VIII. Meritorní přezkum návrhu

VIII. a) Obecná východiska

30. Podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy „[k]aždý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu“. Problematice práva na spravedlivé řízení ve smyslu práva na přístup k soudu se při aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy věnuje judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“). Právo na spravedlivý (řádný) proces, jehož podstatnou složku představuje právo na projednání věci nezávislým soudem, zaujímá v demokratické společnosti význačné místo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci De Cubber proti Belgii, stížnost č. 9186/80).

31. V rozsudku ve věci Engel a ostatní proti Nizozemsku (stížnost č. 5100/71) ESLP stanovil test, který je jím aplikován při posuzování povahy sankce, a pokusil se vymezit hranici mezi „trestní“ a „disciplinární“ oblastí. Podle jeho závěrů je především nezbytné zjistit, zda ustanovení definující delikt náleží podle právního systému žalovaného státu do oblasti trestního práva, disciplinárního (kázeňského) práva nebo do obou současně. To ovšem představuje pouze základní východisko. Větší význam má sama podstata deliktu, zejména však přísnost sankce, jež dotčené osobě hrozí. V případě „Engel“ byly posuzovány sankce ve formě prostého a zostřeného zákazu vycházek, převelení ke kázeňské jednotce a dočasného přísného kasárenského vězení, uložené osobám vykonávajícím základní vojenskou službu v Nizozemí. Proti uloženým sankcím se postižení bránili stížnostmi podanými k příslušnému nadřízenému, jehož rozhodnutí poté přezkoumal Vrchní vojenský soud. ESLP v dané věci zdůraznil, že uložené tresty by nepochybně byly považovány za zbavení osobní svobody, byly-li by ukládány civilistovi. Jsou-li však uloženy vojákovi, mohou tento charakter postrádat. Působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy se kázeňské tresty uložené v průběhu vojenské služby nevymykají pouze za předpokladu, že se „neprojevují omezeními, jež se zjevně odchylují od běžných životních podmínek v ozbrojených silách“. Na základě tohoto kritéria ESLP uznal za zbavení osobní svobody sankce přísného kasárenského vězení a převelení ke kázeňské jednotce, nikoli prostý či zostřený zákaz vycházek. Konstatoval, že „k tomu, aby se stát zprostil základní odpovědnosti poskytnout spravedlivý proces v trestní záležitosti, nestačí, aby určité provinění kvalifikoval jako kázeňské“.

32. Dalším rozhodnutím ESLP zasahujícím do této oblasti je rozsudek ve věci Campbell a Fell proti Spojenému království (stížnost č. 7819/77 a 7878/77). Zde se zabýval hranicí mezi disciplinární a trestní oblastí i ve vězeňském prostředí a konstatoval: „Úmluva nebrání státům vytvořit či udržovat rozdíly mezi právem trestním a právem disciplinárním a stanovit hranice mezi nimi. Z toho ovšem nevyplývá, že takto určená klasifikace bude rozhodující z hlediska Úmluvy (...) spravedlnost se nemůže zastavit u bran vězení a vězni nemohou být zbaveni ochrany čl. 6 Úmluvy. Z tohoto důvodu platí zásady vytčené v rozsudku Engel a ostatní proti Nizozemí i ve vězeňském prostředí.“

33. Ústavní soud v této souvislosti připomíná rovněž další judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (např. rozsudek ve věci Lauko proti Slovensku, stížnost č. 26138/95, nebo rozsudek ve věci Kadubec proti Slovensku, stížnost č. 27061/95), podle které v případech, kdy stěžovatel neměl možnost nechat přezkoumat rozhodnutí o přestupku nezávislým a nestranným soudem, bylo právo stěžovatele na projednání jeho záležitosti nezávislým a nestranným soudem podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy porušeno. V rozsudku ve věci Lauko proti Slovensku se ESLP zabýval soudním přezkumem pokuty za přestupek proti občanskému soužití uložené podle § 49 tehdy platného slovenského zákona o přestupcích. S ohledem na výši pokuty (300 tehdejších slovenských korun) nebylo rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť tehdejší slovenský přestupkový zákon stanovil hranici 2 000 Sk, od které bylo možné správní rozhodnutí soudně přezkoumávat. ESLP jednomyslně rozhodl, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy byl porušen.

34. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny“. Ústavní soud se v minulosti již několikrát zabýval touto problematikou výluk ze soudního přezkumu při ukládání trestů (sankcí). Z rekapitulace této judikatury vyplývají následující závěry.

35. Dodržením záruk obsažených v čl. 6 odst. 1 Úmluvy z hlediska soudního přezkumu se Ústavní soud zabýval v souvislosti s rozhodnutími o pořádkových pokutách. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.) konstatoval, že odepření přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy není možné v případě, že jde o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy a mezinárodních úmluv podle čl. 10 Ústavy. Jakýkoli jiný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 4 Ústavy.

