 6. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 347). Smyslem dřívější úpravy zániku trestnosti činu z důvodu zániku nebezpečnosti činu pro společnost (§ 65 trestního zákona) byla možnost dodatečně po spáchání činu zohlednit, že vymizela materiální stránka trestného činu v podobě nebezpečnosti pro společnost. Smyslem promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek je zohlednění toho, že plynutím času slábne, až zcela zanikne potřeba trestní reakce státu na čin, podpůrně pak procesních potíží s dokazováním k událostem hluboko v minulosti.

53. Z hlediska čl. 40 odst. 6 Listiny není podstatné, za jakým konkrétním účelem v rovině podústavního práva se stal určitý institut upravující zánik trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek součástí právní úpravy. Jediné, co je zde určující, je hodnocení, zda daný institut představuje součást vymezení trestnosti činu. Při zakotvení a změnách v předpisech upravujících soudní trestání a správní trestání může zákonodárce sledovat různorodé trestněpolitické cíle. Z pohledu čl. 40 odst. 6 Listiny je podstatné jen to, zda se určitý trestněpolitický cíl v průběhu legislativního procesu přetavil do ustanovení, které tvoří součást vymezení trestnosti. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny pak chrání proti užití úpravy, která až dodatečně po spáchání činu nově zavádí či zpřísňuje trestnost takového činu, resp. přikazuje užití pozdější úpravy trestnosti - ovšem jen takové, která je pro obviněného výhodnější.

54. Jak úprava promlčení trestní odpovědnosti, tak promlčení odpovědnosti za přestupek je přitom součástí vymezení trestnosti podle čl. 40 odst. 6 Listiny. Jednak jde o instituty upravující zánik trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek, což je vedle úpravy jejich vzniku a trvání součástí vymezení trestnosti. Jednak lze poukázat na důvody, pro které trestněprávní doktrína řadí promlčení trestní odpovědnosti mezi instituty hmotněprávní, byť má procesněprávní důsledky, které jsou však až druhotné. Vychází tak z toho, že promlčením zaniká trestnost, a tudíž jde o součást úpravy, která vymezuje trestnost (jde o negativní podmínku trestnosti). Hmotněprávní aspekty jsou spatřovány v tom, že uplynutím času slábne, až docela zanikne potřeba trestněprávní reakce na čin jak z hlediska generální prevence (negativní reakce společenského vědomí postupem času slábne a na čin se zapomíná), tak z hlediska individuálního (u trestných činů platí domněnka, že pachatel, který nespáchal další trestný čin stejně nebo přísněji trestný po zákonem určenou dobu, se polepšil). Opožděné potrestání pachatele ztrácí význam. K tomu srov. JELÍNEK, J. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část. 4. vydání. Praha: Leges, 2014, s. 359; NOVOTNÝ, O., VANDUCHOVÁ, M., ŠÁMAL, P. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 6. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2010, s. 350; ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 379; SOLNAŘ, V., FENYK, J., CÍSAŘOVÁ, D. Základy trestní odpovědnosti: systém českého trestního práva. 1. vydání. Praha: Orac, 2003, s. 423; PELC, V. Aktuální otázky promlčení trestní odpovědnosti. Trestněprávní revue č. 1/2019, s. 1 a násl.; STRAKOŠ, J. Poznatky k přechodným ustanovením zákona č. 250/2016 Sb. hmotněprávní povahy a úvahy nad nimi (II.). Správní právo č. 6/2018, s. 365-366; GRYGAR, T. K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy č. 19/2017, s. 665-666; ŽĎÁRSKÝ, Z. K účinkům zahájení trestního stíhání z hlediska promlčení a otázkám souvisejícím. Trestněprávní revue č. 9/2016, s. 195 a násl.; GŘIVNA, T., ŘÍHA, J. Vybrané problémy časové působnosti a přechodného ustanovení trestního zákoníku. Trestněprávní revue č. 3/2011, s. 65 a násl.; CIBULKA, K. Ještě jednou k otázce promlčení z hlediska časové působnosti trestních zákonů. Trestněprávní revue č. 1/2011, s. 18 a násl.; POLMOVÁ, O. Otázka promlčení trestní odpovědnosti a přerušení promlčecí doby v návaznosti na změnu právní úpravy v důsledku nabytí účinnosti nového trestního zákoníku. Trestněprávní revue č. 8/2010, s. 251 a násl.; PÚRY, F., ŠÁMAL, P. Ještě k problematice promlčení trestnosti činů ve vztahu k zákazu retroaktivity nepříznivějšího zákona v neprospěch pachatele. Právní rozhledy č. 11/1996, s. 504 a násl.

