II. Argumentace navrhovatelky

II. a) Odůvodnění přípustnosti návrhu

11. Navrhovatelka zdůrazňuje, že první část návrhu je přípustná, neboť současný volební systém nebyl předmětem abstraktní kontroly ústavnosti. Poukazuje pouze nato, že v usnesení ze dne 17. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 57/06 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) byla posuzována pouze určitá část současného volebního systému. Navrhovatelka připomíná, že uvedené usnesení vydal navíc pouze tříčlenný senát, a nikoliv plénum Ústavního soudu, přičemž důvodem pro odmítnutí bylo zejména to, že v tehdejší věci nebylo navrženo zrušení klíčového ustanovení § 26 ZVP. Nález ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693) se pak týkal pouze podmínek pro rovnost hlasů v komunálních volbách v Praze.

12. V druhé části navrhovatelka požaduje, stručně řečeno, zrušení tzv. načítacího kvora pro koalice. Co se týče nálezu ze dne 2. 4. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.), šlo o posuzování tehdy platné právní úpravy, nikoli současného právního stavu. Nicméně navrhovatelka v této souvislosti uznává, že podstatná část argumentace tohoto nálezu je přiléhavá i v této věci, týká-li se ústavnosti uzavírací klauzule samotné, jejíž integrační funkcionalitu v politickém systému uznává. Ostatní rozhodnutí Ústavního soudu týkající se současného volebního systému byla vydána v řízeních o ústavních stížnostech, které byly všechny odmítnuty formou usnesení. Ústavní soud tedy o dané části doposud nerozhodoval nálezem, a podle navrhovatelky je tak návrh přípustný.

13. Ani ve druhé části své argumentace směřující proti tzv. načítací klauzuli nepovažuje navrhovatelka návrh za opakovaný, a tedy nepřípustný podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Tato část ZVP byla předmětem přezkumu Ústavním soudem v nálezu ze dne 24. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, přičemž s argumentací prezidenta republiky o neústavnosti této části se Ústavní soud neztotožnil. Přesto však navrhovatelka považuje svůj návrh za přípustný, neboť obsahuje novou argumentační linii, spočívající ve vyhodnocení praktických zkušeností s působením napadených ustanovení v politickém systému. Tuto argumentaci logicky návrh prezidenta republiky z roku 2000 obsahovat nemohl, a Ústavní soud tedy tyto reálné dopady nezvážil. Teprve jejich vyhodnocení s časovým odstupem jednoznačně svědčí o neústavnosti napadené úpravy. S ohledem na to jsou podle navrhovatelky splněny podmínky pro to, aby mohly být závěry dřívějšího plenárního nálezu překonány. Od přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 uplynula již významně dlouhá doba, během níž se ústavněprávní deficity napadené úpravy jen prohloubily, což lze nyní empiricky dokázat. Podle navrhovatelky je nutnou úlohou Ústavního soudu po určitém čase přezkoumat konformitu volebního systému v návaznosti na praktické zkušenosti s jeho fungováním. Část dříve vydaných názorů se může pod prizmatem času ukázat jako nepřiléhavá. Odpovědi na otázky ústavnosti napadených ustanovení nelze podle navrhovatelky chápat jako setrvalou danost, ale jak uvádí dokonce sám citovaný nález, „nutno jej chápat a vykládat ve spojitosti s nevyhnutelností procesu stálých změn, s oscilováním na různých dílcích plynulého kontinua“. Měl-li by být návrh označen na nepřípustný, jednalo by se podle navrhovatelky o omezení případného aktuálního většinového názoru v plénu Ústavního soudu. A to zvláště s přihlédnutím k tomu, že čtyři soudci uplatnili tzv. odlišné stanovisko k zamítnutí návrhu na zrušení napadených ustanovení již v roce 2001. Z uvedených důvodů je tak podle navrhovatelky plénum oprávněno věcně přezkoumat i tuto část jejího návrhu, jež brojí proti úpravě, která má na politickou soutěž srovnatelně významný dopad jako úprava napadená první částí návrhu.