36. V návaznosti na judikaturu ESLP ve věcech Lauko proti Slovensku a Kadubec proti Slovensku Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (N 8/21 SbNU 55; 52/2001 Sb.) zrušil ustanovení § 83 odst. 1 zákona České národní rady č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud v tomto nálezu uvedl: „V režimu čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy jsou tedy i přestupky, za které nelze uložit pokutu vyšší než 2 000 Kč nebo zákaz činnosti. Proto ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, které ze soudního přezkumu vylučuje rozhodnutí o přestupku, za nějž nelze uložit pokutu vyšší než 2 000 Kč nebo zákaz činnosti, s výjimkou těch případů, kdy bylo vysloveno propadnutí věci nebo zabrání věci, jejíž hodnota přesahuje částku 2 000 Kč, je v rozporu s ustanovením čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy.“ Při posuzování ústavnosti správního trestání Ústavní soud zdůraznil, že dotčená osoba musí mít možnost požádat o přezkum rozhodnutí soudem. Přezkum nelze odepřít v případě, že jde o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy.

37. K soudnímu přezkumu rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení během výkonu trestu odnětí svobody se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/08, na který odkazuje také navrhovatel. Ústavní soud tímto nálezem na návrh Nejvyššího správního soudu zrušil tehdejší ustanovení § 76 odst. 6 zákona o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění: „nestanoví-li tento zákon jinak, nepodléhají rozhodnutí vydaná v kázeňském řízení přezkoumání soudu.“ Toto ustanovení, s výjimkou rozhodnutí o propadnutí nebo zabrání věci, vylučovalo ze soudního přezkumu rozhodnutí vydaná v kázeňském řízení. Podle citovaného nálezu paušální vyloučení rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení ze soudního přezkumu bez jejich diferenciace z hlediska zásahu do základních lidských práv a svobod odsouzeného je v rozporu s ústavní zárukou práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny (body 29, 32 a 34 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/08). Neodpovídá ani kritériím spravedlivého procesu, zaručeným v čl. 6 odst. 1 Úmluvy (bod 34 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/08).

38. V návaznosti na to Ústavní soud upřesnil, že „[p]rojednání stížnosti proti uložení kázeňského trestu orgány Vězeňské služby nesplňuje požadavky na ochranu práv před nestranným a nezávislým tribunálem. Odepření soudní ochrany není podle čl. 36 odst. 2 Listiny možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod. Neústavnost ustanovení § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb. se projevuje především v tom, že na jeho základě jsou rozhodnutí vydaná v kázeňském řízení paušálně vyloučena ze soudního přezkumu, s jedinou výjimkou týkající se majetku (...). Dopad některých kázeňských trestů totiž představuje závažný zásah do základních práv a svobod odsouzeného nad meze stanovené zákonem o výkonu trestu odnětí svobody. Rozhodnutí, kterými byly takové kázeňské tresty uloženy, nemohou být vyloučena z přezkoumávání soudem za situace, kdy se týkají základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2 Listiny). Soudní přezkum tak může vyloučit libovůli při ukládání některých nejzávažnějších kázeňských trestů, a vyloučit tak jejich nepříznivé důsledky pro eventuální rozhodování o podmíněném propuštění z výkonu trestu.“ (bod 32 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/08).

39. Ústavní soud závěrem současně zdůraznil, že „[c]ílem není dosažení soudního přezkumu u všech kázeňských trestů, ale pouze u těch, které výrazným způsobem zasahují do osobní integrity odsouzeného. Tento způsob právní úpravy umožňuje Listina v čl. 36 odst. 4. Zavedení širšího soudního přezkumu by v daném případě neparalyzovalo činnost orgánů Vězeňské služby a nemělo by ani vliv na operativnost a účinnost uložených kázeňských trestů, protože zákon o výkonu trestu odnětí svobody nepřiznává stížnosti proti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu odkladný účinek (s výjimkou kázeňského trestu propadnutí věci) a stejně tak nemá pro tuto oblast odkladný účinek ani žaloba ve správním soudnictví.“ (bod 35 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/08).