55. Z obdobných důvodů je možno i promlčení odpovědnosti za přestupek označit za součást vymezení trestnosti. Dodat lze, že součástí úpravy promlčení odpovědnosti za přestupek není, jak je tomu u promlčení trestní odpovědnosti, podmínka, že se promlčecí doba přerušuje, spáchal-li pachatel v promlčecí době nový trestný čin, za který je stanoven trest stejný nebo přísnější. Jde o dílčí odlišnost, která však nemá vliv na hmotněprávní podstatu tohoto institutu, tj. toho, že postupem času slábne, až docela zanikne potřeba trestní reakce na čin. Povšimnout si ostatně lze, že právní regulace promlčení odpovědnosti za přestupek je systematicky zařazena do části druhé zákona o odpovědnosti za přestupky, která obsahuje hmotněprávní úpravu, a nikoli do třetí části tohoto zákona, kde je upraveno řízení o přestupcích.

56. Zatímco v době vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 snad bylo možno označit otázku, zda promlčení trestní odpovědnosti je institutem hmotněprávním či procesněprávním, za předmět sporu trestněprávní nauky (srov. citaci v bodě 27), v současné době lze tuto otázku již považovat za vyřešenou. V české právní nauce se v široké míře prosadil názor, že jde o institut hmotněprávní, byť má procesněprávní důsledky. Ostatně nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 byl z tohoto pohledu v odborné literatuře podroben rozsáhlé kritice [PÚRY, F., ŠÁMAL, P. Ještě k problematice promlčení trestnosti činů ve vztahu k zákazu retroaktivity nepříznivějšího zákona v neprospěch pachatele. Právní rozhledy č. 11/1996, s. 504 a násl.; GRYGAR, T. K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy č. 19/2017, s. 665-666; PELC, V. Aktuální otázky promlčení trestní odpovědnosti. Trestněprávní revue č. 1/2019, s. 1 a násl.].

57. I Nejvyšší správní soud a Nejvyšší soud ve své judikatuře promlčení odpovědnosti za přestupek či promlčení trestní odpovědnosti řadí pod úpravu trestnosti. Nejvyšší správní soud [v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012 č. j. 7 Afs 14/2011-115 (č. 2748/2013 Sb. NSS), bodu 29] vyhodnotil, že je nutné „vycházet z právní úpravy prekluzivních lhůt platné v době, kdy byl delikt spáchán. Je tomu tak proto, že prekluzivní lhůty pro uložení správní sankce jsou judikaturou považovány za lhůty hmotněprávní (např. rozsudek Vrchního soudu v Praze čj. 6 A 69/96-34, rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 7/2011-619). V důsledku změny lhůt pro uložení sankce by tak došlo k zásahu do hmotných práv stěžovatele. Proto má ustanovení právě citované hmotněprávní účinky a proto také se i na právní úpravu lhůt vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, tedy zásada zákazu retroaktivity trestního práva v širším smyslu. Proto také platí, že může být užita úprava pozdější jen tehdy, pokud je pro pachatele příznivější“. Nejvyšší soud (v usnesení ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. 8 Tdo 1105/2010) uvedl: „Trestní odpovědnost pachatele a v návaznosti na to i pojem trestnosti činu takového pachatele je nutno v souladu s dosavadní teorii i praxí vymezit jako souhrn všech podmínek, na nichž závisí výrok o vině a trestu, včetně podmínek promlčení. Z výše uvedených důvodů je tedy nezbytné v každém konkrétním případě v rámci posuzování trestnosti činu ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (nadále Listiny) a § 16 odst. 1 tr. zákona č. 140/1961 Sb. a shodně i § 2 odst. 1 tr. zákoníku č. 40/2009 Sb. též zjišťovat, zda nedošlo k zániku této trestnosti, a to mimo jiné i z důvodu promlčení činu, jelikož promlčení je jedním z důvodů zániku trestní odpovědnosti činu a spolu s ostatními důvody je i promlčení považováno za hmotněprávní negativní podmínku trestní odpovědnosti. Promlčením podle naší úpravy zaniká trestní odpovědnost a trestnost, a proto je promlčení v českém trestním právu institutem hmotněprávním, a nikoli jen pouhou procesní překážkou nestíhatelnosti. O tom ostatně v trestněprávní teorii i praxi nevznikaly žádné pochybnosti.“ Pro úplnost je však vhodné poznamenat, že jak Nejvyšší správní soud, tak Nejvyšší soud v některých svých rozhodnutích přebraly opačnou argumentaci k čl. 40 odst. 6 Listiny pramenící ze zmíněného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2017 č. j. 3 As 266/2016-28, bod 21, a ze dne 17. 10. 2018 č. j. 7 As 290/2018-31, bod 38; usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 4. 2005 sp. zn. 15 Tdo 163/2005).

58. Vláda ve svém vyjádření poukázala na to, že pachatel v době spáchání svého činu nemůže spoléhat na to, že v budoucnu dojde k promlčení jeho odpovědnosti za přestupek, neboť právní úprava počítá s instituty jako přerušení a stavění běhu promlčecí doby. Jinými slovy, zda dojde k promlčení, po spáchání činu nezáleží na jednání obviněného, ale především na činnosti (či spíše nečinnosti) orgánů příslušných k projednání přestupku, což nelze v době spáchání činu odhadnout. Z tohoto důvodu se vláda domnívá, že napadené zákonné ustanovení, které může v některých případech znamenat prodloužení promlčení doby, není v rozporu s právní jistotou. Ústavní soud konstatuje, že čl. 40 odst. 6 věta první Listiny chrání právní jistotu obviněného z trestného činu či přestupku. Činí tak ovšem na té úrovni, že zakazuje při posuzování činu užít úpravu trestnosti, která nabyla účinnosti až po spáchání činu. Obviněný z trestného činu či přestupku má tak právní jistotu v tom, že žádný z aspektů trestnosti činu nemůže být posouzen podle budoucí přísnější právní úpravy, a je tak chráněn proti případnému budoucímu zpřísnění trestnosti. V tom spočívá ochrana právní jistoty obviněného.

59. Oproti tomu, na co vláda poukázala ve svém vyjádření, čl. 40 odst. 6 Listiny pro obviněného přináší daleko silnější ochranu právní jistoty. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny totiž nedává podklad pro to, aby mohlo být posuzováno, zda se snad mohl obviněný rozumně domnívat, že u jeho činu v budoucnu budou naplněny podmínky některého z institutů zániku trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny nelimituje svůj dosah jen na ty instituty zániku trestní odpovědnosti, u nichž by se snad mohl obviněný spoléhat na to, že dokáže svým jednáním způsobit jejich nastoupení, nebo u nichž by se ve svém případě mohl spolehnout na to, že se pro jeho čin v budoucnu uplatní bez ohledu na další nejisté okolnosti. Ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny se uplatní na celou úpravu trestnosti činu bez výjimky. V čl. 40 odst. 6 Listiny totiž není vyloučena žádná část úpravy trestnosti, na kterou by nedopadalo dané ustanovení zakotvující základní lidské právo. Opačný přístup by, jak bylo výše poznamenáno, značil restriktivní výklad ustanovení o základním právu.

60. Je nutno si uvědomit, že i novou úpravou promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek může dojít ke zpřísnění trestnosti, a to např. tím, že se promlčecí doby prodlouží či se do zákona vloží nové okolnosti, s nimiž je spojeno přerušení běhu těchto dob způsobující jejich nový běh od počátku. Taková úprava pak značí zpřísnění trestnosti. V základu institutu promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek je myšlenka, že uplynutím času slábne, až docela zanikne potřeba trestněprávní reakce na čin jak z hlediska generální prevence, tak z hlediska individuální (bod 54). Nová právní úprava, která může způsobit, že k promlčení dojde až po delším čase v porovnání s úpravou předchozí, v sobě nutně nese náhled, že zákonodárce nově pojímá spáchaný čin závažněji, stanovil-li úpravu, která umožní zánik trestnosti uplynutím delšího časového úseku v porovnání s předchozí úpravou. Ústavní předpisy obecně nekladou překážku zpřísnění trestnosti, jde-li stále o úpravu trestu přiměřenou spáchanému činu. Může se tak dít jen pro činy spáchané po účinnosti úpravy, jež přinesla zpřísnění trestnosti, nikoli pro činy spáchané před její účinností. Ustanovení čl. 40 odst. 6 věty první Listiny dopadá na každou úpravu, která nese prostřednictvím úpravy promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek zpřísnění trestnosti.

61. Lze shrnout, že § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky přikazuje užít úpravu promlčení odpovědnosti za přestupky dle zákona o odpovědnosti za přestupky i na činy spáchané před účinností tohoto zákona. Úprava promlčení odpovědnosti za přestupek tvoří součást vymezení trestnosti ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny, s nímž je napadená zákonná úprava v rozporu, jelikož směřuje k ústavně reprobovanému výsledku v podobě užití pozdější úpravy trestnosti, která je v neprospěch obviněného. Z tohoto důvodu je § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky v rozporu s čl. 40 odst. 6 větou první Listiny. Ústavní soud souhlasí s městským soudem v tom, že není možný ústavně konformní výklad § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky.

VI. C. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

62. Dle čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) nesmí být nikdo odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu.

63. K belgické úpravě, která v rámci procesního práva prodloužila dobu, po kterou mohla za trestný čin být podána obžaloba, Evropský soud pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) shledal, že čl. 7 Úmluvy nebrání prodloužení promlčecích lhůt prostřednictvím okamžité aplikace zákona týkajícího se řízení, nebyly-li dané skutky nikdy promlčeny (rozsudek ESLP ve věci Coëme a další proti Belgii ze dne 22. 6. 2000 č. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 a 33210/96, § 149; rozhodnutí ve věci Delanghe proti Belgii ze dne 18. 9. 2001 č. 49716/99, § 11; rozhodnutí ve věci Landegem proti Belgii ze dne 22. 11. 2001 č. 34348/97, § 2; rozhodnutí ESLP jsou dostupná z https://hudoc.echr.coe.int).

64. Dopadem čl. 7 Úmluvy na ustanovení upravující promlčení trestní odpovědnosti se ESLP zabýval i vůči italské právní úpravě. V italském právním řádu spadá promlčení trestní odpovědnosti do práva hmotného (srov. vyjádření italského ústavního soudu rekapitulované v bodě 14 rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 12. 2017 ve věci C-42/17 M. A. S. a M. B.; rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie jsou dostupná z https://curia.europa.eu). ESLP přesto ani ve vztahu k italské právní úpravě promlčení trestní odpovědnosti neshledal důvod odchýlit se od svých závěrů v rozsudku ve věci Coëme a konstatoval, že ustanovení o promlčení trestní odpovědnosti nestanovují, co je trestným činem, ani tresty za ně, a je možno na ně nahlížet jako na podmínku projednání trestního případu (viz rozhodnutí ESLP ze dne 12. 2. 2013 ve věci Previti proti Itálii č. 1845/08, § 79 a 80). Nutno poznamenat, že ESLP ve zmíněném rozsudku ve věci Previti proti Itálii ani nezmiňoval, že promlčení trestní odpovědnosti je dle italské úpravy hmotněprávním institutem.

65. Ustanovení čl. 7 Úmluvy tak nebrání použití pozdější, pro obviněného méně příznivé úpravy promlčení trestní odpovědnosti či promlčení odpovědnosti za přestupek. Lze tedy konstatovat, že co se týče úpravy promlčení trestní odpovědnosti či odpovědnosti za přestupek, čl. 7 Úmluvy poskytuje nižší standard ochrany než čl. 40 odst. 6 Listiny. Prosadí se tak vyšší standard ochrany poskytovaný Listinou, jak vyplývá i z čl. 53 Úmluvy. Současně platí, že autonomní klasifikace Evropského soudu pro lidská práva, který pojímá promlčení v trestním právu jako procesní institut, není určující pro české vnitrostátní právo (včetně Listiny). Ústavní soud je i při vázanosti Úmluvou povinen dávat přednost úpravě základních práv a svobod v jejich tuzemském pojetí, poskytují-li vyšší standard ochrany [nález ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), bod 26]. Zmíněná autonomní klasifikace pro účely čl. 7 Úmluvy je opodstatněna tím, že jednotlivé signatářské státy vázané Úmluvou nejsou jednotné v tom, zda promlčení trestní odpovědnosti řadí pod hmotné či procesní právo.

66. S ohledem na judikaturu ESLP tedy nelze konstatovat, že by ustanovení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky bylo v rozporu s čl. 7 Úmluvy, což ovšem nemění nic na rozpornosti tohoto zákonného ustanovení s čl. 40 odst. 6 větou první Listiny.

23. Dle čl. 40 odst. 6 Listiny se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.

24. Již v minulosti Ústavní soud dovodil, že čl. 40 odst. 6 Listiny dopadá i na správní trestání, viz nálezy ze dne 13. 6. 2002 sp. zn. III. ÚS 611/01 (N 75/26 SbNU 253); ze dne 11. 7. 2007 sp. zn. II. ÚS 192/05 (N 110/46 SbNU 11). Shodně se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2004 č. j. 6 A 126/2002-27 (č. 461/2005 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz).

25. Pro posouzení návrhu je nezbytné zabývat se výkladem pojmu „trestnost“ v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny a posoudit, zda pod něj spadá i institut zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím promlčecí doby v úpravě správního trestání.

26. K výkladu pojmu „trestnost“ v čl. 40 odst. 6 větě první Listiny se Ústavní soud vyjádřil ve výše zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93, jímž zamítl návrh na zrušení zákona o protiprávnosti komunistického režimu, který v § 5 stanovil, že do promlčecí lhůty trestných činů se nezapočítává doba od 25. 2. 1948 do 29. 12. 1989, pokud z politických důvodů neslučitelných se základními zásadami právního řádu demokratického státu nedošlo k pravomocnému odsouzení nebo zproštění obžaloby.

27. V daném nálezu bylo uvedeno: „Trestností činu se podle české trestněprávní nauky rozumí možnost být pro trestný čin stíhán, uznán vinným a potrestán. Základem trestní odpovědnosti je trestný čin, který je definován přesným popisem jeho znaků a též tzv. materiálním znakem, totiž nebezpečností činu pro společnost. Jde o vyjádření principu: ,nullum crimen sine lege‘, resp. ,sine culpa‘ ... Článek 40 odst. 6 Listiny tím zřetelně nepřipouští retroaktivitu zákona, pokud jde o vymezení trestnosti a výše trestu. Listina základních práv a svobod není normou trestního práva, ale vyjímá z různých právních oblastí určité zásady, které pokládá za základní, a proto hodné zvýšené právní ochrany. V čl. 40 odst. 6 nemá proto na mysli nic více, než co říká, totiž, že vymezení jednotlivých trestných činů a jejich trestnosti, jež se podle trestního zákona provádí určením charakteristických znaků a stupně společenské nebezpečnosti jednotlivých činů, nemůže být ,ex post‘ po spáchání činu následně měněno v neprospěch pachatele. Stejný požadavek vznáší i pro vymezení a stanovení výše trestu. Pouze v tomto smyslu a tomto rozsahu formuluje věta druhá odst. 6 Listiny zákaz retroaktivity zákona (srov. text: pozdějšího zákona se použije ...). Otázka procesních předpokladů trestní stíhatelnosti vůbec, a tím spíše otázka promlčení, nepatří v České republice ani v jiných demokratických státech do oblasti těch základních práv a svobod principiální povahy, jež jsou podle čl. 3 Ústavy součástí ústavního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, a tím nahrazují v jiných ústavách obvyklou kapitolu ústavy o základních právech a svobodách. Argument, že je promlčení institutem hmotného práva trestního, není pro posouzení věci podstatný nejen proto, že je trvalým předmětem sporu trestněprávní dogmatiky a v některých jiných demokratických státech je chápán převážně jako procesněprávní institut, ale především proto, že Ústava ani Listina základních (a ne jiných) práv a svobod neřeší detailní otázky trestního práva, nýbrž stanoví nesporné a základní konstitutivní principy státu a práva vůbec. Listina základních práv a svobod v čl. 40 odst. 6 se zabývá tím, které trestné činy lze principiálně stíhat (totiž ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán), a neupravuje otázku, jak dlouho lze tyto činy stíhat. V důsledku toho předpisy o promlčení a promlčecích lhůtách, zejména ustanovení, po jakou dobu může být čin, který je prohlášen za trestný, stíhán, nelze chápat jako předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny.“ Tento názor následovalo plénum Ústavního soudu i v usnesení ze dne 10. 1. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/05, které se týkalo věci, v níž byl aplikován § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu.

28. Ústavní soud konstatuje, že institut promlčení trestní odpovědnosti [nyní upraven v § 34 a 35 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „trestní zákoník“); dříve jako promlčení trestního stíhání upraven v § 67 a 67a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „trestní zákon“)] je z hlediska čl. 40 odst. 6 věty první Listiny třeba posuzovat stejně jako institut zániku odpovědnosti za přestupek (dříve přestupek a jiný správní delikt) uplynutím promlčecí lhůty (§ 20 zákona o přestupcích) či promlčecí doby (§ 29 až 32 zákona o odpovědnosti za přestupky). Jde totiž svou povahou o obdobné instituty, jeden z oblasti soudního trestání, druhý z oblasti správního trestání, mezi nimiž není důvodu pro účely čl. 40 odst. 6 věty první Listiny činit rozdílu.

29. Z uvedeného důvodu je třeba na výše citované závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 reagovat i při posuzování návrhu na zrušení § 112 odst. 2 věty první zákona o odpovědnosti za přestupky. Podstata argumentace, kterou Ústavní soud v tomto nálezu odůvodnil zamítavý výrok, spočívala v tom, že v období vymezeném v zákoně o protiprávnosti komunistického režimu neexistovala vážná vůle státních orgánů trestně stíhat některé trestné činy, jichž se dopustily osoby spřízněné s tehdy vládnoucím režimem. Na § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu je tak třeba nazírat optikou přechodu od předlistopadového režimu k demokratickému a právnímu státu, jehož základním rysem byla snaha o vypořádání se s negativními důsledky předlistopadového režimu ve všech sférách společenského života (hodnotové - majetkové, politické, právní atd.). Právě v tomto vysoce společensky citlivém a specifickém kontextu je třeba nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 vnímat, neboť § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu byl jeho ryzím výrazem, nekladoucím si ambice upravovat obecně podmínky trestní odpovědnosti či konkrétně problematiku promlčení, ale dát průchod spravedlnosti i vůči těm, na něž v předlistopadovém režimu nedosáhla.

30. Nosný právní závěr nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93, že tedy promlčecí doba ve vztahu k trestným činům uvedeným v § 5 zákona o protiprávnosti komunistického režimu nepočala běžet, jestliže tehdejší stát neměl z ideologických důvodů vážně míněnou vůli je stíhat, byl tak jednorázový a vyčerpal se právě ve vztahu k těmto trestným činům.

31. Ústavní soud proto neshledal, že by bylo nutno překonávat výše citovaný názor (bod 27), že čl. 40 odst. 6 věta první Listiny nedopadá na institut promlčení trestní odpovědnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93) a potažmo institut zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím zákonem vymezeného časového úseku, neboť tento názor se vztahoval toliko k velmi specifické otázce související s polistopadovým vypořádáním se s minulostí, Ústavní soud jej i dnes považuje za platný, avšak nemající žádné obecné dopady do budoucna.