II. b) Neústavnost rozdělení volebního území ve spojení s použitím tzv. DʼHondtovy volební formule

14. Neústavnost rozdělení České republiky do 14 volebních krajů a současného uplatnění tzv. DʼHondtovy volební formule, jak vyplývají z napadených ustanovení, spatřuje navrhovatelka především v porušení principu rovného volebního práva, resp. rovnosti hlasů a zásady poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), jak přesvědčivě dokazují výsledky voleb do Poslanecké sněmovny v letech 2006 a 2017. Popření uvedené zásady je patrné zejména v případě subjektů, které mají v celé zemi v zásadě stejnou regionální podporu okolo tzv. uzavírací klauzule. V menších volebních krajích jsou pak tyto subjekty diskriminovány a celý systém se v těchto krajích projevuje nahodile, prakticky nepředvídatelně a o (ne)přidělení mandátů rozhoduje nepříliš početná skupina voličů. V případě Karlovarského kraje a Libereckého kraje není podle navrhovatelky matematicky možné, aby uvedené subjekty dosáhly na mandát. Toto disproporční rozdělování mandátů, znevýhodňující menší politické strany, je pak podle navrhovatelky právě důsledkem vzájemného působení tzv. DʼHondtovy formule a různě velkých volebních krajů. Již samotná DʼHondtova formule podle navrhovatelky prospívá větším politickým stranám, avšak teprve v souhrnu s výrazně odlišně velkými volebními kraji dochází k vytvoření systému zcela nerovnoměrného přidělování mandátů, který je rozporný se zásadami poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy. Jednoduše řečeno, takový systém napomáhá tomu, že vůle voličů se náležitě nepromítá do složení Poslanecké sněmovny. Zde se navrhovatelka odvolává na stále aktuální závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 k poměru mezi odevzdanými hlasy a jejich „přetavením“ na srovnatelné počty mandátů, což není při platné právní úpravě splněno. Odevzdané hlasy voličů volebních stran, které překročily tzv. uzavírací klauzuli, mají natolik významně odlišnou hodnotu, že to činí zákonnou úpravu neústavní. Zároveň jsou systémově diskriminováni voliči menších volebních krajů, v nichž dochází k významnému nárůstu tzv. přirozeného prahu pro zisk mandátu. Pro ústavně konformní zachování současného rozdělení země na volební kraje by musel být volební systém obohacen o prvky, které by uvedené nedostatky kompenzovaly. Neústavnost úpravy tak navrhovatelka nedovozuje z žádného jednotlivého prvku volebního systému, ale z jejich kumulace.

15. Uvedená neústavnost není zřejmá například u tzv. krajských voleb, neboť v nich je přerozdělován významně větší počet mandátů v rámci jednoho volebního obvodu. Rozdělením podle krajů lze třídit volební kraje do tří různých skupin, a sice čtyři největší kraje (22 až 26 mandátů), šest středních krajů (11 až 13 mandátů) a čtyři nejmenší kraje (10 a méně mandátů). Z toho pak vyplývá, že menší strany s celorepublikovou podporou zhruba 5 % voličů (naplňující tedy požadavek integračního faktoru voleb podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96) získají 4 mandáty, ačkoliv podle zásad poměrného zastoupení by měly získat 10 mandátů. Celý systém je navíc v důsledku toho značně nepředvídatelný, což podle navrhovatelky odporuje principům demokratického právního státu. Přerozdělování mandátů totiž neodpovídá celostátním výsledkům jednotlivých politických stran. Taková volební soutěž fakticky nutí její účastníky, aby vyzývali své voliče ke „kočování“ se svým hlasem k nápravě těchto vad systému.

16. Tyto vady se tak projevily zejména ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2006 a 2017. Ve volbách v roce 2017 potřebovaly některé strany 2,3krát více hlasů na zisk jednoho mandátu než vítěz voleb (ANO 2011), který by v proporcionálním systému získal o 15 mandátů méně (63 místo 78). Rozdílně by se pak rozdělilo celkem 16 mandátů, což je 8 % z jejich celkového počtu. Obdobné závěry lze dovodit i u voleb v roce 2006, čímž se uvedené výhrady vůči volebnímu systému empiricky potvrzují na příkladu srovnání volebního zisku Strany zelených a KDU-ČSL. Že je tento systém „na samotné hraně ústavnosti“, charakterizoval i Nejvyšší správní soud např. v usnesení ze dne 29. 6. 2006 č. j. Vol 50/2006-53.

17. Z uvedeného je podle navrhovatelky zřejmé, že volební systém nesplňuje požadavek poměrnosti v celé republice, který vyplývá z čl. 18 odst. 1 Ústavy. Tento požadavek vyplývá i z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Nový volební zákon (sc. jeho změna) byl pak přijat v rozporu s jeho závěry, neboť splňuje pouze požadavek poměrnosti v rámci jednotlivých krajů, nikoliv v rámci celé země. Závěry uvedeného nálezu považuje navrhovatelka za závazné, a tudíž změnitelné pouze kvalifikovanou většinou pléna Ústavního soudu.

18. Dále navrhovatelka poukazuje na matematický model, který přiložila k návrhu. Z něj vyplývá, že při nerovnoměrné voličské podpoře je možné, aby politická strana získala 5,19 % hlasů a přitom nedostala ani jediný mandát, zatímco jiná strana, která získá těsně nad 5 % hlasů, dostane 12 mandátů. To podle navrhovatelky jednoznačně dokládá, že systém nesplňuje požadavky ústavního pořádku. Systém kvůli této nepředvídatelnosti přitom může fungovat i proti vítězi voleb. Podle navrhovatelky neexistuje ústavně akceptovatelný důvod, pro který by měl počet získaných mandátů záviset na územním rozložení voličské podpory [např. při srovnání volebního výsledku a zisku mandátů v případě České pirátské strany a České strany sociálně demokratické (ČSSD) ve volbách v roce 2017] a mělo by navíc docházet ke zvýhodňování stran s nerovnoměrnou podporou. Za takové situace se rozdělení mandátů stává podle navrhovatelky zjevnou loterií, postrádající prvek racionality a předvídatelnosti. Porušuje tak legitimní očekávání, že větší počet získaných hlasů se projeví ve větším počtu získaných mandátů. Situaci, kdy větší počet získaných hlasů může vést k nižšímu počtu získaných mandátů, nelze rozumně zdůvodnit. To dále demonstruje na volebním zisku politického hnutí STAN, které v pěti volebních krajích získalo za 149 458 hlasů 6 mandátů (přičemž stačilo několik set hlasů, aby to byly jen čtyři mandáty) a ve zbývajících devíti krajích žádný, ačkoli tam mělo volební zisk 112 699 hlasů.

19. Z výše uvedených dat podle navrhovatelky vyplývá, že se český volební systém natolik vzdálil poměrnému zastoupení, že je třeba jej označit za nerozumný, nepřehledný a za rozporný s ústavním pořádkem. Uvedený systém dokonce odrazuje voliče od účasti na hlasování, neboť je nepřímo nutí za hlasováním cestovat, nemá-li jejich hlas pozbýt velké části své váhy. Hájit uvedené nastavení nelze ani tvrzenou nutností integrace politického systému. Například v roce 2006 takto chybně nastavený systém přinesl spíše dezintegrační výsledek.

20. Vedle zásad poměrného zastoupení porušuje pak volební systém právo občanů na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). V důsledku toho jde rovněž o zásah do aktivního i pasivního volebního práva. Stejně tak dochází k narušení principu volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a porušení principu ochrany menšin podle čl. 6 Ústavy. Napadenými zákony je fakticky Ústava měněna. Podle navrhovatelky může jít rovněž o porušení zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Podmínky se sice zdají být formálně rovné, v praxi však vedou ke značné nerovnosti, jak ukazují poslední volby do Poslanecké sněmovny. Ačkoliv se některým menším stranám podařilo získat mandáty, šlo o výjimky odůvodněné jejich stabilně velkou podporou v některých menších krajích. Navrhovatelka poukazuje na zkušenosti jednoho z úspěšných kandidátů hnutí STAROSTOVÉ a NEZÁVISLÍ (STAN), který při hovorech s občany opakovaně zaznamenal obavy z tzv. propadnutí hlasu, a to dokonce pro hejtmana menšího kraje. Navrhovatelka pokládá za nezbytné, aby Ústavní soud vyslechl čelné kandidáty menších politických stran z menších krajů kvůli seznámení se s těmito zkušenostmi. Navrhovatelka v tomto směru uzavírá, že považuje zásah Ústavního soudu za vhodnější cestu k řešení dané situace než využití prostředků v rámci volebního soudnictví a následně individuálních ústavních stížností, jež by ve svém důsledku mohly zbytečně vést ke zneplatnění volebních výsledků.

II. c) Neústavnost tzv. načítacího kvora pro koalice

21. U tzv. načítacího kvora pro koalice upozorňuje navrhovatelka na to, že pochybnosti ohledně jeho ústavnosti vyjádřil Ústavní soud již v roce 2001, ačkoliv v té době vyhodnotil uvedenou úpravu jako ústavně konformní. Jeho právní závěry jsou však podle navrhovatelky vyvráceny působením tohoto institutu v minulých volbách. Jeho existence vystupňovala tlak na rozpad dvou koalic, které byly utvořeny, ale nakonec společně nekandidovaly. V obou případech byl tlak uvedeného institutu dán jako důvod pro rozpad koalice. Navrhovatelka se ztotožňuje s tzv. disentním stanoviskem k uvedenému nálezu, podle něhož nejsou důvody takovéto úpravy zřejmé, a není tak opodstatněné jejich další působení na politický a volební systém. Následující volby nepotvrdily ani v uvedeném nálezu zdůrazňovanou integrační funkci takovýchto institutů, když ve volbách v roce 2013 vstoupilo do Poslanecké sněmovny 7 politických stran a v roce 2017 dokonce 9 politických stran. V takové situaci je namístě, aby Ústavní soud své starší závěry přehodnotil. Uvedený institut nenaplňuje žádný zamýšlený cíl. Nadto navrhovatelka upozorňuje, že do zákonné úpravy se dostal v závěru legislativního procesu, a to značně nestandardní cestou. Popsaná úprava tak podle navrhovatelky nepřípustně zasahuje volnou soutěž politických stran v rozporu s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 20, 21 a 22 Listiny. Dále navrhovatelka poukazuje na to, že podobnou právní úpravu má z evropských zemí pouze Maďarská republika, jejíž volební systém je však předmětem kritiky ze strany tzv. Benátské komise, a v případě koalice dvou subjektů ještě Rumunská republika, kde je rovněž tato úprava předmětem kritiky. Dával-li Ústavní soud v minulosti implicitně najevo, že účastníky politické soutěže mají být primárně politické strany, a nikoliv tedy jejich koalice, ukázal se být tento závěr výrazně škodlivý.

22. Současně navrhovatelka požádala, aby Ústavní soud její návrh přednostně projednal. Napadená ustanovení považuje za klíčovou součást politického systému České republiky, a potvrdí-li se jejich neústavnost, je nezbytné, aby současný Parlament měl dostatek času pro nalezení nové, ústavně konformní právní úpravy příštích voleb. Obdobně urychleně postupoval Ústavní soud ve volebních věcech i v minulosti. Spolu s přednostním vyřízením návrhu by měl podle navrhovatelky rovněž Ústavní soud dát zákonodárci poměrně přesnou instrukci, jak postupovat v zájmu dodržení všech ústavních kautel. Uvedená rizika jsou podle jejího tvrzení ještě větší v případě rizika předčasných voleb. Zde proto uvádí, že v takovém případě by prezident republiky neměl být oprávněn rozpustit první komoru do doby, než zákonodárce upraví volební systém podle nálezu Ústavního soudu. Proto též nenavrhuje Ústavnímu soudu konkrétní datum zrušení dotčených ustanovení ZVP, a nechává tak tuto otázku plně na posouzení plénu Ústavního soudu a citlivém zvážení případných variant derogačního nálezu.

10. Argumentace navrhovatelky směřuje proti dvěma základním složkám volebního systému do Poslanecké sněmovny. Nejdříve se obsáhle vymezuje vůči volební formuli zakotvené v § 50 odst. 1 až 3 ZVP (tzv. DʼHondtova formule) a proti jejímu uplatnění za pomoci rozdělení České republiky do čtrnácti volebních krajů o různé velikosti. Následně napadá ústavnost jednotlivých uzavíracích klauzulí zakotvených v § 49 odst. 1 písm. a) až d) pro v koalici kandidující politické strany a politická hnutí (dále též jen „politické strany“). Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud se v minulosti již zabýval řadou argumentů, které nyní navrhovatelka předestírá na podporu svého návrhu, navrhovatelka se nejdříve zaměřila na splnění podmínky přípustnosti obou částí své argumentace [viz sub II. a)] a následně předestřela své námitky k meritu věci, tedy k neústavnosti napadených ustanovení ZVP v obou jejich částech [viz sub II. b) a c)].