40. Následně se Ústavní soud zabýval povahou důtky jako kázeňského trestu podle § 46 odst. 3 písm. a) zákona o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, a to toliko v odmítacích usneseních (např. sp. zn. I. ÚS 1785/08 nebo sp. zn. I. ÚS 2290/17; dostupná na https://nalus.usoud.cz). V usnesení sp. zn. I. ÚS 3688/14 (U 3/76 SbNU 941) mj. uvedl, že jde o „jeden z nejmírnějších trestů, pokud (subjektivně nahlíženo) ne zcela nejmírnější, které zákon o výkonu trestu odnětí svobody zná. V tomto kontextu se Ústavní soud domnívá, že takový kázeňský přestupek a uložení takového trestu rozhodně nespadají pod pojem ,trestní obvinění' (criminal charges), o kterém by musel rozhodovat orgán soudního typu, jak vyžaduje čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Pro svůj odlišný charakter a důsledky totiž nyní posuzovaný kázeňský přestupek nelze srovnávat s trestnými činy nebo správními delikty. Kázeňské přestupky vězňů i ukládané tresty dosahují nižší intenzity než trestní sankce a jejich cílem je zajistit běžný pořádek a kázeň ve věznicích. Jednou z jejich hlavních funkcí je (negativní) motivace k plnění povinností stanovených právními předpisy a vnitřními řády, a to osobám, které byly již k omezení osobní svobody pravomocně odsouzeny řádným soudem“. Ústavní soud uzavřel, že „na řízení o uložení kázeňského trestu ve formě důtky nelze vztáhnout ochranu práva na spravedlivý proces ani v té podobě, v níž je garantováno čl. 36 až 40 Listiny, ani v té podobě, v níž je chrání čl. 6" Úmluvy.

VIII. b) Aplikace na posuzovaný případ

41. Při posuzování ústavnosti napadené části ustanovení věty druhé § 52 odst. 4 zákona o výkonu trestu odnětí svobody z hlediska ústavních záruk spravedlivého (řádného) procesu Ústavní soud dospěl - i s přihlédnutím ke konkluzím výše rekapitulované judikatury Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu, jež není třeba opakovat - k následujícím závěrům. V souladu s čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Základní práva a svobody jsou podle článku 4 Ústavy pod ochranou soudní moci. Právo na soudní ochranu patří bez pochyb mezi základní znaky právního státu.

42. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny platí, že každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, se může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny [viz k tomu blíže nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14 (N 228/75 SbNU 539; 14/2015 Sb.)].

43. Základní otázkou k posouzení se jeví, zda rozhodnutí o uložení kázeňského trestu pokuty do výše 5 000 Kč podle § 46 odst. 3 písm. d) zákona o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 276/2013 Sb., představuje rozhodnutí, které se dotýká základních práv a svobod podle Listiny. Z textu níže uvedených článků Listiny lze dovodit, že tomu tak je. Ustanovení čl. 1 Listiny stanoví, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti a právech. Listina zakotvuje zásadu, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny).

44. Jak ostatně již Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/08, zákon o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, upravuje v § 27 omezení a zbavení některých práv odsouzených. Zásadně platí, že po dobu výkonu trestu jsou odsouzení povinni podrobit se takovým omezením práv a svobod, jejichž výkon by buď byl v rozporu s účelem trestu, nebo které nemohou být uplatněny vzhledem k výkonu trestu. Zákon taxativně vypočítává práva a svobody, které jsou omezeny a kterých je odsouzený po dobu výkonu trestu zbaven. Z toho vyplývá, že jakákoli další omezení práv a svobod jdou již nad rámec omezení v zákoně taxativně vypočtených. Některá rozhodnutí o kázeňských trestech takovým dalším omezením postavení odsouzeného mohou být, a to v závislosti na povaze a závažnosti sankce, výrazným zásahem do základních práv a svobod. Za takové rozhodnutí je třeba považovat i kázeňský trest, kterým je odsouzenému ukládána pokuta až do výše 5 000 Kč, neboť se týká ústavně zaručeného práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Proto nemůže být vyloučeno ze soudního přezkumu, jak to ostatně Ústavní soud již uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/08.

45. Napadené ustanovení druhé věty § 52 odst. 4 zákona o výkonu trestu odnětí svobody, které stanovuje výluku ze soudního přezkumu kázeňského trestu pokuty do výše 5 000 Kč, rovněž nerespektuje principy, z nichž vychází judikatura ESLP při výkladu a aplikaci článku 6 odst. 1 Úmluvy. Podle tohoto ustanovení má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.

46. Ústavní soud akceptuje argumentaci navrhovatele, který poukázal na srovnání se soudním přezkumem pokut uložených správními orgány za přestupky, které ochrany ve správním soudnictví v plné míře požívají. Z hlediska souměřitelnosti možných sankcí a výše uvedeného akcentu na rozdílnost pociťované újmy mezi osobou na svobodě a osobou, jejíž svoboda je omezena, tedy není možné, aby co do důsledků mnohem přísnější trest, zasahující do práva vlastnit majetek odsouzeného, stejně jako je tomu v případě pokuty za přestupek, nepožíval možnosti soudního přezkumu.

47. Druhá věta napadeného ustanovení § 52 odst. 4 zákona o výkonu trestu odnětí svobody proto v rozsahu, v jakém se vztahuje na výluku soudního přezkumu ukládání kázeňského trestu pokuty podle § 46 odst. 3 písm. d) zákona o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 276/2013 Sb., nemohla z hlediska jejího souladu s ústavním pořádkem, konkrétně s ústavně garantovaným právem na přístupu k soudu, obstát. Na základě uvedených zjištění dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení v uvedeném rozsahu je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny.