VIII. Meritorní posouzení návrhu. Obecná východiska

VIII. a) Východiska konkretizace ústavních pravidel, zásad a principů voleb a volebního práva a prostor pro uvážení volebního zákonodárce podle čl. 20 Ústavy a čl. 21 Listiny

50. Ústavní soud si je při svém rozhodování vědom známého faktu, že potřeba či nutnost rozhodnout v určité věci může přesahovat možnosti toho, kdo rozhoduje, aby posoudil všechny následky svého rozhodnutí. Před takovým problémem však stojí především zákonodárce při přijímání zákonů, jejichž důsledky v budoucnosti nelze zcela dohlédnout. Má-li pak Ústavní soud přezkoumávat ústavnost takových zákonů, jakými jsou např. regulace v oblasti daní, sociálních věcí, důchodového pojištění, ochrany životního prostředí, očkování, evidence tržeb, podpory investic, směrů vzdělávaní apod., není povolán hodnotit to, co může takový zákon v budoucnosti přinést [to je věcí zákonodárce – viz podrobně Bickenbach, Ch. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers Analyse einer Argumentationsfigur in der (Grundrechts-) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Tübingen: Mohr Siebeck, 2014], nýbrž pouze to, zda byly splněny požadavky na přijetí takové úpravy z hlediska kompetencí, procedury a obsahu, jak to vyžaduje § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.

51. Ústavní soud rozhoduje na základě určitých skutečností v situacích, kdy nejistota o dopadech zákona je současně nejistotou o jeho regulačním obsahu. Potom nemůže vyloučit možnost určité úpravy (např. výběr volební formule, volební jednotky, možností preferenčního hlasování) jen proto, že neví, jaké výsledky to přinese (citovaná práce sub 50 hovoří o prognostickém prostoru, prognostické události a prognózovaném výsledku – s. 38, 97, 114, 120, 131). Problémem je, jaký prostor je zde dán Ústavnímu soudu při použití testu proporcionality a hodnocení potřebnosti či vhodnosti zvoleného řešení (tamtéž, s. 324). Ústavní soud může hodnotit řešení zvolené zákonodárcem (zákonodárné uvážení) z hlediska toho, jak přitom byly respektovány ústavní kautely pro úpravy dané oblasti (zde voleb a volebního práva) v rovině podústavního práva. Nemáme západní Halič, kde by bylo možno volební pravidla ověřit jako na konci 18. století při přípravě kodifikace soukromého práva. Neústavním však by bylo nereagovat na negativní (neústavní, či dokonce protiústavní) výsledky nové právní úpravy voleb do Poslanecké sněmovny, což je právě po téměř dvaceti letech dostatečná doba, kdy již není dán prostor pro další toleranci neústavnosti sporných řešení z důvodu nejistého výsledku [srov. nález ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) k nečekaným důsledkům působení blokačního paragrafu v případě církevních restitucí a pojem „zneústavnění“ (Verfassungswidrigkeitswerden) použitý v této souvislosti obdobně jako již předtím v případě hodnocení důsledků vadné právní úpravy regulace nájemného – nález ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.)].

52. Proto i při hodnocení právní úpravy voleb je třeba respektovat judikaturní linii, kterou Ústavní soud stručně a jasně vyjádřil v nálezu ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (225/2019 Sb.), kde uvedl, že „musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku rozumnosti v rámci testu racionality zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatele, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni“ (obdobně též nález ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 k prognóze hodnocení dopadů nové úpravy účasti veřejnosti na rychlost řízení podle stavebního zákona).

53. V případě volebního zákonodárství jsou zde navíc referenční hlediska, ke kterým lze dojít až ústavně konformním výkladem ustanovení ústavního pořádku, ve kterých se nachází jejich sedes materiae právní úpravy voleb a volebního práva. To proto, aby bylo vůbec možno přezkum ústavnosti volebního zákonodárství provést, neboť používané pojmy jsou často srozumitelnější z hlediska účelu, který je jimi sledován, než z hlediska jejich podstaty a obsahu, protože od doby, kdy vznikaly (na konci 18. a v 19. století), jsou již překryty množstvím institucionálních řešení. Volby jako základní institut zastupitelské demokracie a nástroj realizace suverenity lidu (čl. 2 odst. 1 Ústavy) je třeba hodnotit z hlediska jejich funkcí a účelu, kterým je v posuzované věci ustavení Poslanecké sněmovny, která má odrážet svým složením reprezentativní [viz níže sub VIII. d)] názorové směry a programy řízení státu a zajištění rozvoje společnosti.

VIII. b) Přezkum ústavnosti volebního zákonodárství jako rozhodování zákonodárce „ve vlastní věci“ a význam jeho relativní stability v čase (čl. 5 Ústavy, čl. 21 odst. 2 a čl. 22 Listiny)

54. Co bylo právě uvedeno z hlediska možností zákonodárce při přijímání zákonů (prognostická prerogativa zákonodárce), které mají působit do budoucnosti s nejistým výsledkem, má zvláštní podobu v případě volebního zákonodárství a přezkumu jeho ústavnosti. Zatímco v letech 1920 až 1938 platila stejná, jen drobně upravovaná zákonná úprava voleb do obou sněmoven „podle zásady poměrného zastoupení“, v letech 1948 až 1971 byl pro téměř každé volby zákonodárného orgánu přijímán nový volební zákon (1948, 1954, 1964), v období 1971 až 1989 zase platila právní úprava, která se prakticky neměnila (ovšem z jiných důvodů než „dokonalost“ právní úpravy). Neustálé změny právní úpravy voleb či neustálé pokusy o její změnu sice nelze považovat za neústavní postup, nicméně vytváří prostředí nestability a neumožňují soutěžícím politickým stranám a silám se pravidlům soutěže přizpůsobit.

55. Relativní stabilita právní úpravy organizace voleb, pravidel hlasování a techniky volební reprezentace má přitom v demokratickém právním státě značný význam i z hlediska vytváření pravidel (a pravidelnosti) svobodné soutěže politických stran a politických sil obecně (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny). Jinak regulační kapacita volebního zákonodárství pozbývá na významu a nepřispívá k vytváření pevnějších pravidel fungování politického systému demokratického právního státu. Rovněž tak se zpočátku kritizovaným pravidlům dokáží přizpůsobit nejen soutěžící politické strany, nýbrž i voliči (tzv. psychologický aspekt volebních pravidel). Nicméně Ústavní soud zastává názor, že nelze připustit, aby to mohlo mít obdobný význam z hlediska hodnocení ústavnosti jako v případech, které byly uváděny výše sub 50. Volební výsledek musí platit zde a nyní, nemůže čekat na to, až se zákonodárce poučí a až se vše „usadí“.

56. Na tom nic nemění ani skutečnost, že další zásadní rozdíl při hodnocení ústavnosti volebního zákonodárství spočívá v tom, že oproti prognostickým řešením (např. v důchodových nebo daňových reformách) je zde požadavek periodického provádění voleb (čl. 21 odst. 2 Listiny), a tím možnosti změny poměrů hlasů mezi stranami. To, co je výhodné jednou pro jednu politickou stranu, může být naopak při následujících volbách výhodné pro druhou politickou stranu, která dosud ve volbách neuspěla. Proto musí Ústavní soud důsledně vycházet pouze z ústavních principů voleb bez ohledu na to, jaké výhody by daná úprava přinesla té které politické straně. Hodnocení různých podob jednotlivých prvků volebního systému a jejich vlivu na výsledek voleb je úkolem politologie a politické sociologie, ale i zde obecně je zastáván názor, že nelze tvrdit, že by v případě změny volebních pravidel dopadly právě tak, jak ukazují výpočty na základě výsledku voleb podle jiných pravidel (Šedo, J. In Havlík, V. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 284). Politologie zde může definovat přednosti a nedostatky jednotlivých volebních systémů z hlediska jejich vlivu zejména na fungování státu a na stranickopolitický systém (stručně a výstižně shrnuje názory na působení poměrného zastoupení z tohoto hlediska např. Blais, A. The Debate over Electoral Systems. International Political Science Review, roč. 1991, č. 3, s. 243 a násl.), jejich hodnocení z hlediska zachování ústavních kautel demokratického právního státu je však úkolem orgánů, kterým je svěřen přezkum ústavnosti volebních zákonů na základě ústavních východisek.

57. V nálezu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (148/2020 Sb.), zejména v bodě 95 a násl., poukázal Ústavní soud na význam zvláštní kategorie zákonů, ve kterých parlamenty (i náš) rozhodují tzv. ve vlastní věci. Mezi ně zcela nepochybně spadají volební zákony, což má zásadní význam i pro nároky kladené na přezkum jejich ústavnosti, neboť ty přímo plynou z již připomenutých ústavních kautel čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (svobodná či volná soutěž podle férových pravidel). V obsáhlé odborné literatuře na toto téma se tento aspekt volebního zákonodárství a potřeby jeho náročného přezkumu označuje výstižně jako „podjatost volebního zákonodárce“ (viz Meyer, H. Demokratische Wahl und Wahlsystem. In Handbuch des Staatsrechts. Sv. III. Heidelberg: C. F. Müller Verlag, 2005, s. 540).

58. Ochrana politické soutěže a základních práv a svobod se zde projevuje ve třech rovinách. Ústavní soud musí respektovat zachování požadavků rovnosti (čl. 18 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 4 Listiny) a ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy) v přístupu do zákonodárného sboru, jak to vyžaduje zásada poměrného zastoupení nejen z hlediska tzv. malých politických stran (zpravidla parlamentní opozice). Současně však je třeba vidět, že jinak proti sobě stojící politické strany v zákonodárném sboru (včetně v něm zastoupených tzv. malých politických stran) mohou mít i společný zájem na tom, aby omezily šance mimoparlamentních stran se do něj dostat (lze též označit jako problém jednání v tzv. zlé víře v ústavním právu – názorně novela ZVP provedená zákonem č. 204/2000 Sb.). Pouhá zkušenost, že z velkých stran se mohou stát strany malé (vláda na čas zejména podle čl. 21 odst. 2 Listiny), jak tím bylo argumentováno např. při přijetí novely ZVP provedené zákonem č. 204/2000 Sb., není právně přijatelnou zárukou toho, že se tak nebude dít, tedy že k takové manipulaci nebude docházet. Konečně třetím hlediskem (třecí plochou) je stanovení pravidel, která omezují svobodu výběru na straně voličů (přísně vázané kandidátní listiny, omezený počet preferenčních hlasů, nepřímo uzavírací klauzule, různá velikost volebních krajů, a tím i šancí voličů). Všechny tyto aspekty je nutno hodnotit v komplexu přezkumu ústavnosti ZVP ve spojení s ostatními požadavky na férovou úpravu voleb a volebního práva. S tím souvisejí i občasné námitky proti tomu, že se volební zákonodárství mění těsně před volbami. Zde Ústavní soud považuje za potřebné zdůraznit, že tento požadavek souvisí především s právě uvedenou problematikou „zákonodárství ve vlastní věci“, nikoli s nutností úprav volebního zákona v důsledku zjištěné neústavnosti. Nelze považovat za legitimní, pozmění-li většina v zákonodárném sboru, které hrozí volební porážka, právní úpravu ve svůj prospěch (pravidla kandidování, vedení volební kampaně, změna volební formule zejména z většinového volebního systému na poměrné zastoupení). Něco jiného je právě posuzovaný případ, kdy je změnu nutno (i když i bez ní by bylo možno zjistit ústavně konformně výsledek voleb a rozdělit mandáty mezi kandidující politické strany) provést z důvodu vnějšího zásahu, kdy zákonodárce musí respektovat podle čl. 89 odst. 2 Ústavy rozhodnutí Ústavního soudu nebo hrozí-li bezprostředně problémy pro zjišťování volebního výsledku (např. vadná úprava seznamů voličů – viz níže případ Purcell versus Gonzales v USA ve volbách v roce 2006 nebo rozhodování o přípustnosti kandidatury – rozhodnutí Timmons versus Twin Cities Area New Party. K tomu podrobně Lowenstein, D. H., Hašen, R. L. Election Law. Cases and Materials. 3. vyd. Durham, North Carolina: Carolina Academie Press, 2004, s. 558–569). V případě, že zákonodárce zasáhne do volebního zákona z důvodu reakce na vykonatelný nález Ústavního soudu, nelze to proto považovat za neústavní projev libovůle zákonodárce, drží-li se v mezích výkladu provedeného Ústavním soudem.

59. V nyní posuzované věci jde o napadení právní úpravy provádějící požadavky (viz výše) zásad poměrného zastoupení a principů volebního práva. Zde Parlament upravuje otázky svěřené zákonu (čl. 20 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny) a týkající se přímo složení Poslanecké sněmovny. Provedení těchto požadavků v rovině podústavního práva je z hlediska pravidel zákonodárného procesu v rukou většiny přítomných v obou komorách Parlamentu podle čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, nikoli většiny počítané ze všech členů komory Parlamentu, což je jen částečně vyvažováno požadavky čl. 40 Ústavy a § 2 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, věznění pozdějších předpisů, (stykový zákon).

60. Tím spíše je třeba zachovat všechny ústavní kautely [viz jako příklad ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, a jeho zrušení nálezem ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)] vyžadované při úpravě politické soutěže obecně a volební soutěže zvlášť, jak to v případě uplatnění politických práv vyžadují čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 3 odst. 1, čl. 21 a 22 Listiny tak, aby v této soutěži nebyly znevýhodňovány menší politické strany, popř. vyřazováni političtí konkurenti, jak to právě v posuzované věci namítá navrhovatelka. Je to o to závažnější, že v rámci politické soutěže jsou volby klíčovým prostředkem realizace suverenity lidu a práva na účast na správě veřejných věcí (čl. 2 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1 Listiny). Právě sdružování se v politických stranách a politických hnutích slouží občanům k účasti na politickém životě společnosti a zejména na vytváření zákonodárných sborů (§ 1 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.). Protože právě takováto sdružení jsou již z povahy věci nositeli práva na poměrné zastoupení v Poslanecké sněmovně podle čl. 18 odst. 1 Ústavy (zde dochází k subjektivizaci zásady volebního práva), princip rovnosti volebního práva zde musí být vztažen nejen na výkon volebního práva občanů, nýbrž i na účast politických stran ve volební soutěži v širším smyslu, tedy i v pravidlech pro účast v ní a pro zjištění volebního výsledku.

61. Vzhledem k tomu, že pravidlo vlády na čas podle čl. 21 odst. 2 Listiny se může reálně uplatnit jen při zachování těchto požadavků, je ochrana ústavnosti zákonné úpravy volebních pravidel zásadním problémem demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť volební soutěž a zjištění jejího výsledku podle pravidel, která si nastaví většina ve svůj prospěch v rozporu s požadavky ústavního pořádku, je pouze fiktivní, zejména není-li volební zákonodárství též relativně stabilní. Ústavní soud ve své funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy je proto povolán v každé situaci nastavení a zachování těchto zásad a pravidel (spolu s ostatními součástmi soudní moci) ochránit, ukáže-li se – jako v nyní posuzované věci – že většina se otázkou právní úpravy, která by odstranila namítané ústavní vady volebního zákonodárství, odmítá zabývat (viz k tomu např. sub 47 až 49).

62. Na uvedeném nic nemění další specifikum přezkumu ústavnosti volebních zákonů, zejména pak ZVP. Ústavní soud zde posuzuje nejen procesní, kompetenční, obsahové a právní aspekty napadené právní úpravy, nýbrž nepřímo ovlivňuje i možnost jiných volebních výsledků než těch, které by byly dosaženy [bez ohledu na to, co je uvedeno sub VIII. c)] při platné právní úpravě. Jako nezávislý a nestranný arbitr volební soutěže (spolu s ostatními soudy – čl. 81 Ústavy) současně přezkoumává ústavnost jejich úpravy pod zorným úhlem skutečnosti, že tato úprava je právě oním „zákonodárstvím ve vlastní věci“. To je ovšem jen objektivní skutečnost (viz obsáhle na příkladu rozhodování o poslaneckých platech a náhradách Lang, H. Gesetzgebung in eigener Sache. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, obecně zejm. s. 16–46 a v parlamentním rozhodování s. 275 a násl.). S tím se nutně pojí další hledisko, tj. hodnocení, zda zákonodárce (většina v zákonodárném sboru) nezneužil svou pozici a při úpravě voleb nejednal ve zlém úmyslu (zlé víře), ač svůj postup odůvodňoval legitimním cílem (viz na mnoha příkladech k možnostem soudního přezkumu Pozen, D. E. Constitutional Bad Faith. Harvard Law Review, sv. 129, č. 4, roč. 2016, s. 885–955, zejm. s. 905 a násl., s kritikou tolerance Nejvyššího soudu při jednání zákonodárce ve zlé víře). Není pochyb, že k takovému závěru došel Ústavní soud v případě přezkumu ústavnosti ZVP, ve znění zákona č. 204/2000 Sb., v roce 2001 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, nicméně (stejně jako v USA) nešlo o samostatný důvod pro zrušení zákona. Jinak platí, že subjektivní pohnutky jednání aktérů politického života jsou zpravidla zahrnuty pod pojmy sledování legitimního cíle, vhodnosti a potřebnosti v testu proporcionality zásahu veřejné moci, popř. při možném hodnocení hrubého porušení součástí ústavního pořádku.

63. Ústavní soud proto v rámci hodnocení ústavnosti napadených ustanovení ZVP v nynějším případě nemůže odhlédnout od právě uvedených hledisek s vědomím, že argumentace „zlou vírou“, snahou o zneužití postavení stávající většiny nemůže být samostatným důvodem pro jejich zrušení, nepřesáhne-li současně meze ústavního pořádku. A to ani v případě, kdy se zákonodárce jako v případě napadených ustanovení ZVP pokusil „obejít“ závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Konečně jednání zákonodárce (vítěze voleb) ve zlé víře (byť jinak označené) se dostává i na pořad jednání Evropského soudu pro lidská práva či Soudního dvora Evropské unie zejména tam, kde tato většina rozhoduje na poli označovaném právě jako „zákonodárství ve vlastní věci“. Pro úplnost Ústavní soud považuje za potřebné dodat, že od právní úpravy je třeba odlišit problematiku zneužití jinak férové právní úpravy (podrobně k typologii zneužití a možnostem manipulace prvky volebního systému např. Birch, S. Electoral Malpractice. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 27, s. 52 a násl.).

VIII. c) Argumentace výsledky voleb a jejich náhodností při přezkumu ústavnosti

64. Právě uvedené s přihlédnutím k pojmům reprezentace, reprezentativnosti a proporcionality je východiskem pro přezkum ústavnosti volebního zákonodárství, kde nemůže jít o hodnocení předvídaného výsledku právní úpravy (srov. např. cíle a důsledky zavedení elektronické evidence tržeb, důchodové reformy jako tzv. generačního zákona, regulace léčiv, očkování, používání nových typů hnojiv apod.), nýbrž důraz musí být kladen na pravidla, podle kterých bude volební rozhodování voličů prováděno. Nelze proto argumentovat následky (ty určí svobodné hlasování ve volbách), nýbrž východisky. V této souvislosti Ústavní soud musí reagovat na argumentaci navrhovatelky a vlády volebními výsledky z let 2002 až 2017 jako měřítkem ústavnosti. Je namístě připomenout, že demokracie má stovky definic, přičemž jedna z nejvýstižnějších v kontextu posuzované věci zní tak, že je to systém, ve kterém politické strany prohrávají ve volbách (Przeworski, A. Democracy and the market. Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge Univ. Press, 1991, s. 10), či jinak řečeno, to, že politická strana ve volbách vyhrála, ještě neznačí, že systém je demokratický, stejně jako to, že porážka ve volbách neznačí neústavnost jejich výsledku, či dokonce jejich právní úpravy, jak občas můžeme zaznamenat.

65. Argumentace samotnými volebními výsledky proto nemůže při hodnocení ústavnosti volebních zákonů obstát a stát se jeho východiskem. To prokazuje již argumentace navrhovatelky výsledky voleb do Poslanecké sněmovny v letech 2006 a 2017, zatímco vláda poukazuje na to, že při volbách v letech 2002, 2010 a 2013 při použití stejné právní úpravy problémy nevznikly. To platí i pro argumentaci náhodností volebních výsledků, popř. jejich předvídatelností.

66. Musí však stále jít o poměrné zastoupení, nikoli o nepoměrné zastoupení. Toho nelze dosáhnout tím, že voliči budou muset čekat, zda se někomu podaří nebo nepodaří dosáhnout poměrného výsledku z hlediska zisku mandátů ve vztahu k zisku hlasů. Týž výsledek by tak mohl být z hlediska hlasování jednou ústavní, a podruhé nikoli.

67. Stejně tak politologické studie (obor „modelování výsledků voleb“) s rozborem variant výsledků různých technik volební reprezentace, jejichž argumentaci navrhovatelka využívá, neurčují, co je ústavní, nýbrž co je efektivní, co a jak působí nebo může působit, tedy jinak řečeno, co je funkcí určité zvolené techniky volební reprezentace a jejích proměnných. To, že např. je nějaká kandidátní listina v konečném výsledku podreprezentovaná, nemusí být důsledkem neústavní úpravy (to, že se úprava jednotlivých prvků volebního systému liší, neznačí, že je neústavní), nýbrž faktických okolností (počtu kandidujících politických stran, volební účasti celkem a ve volebním kraji, výsledku losu pro započítání hlasů voličů ze zahraničí), a především okolností, že nezískala dostatečný počet hlasů.

68. Namítá-li tedy navrhovatelka náhodnost volebního výsledku (viz repliku sub 31) v podmínkách platného ZVP, pak je třeba uvést, že náhoda má místo jen tam, kde s ní ZVP počítá (viz případy losování čísel, volebního kraje pro započtení hlasů ze zahraničí, vysílacích časů ve volební kampani, řešení patových situací při výpočtu volebního výsledku), což však nelze považovat v uvedených případech za porušení principů voleb a volebního práva v demokratickém právním státě (srov. k tomu např. Depenheuer, O. Zufall als Rechtsprinzip? Losentscheid im Rechtsstaat. Juristen-Zeitung, roč. 1993, č. 4, zejm. s. 173–174). Sice nejde o jediné možné řešení [viz např. určení čísel pro kandidátní listiny podle § 26 odst. 5 až 7 zákona č. 123/1920 Sb., kterým vydává se řád volení do poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 58/1935 Sb., (dále též jen „zákon č. 123/1920 Sb.“)].

69. S tím souvisí i možnost vzniku tzv. volebních paradoxů, kdy větší počet hlasů pro jednu kandidátní listinu může naopak způsobit, že mandáty navíc získá jiná kandidátní listina, i když budou ústavní požadavky respektovány. Např. v roce 2013 by KSČM od voličů v zahraničí získala pětkrát méně hlasů než ODS. Kdyby však místo Středočeského kraje byl vylosován podle § 27 ZVP např. Jihomoravský kraj nebo Moravskoslezský kraj, získala by na úkor ODS mandát navíc (viz Šedo, J. In Havlík, V. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 306–307). Obdobně by tomu bylo při jiném výsledku losování volebního kraje v roce 2010 (Jihočeský kraj) nebo 2017 (Středočeský kraj) např. mezi TOP 09 a SPD (viz Eibl, O., Gregor, M. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2017. Brno: Masarykova univerzita, 2019, s. 238). Může jít rovněž o situace, kdy vysoká účast voličů jedné strany zvýší počet obsazovaných mandátů v tomto volebním kraji, avšak tento mandát získá jiná politická strana, na kterou by se jinak nedostalo, kdyby část voličů strany, která zde získala poslední přidělovaný mandát ve volebním kraji, k volbám nepřišla (blíže k paradoxům zastoupení obvykle spojovaným s příkladem paradoxu poklesu počtu poslanců za Alabamu ve Sněmovně reprezentantů při zvýšení jejich počtu z 299 na 300 v roce 1880 a obecně viz zejm. Edelman, P. H. Getting the Math Right: Why California Has Too Many Seats in the House of Representatives. Vanderbilt Law Review, sv. 59, č. 2, roč. 2006, zvi. s. 341–343). Tyto výsledky proto samy o sobě nemohou být považovány na neústavní, protože jsou dílem náhody, resp. dílem souhry řady obvykle neopakovatelných okolností.

70. Další zvláštností přezkumu ústavnosti volebních předpisů je to, že ve srovnání s úpravou např. sociálních práv, kde má obvykle zákonodárce široký prostor pro uvážení (zejména práva spadající pod čl. 41 odst. 1 Listiny), v případě volebního zákonodárství ústavní pořádek na rozdíl od většiny vztahů regulovaných na úrovni zákona stanovuje řadu výslovných požadavků, které musí zákonodárce respektovat. Tedy nejenže nemůže zvážit, zda volební zákon přijme nebo ne, protože mu to ukládá obecně čl. 20 Ústavy, popř. v případě nálezu Ústavního soudu (jako v nynějším případě) rovněž čl. 89 odst. 2 Ústavy, ale současně musí stanovit i to, co v něm má být a v jakých hranicích se zákonodárce může pohybovat, neboť jde o konkretizaci takových podstatných náležitostí demokratického právního státu, jako jsou suverenita lidu (čl. 2 odst. 1 Ústavy), zastupitelská demokracie (čl. 2 odst. 1 Ústavy), vláda na čas (čl. 21 odst. 2 Listiny), ústavní principy účasti na správě veřejných věcí svobodnou volbou zástupců (čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny), ochrana menšiny (čl. 6 Ústavy), principy volebního práva v subjektivním smyslu (čl. 18 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 Listiny).

71. Pro hodnocení ústavnosti volebního zákonodárství je proto významné rozlišení materie, která v něm upravena být musí (instituty volebního práva, bez kterých v současnosti nelze volby provádět – seznamy voličů, zápisy, volební orgány, kandidátní listiny, hlasovací lístky apod.), co tam být může, ale nemusí (kdo může podávat kandidátní listiny, uzavírací klauzule, povaha volebních jednotek, náhrada volebních nákladů), a co tam být nesmí (volební cenzy, cenzura, zásady většinového systému pro volby do Poslanecké sněmovny, volební formule automatického volebního čísla, diskriminace apod.). Rozhodování o tom je však podmíněno v podmínkách dělby moci návrhem na přezkum. Bez toho i protiústavní právní úprava nebo rozhodnutí mohou přetrvat (tzv. Fehlerkalkül v případě relativně neplatných právních aktů) v důsledku konstrukcí zaměřených na dosažení právní jistoty.

72. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Jeho zásah je vázán na to, jaký prostor je ústavně dán zákonodárci. Je proto rozdíl mezi právy spadajícími pod čl. 41 odst. 1 Listiny a právy, která takový prostor nedávají. Sem s ohledem na principy demokratického právního státu spadá především právní úprava mechanismu, kterým se realizuje ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a volí Poslaneckou sněmovnu podle zásad poměrného zastoupení (čl. 18 odst. 1 Ústavy). Odhad volebních výsledků je věcí politologů a sociologů. Výsledky voleb musí určovat vůle voličů zjištěná ústavně konformním způsobem, jehož ústavní rámec musí volební zákonodárce respektovat. Ten závisí na pevných i proměnlivých prvcích právní úpravy volebního systému, jejichž významná část je právě navrhovatelkou napadena. Ústavní pořádek přitom zákonodárci ukládá, v jakém ústavním rámci se může pohybovat. Nechává však na jeho uvážení [viz sub VIII. a)], jakým konkrétním obsahem volební systém naplní, jakou budou mít konkrétní podobu jednotlivé fáze a stadia voleb, jak budou připravovány a organizovány, jakým postupem budou moci voliči projevit své volební rozhodnutí, jak bude zjištěn jeho výsledek atd.

VIII. d) Ústavní požadavek provedení voleb do Poslanecké sněmovny „podle zásad poměrného zastoupení“ a respektování čl. 5 Ústavy

73. Úkolem Ústavního soudu není hájit výhody toho či onoho volebního systému (viz k tomu stručně a přehledně Blais, A. citovaná práce, sub 56), nýbrž dohlížet na dodržení těch ústavních pravidel, zásad a principů, které jsou východiskem pro úpravu voleb a volebního práva. Není tedy třeba vysvětlovat, v čem je výhodnější systém poměrného zastoupení a jaké má nedostatky, nýbrž vyložit jako východisko pro rozhodnutí v posuzované věci, v čem se liší od většinového systému předepsaného pro volby do Senátu a jak se v zásadách poměrného zastoupení projevují a konkretizují principy všeobecnosti, rovnosti, přímosti volebního práva, tajnosti hlasování a svobodné volby. I zde by mělo platit stejně jako v soukromém právu v případě právních konstrukcí převzatých z římského práva a označovaných latinskými termíny, že bez toho nelze pochopit, co je podstatou a smyslem žalob či nároků. Obdobně u tzv. ustálených pojmů, které se používající k regulaci volebního chování již po staletí, je třeba postupovat podle osvědčeného vzoru soukromého práva (názorně Skřejpek, M. a kol. Římské právo v občanském zákoníku. Komentář a prameny. Věcná práva. Praha: Auditorium, 2017). Nezbývá tak než i v případě výkladu pojmu „poměrné zastoupení“ jít též ad fontes.

74. Je třeba uvést, že zásady poměrného zastoupení prostupují celým ZVP, nicméně jejich jádro je obsaženo v napadených ustanoveních § 26 věty druhé, § 48 až 51 a přílohy č. 2. Těm je věnována pozornost sub IX. a) až h). Nyní je třeba vyložit, jaký ústavní význam pro hodnocení koncepce volebního systému (a zejména techniky volební reprezentace) obsaženého v ZVP má právě požadavek „konání voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení“, tedy co je jeho podstatou, obsahem, jakou má normativní povahu a koho zavazuje, resp. opravňuje. Tento požadavek nesměřuje ke konkrétní volební formuli, povaze volební jednotky nebo pravidlům přidělování mandátů, nýbrž k podstatě způsobu, jakým se o mandáty soutěží, a jaký to má účel.

75. Společnost je složena z různých, často proti sobě stojících složek a volební systém demokratického právního státu by měl sociální diverzitu zohledňovat (blíže lid jako heterogenní veličina při právní regulaci demokracie – Morlok, M., Michael, L. Staatsorganisationsrecht. 5. vyd. Baden-Baden: Nomos, 2020, s. 82, sociální diverzita společnosti jako základ stranického systému – Moser, R. G., Scheiner, E., Stoll, H. Social diversity, electoral systems and the party system. In Oxford Handbook of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press, 2018, s. 136 a násl.).

76. Pojem lidu je ústředním pojmem teorie reprezentativní demokracie. Je její výchozí ústavní konstrukcí pro formování obecného či veřejného zájmu. S realitou sociální diverzity je smiřován za pomoci ústavního institutu poměrného zastoupení, kterým se ústavodárce snaží v rámci volební sebeorganizace společnosti zajistit přítomnost relevantních složek politické společnosti v Poslanecké sněmovně. Poslanci vzájemným střetáváním názorů mají docházet k naplňování a formování veřejného či obecného zájmu a představ voličů vyjádřených ve volebním rozhodování o volebních programech a kandidátech. V Poslanecké sněmovně volené „podle zásad poměrného zastoupení“ (čl. 18 odst. 1 Ústavy) je potom cestou střetávání se nositelů různých zájmů a programů formován veřejný zájem, který pak zavazuje nositele výkonné a soudní moci při výkonu jejich funkcí (viz blíže nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17, body 120, 121, 141 a násl.).

77. Pojem reprezentace byl původně spjat s většinovým systémem a představou, že zvolený poslanec je reprezentantem, přičemž rozhodnutí (i kdyby bylo přijato nejtěsnějším poměrem 51 : 49) platí jako rozhodnutí celku (koncepce volonté génerale). To bylo ovšem bez problémů realizovatelné přibližně do poloviny 19. století, kdy voliči představovali několik procent nebo zlomek obyvatelstva a parlament byl chápán jako spolek like-minded gentlemen. S rozšiřováním volebního práva stále více do popředí vystupoval problém diverzifikace, ochrany menšiny a její reprezentace, přičemž nositelem zájmů takových skupin se postupně stávaly politické strany. Jako řešení nové situace bylo „vynalezeno“ poměrné zastoupení, které již není založeno na realizaci principu většiny, nýbrž principu ochrany menšiny. Je třeba ještě dodat, že pojem poměrného zastoupení z hlediska jeho základní myšlenky se liší od tzv. menšinového zastoupení, kde je prostředkem ochrany menšiny při pluralitní nebo majoritární volební formuli kumulace hlasů, tedy ve vícemandátovém obvodu má volič možno své hlasy soustředit na jednoho kandidáta (odevzdat všechny jednomu kandidátovi), nebo limitace počtu hlasů (volič má méně hlasů, než je voleno kandidátů, čímž je uměle oslabena možnost většiny získat všechny mandáty v obvodu).

78. Základní myšlenka poměrného zastoupení (gouvernement représentatif) byla formulována V. Considerantem v roce 1846 v brožuře adresované Velké ústavní radě Ženevy (označuje se v ní jako „ingénieur social“) tak, že principem rozhodování je většina, avšak principem zastoupení je proporcionalita [„La majorité est le principe de la décision, la proportionalité est le principe de la représentation“. Viz Braunias, K. Das parlamentarische Wahlrecht. 2. díl. Berlin und Leipzig, 1932, s. 193. Sur les origines de la revendication proportionnelle. Revue Française dʼHistoire des Idées Politiques, č. 2, roč. 2013, s. 376]. Rozvinul ji E. Naville, podle kterého „v demokratickém státě má právo rozhodovat většina, ale právo na zastoupení musí patřit všem“ („Dans un État démocratique, le droit de décision appartient à la majorité, mais le droit de representation doit appartenir à tous“). Následně se hledalo technické řešení těchto myšlenek. S ním přišli myslitelé, s jejichž jmény jsou dodnes spojována zejména označení volebních formulí umožňujících zjištění menšiny a jejího názoru a jeho následné převedení do rozdělení mandátů v zastupitelském sboru.

79. Protože jde jen o podstatu toho, co se rozumí poměrným zastoupením, je třeba tato východiska (obdobně jako ony zmíněné konstrukce římského práva – sub 73) připomenout (viz níže sub IX). Jeho základní myšlenku vyjádřil Thomas Hare, který spojil pojem menšiny z hlediska techniky volební reprezentace s volebním kvocientem (a common quotient – Hare, T. A Treatise on the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal. London: Longman, Greeen, Longman, & Roberts, 1861, s. 30–31, 48 a násl., 68 a násl.), tedy číslem vyjadřujícím počet voličů, který je potřebný k získání jednoho křesla [tzv. Hareova formule – viz blíže sub IX. b)]. Voliči tak neměli být spoutáni tradičními územními obvody, které neumožňovaly realizovat myšlenku poměrného zastoupení, nýbrž měli možnost hledat si svého zástupce v rámci nabídky všech kandidátů na celém území („in all three kingdoms“). Na základě obsáhlé kritiky většinového systému návrh Hareho zdokonalil pro praktické použití H. R. Droop (On Methods of Electing Representatives. Journal of the Statistical Society. Sv. 44, č. 2, roč. 1881) v podobě jednojmenného přenosného hlasování a zvláštní formule (Droopova kvóta, viz tamtéž, s. 173 a násl.).

80. Pro posuzovanou věc není podstatné, jak byly technické nedostatky této myšlenky následně řešeny (možnost jednojmenného přenosného hlasování, zavedení kandidátních listin, více skrutinií, zbytkové klauzule atd.). Rozhodující pro posouzení je, jak odpovídají napadená ustanovení ZVP podstatě poměrného zastoupení. Tou je myšlenka, že právo na zastoupení v parlamentu jako celostátním reprezentativním orgánu [ne pouze ve volebním kraji – viz k tomu sub IX. a)] má každá skupina voličů v poměru, který odpovídá velikosti jejího podílu na celkovém počtu voličů. Přitom tato skupina voličů se identifikuje v rámci celého státu, nikoli jako regionální reprezentace (oproti napadené úpravě ZVP).

81. Voliči tak podle původní představy již nemuseli být vázáni na malý územní obvod vysílající ze sebe reprezentanta právně za všechny, fakticky třeba jen za čtvrtinu voličů obvodu. Funkcí volební jednotky (byla-li vůbec potřebná, mohla se krýt s celým volebním územím) se stala identifikace (ztotožnění se) voličů podle jejich názorů, zájmů atd. formou hlasování, později zprostředkovaná za pomoci politických stran. Zcela se tak změnil pohled na techniku volební reprezentace; nerozhodovalo, kdo získá nejvíce hlasů (pluralitní systémy), kdo získá jejich nadpoloviční většinu (majoritní systémy), nýbrž kdo (ne jedinec, nýbrž skupina kandidátů na společné listině) zaujímá jaký podíl (početně procento) hlasů mezi všemi voliči. Ta v takovém případě nemůže být přehlasována jinou (větší „menšinou“ či většinou voličů). Cílem tak nebylo roztříštění voličů do malých skupin, ač se to tak mohlo jevit, nýbrž jejich identifikace, změření jejich početní síly a její následné promítnutí do složení parlamentu, přičemž své zástupce si tato názorová a programová skupina volí sama, aniž by mohla být někým jiným (který se ovšem rovněž voleb účastní) přehlasována. Některé ústavy proto nepoužívají obrat poměrné zastoupení, ale formulují jeho podstatu tak, že úkolem volebního systému je zajistit rovné zastoupení různých názorů voličstva (to secure equal representation of the various opinions of the electorate – § 31 odst. 2 Ústavy Dánského království) nebo reprezentaci menšin (čl. 95 odst. 5 Ústavy Kostarické republiky).

82. Zatímco jeden směr ochrany menšiny šel cestou jednojmenného přenosného hlasování (H. R. Droop), dnes označovaného též jako tzv. irský systém [viz názorně v podobě neúspěšného poslaneckého návrhu volební formule pro volby do Senátu. Poslanecká sněmovna, I. vol. období, tisk 1049 z 23. 6. 1994, popř. irský volební zákon – Electoral Act 1992 (stav 2017) v čl. 118 až 128], pro výklad pojmu „zásad poměrného zastoupení“ v čl. 18 odst. 1 Ústavy je významnější druhý směr vývoje zahájený ve švýcarských kantonech, kde bylo postupně zavedeno hlasování podle systému kandidátních listin (Listenwahl, party-list systém, nejdříve přísně vázaných, později bylo umožněno i tzv. panašování).

83. Po 1. světové válce získalo poměrné zastoupení místo přímo v ústavách států střední Evropy. V podobě zásad bylo upraveno již v čl. 22 Výmarské ústavy v roce 1919 [„Poslanci jsou voleni v obecných, rovných, přímých a tajných volbách muži a ženami dosáhnuvšími dvaceti let a podle zásad poměrného zastoupení.“ (Verhältnißwahl)]. Není bez významu, že hned první významný komentář (Anschütz, G. Die Verfassung der Deutschen Reich. Berlin: Vyd. G. Stilke, 1921, s. 74) jej definuje jako systém, podle kterého se volí ve velkých volebních vícemandátových obvodech nikoli podle jednostranné vůle většiny voličů (která tak potlačí menšinu či menšiny), nýbrž podle poměru hlasů všech na volbách zúčastněných voličů. Vycházelo se přitom z pravé koncepce poměrného zastoupení, tedy zmapování vůle lidu, které vycházelo z lidu jako celku, takže volební obvody nebyly vázány na hranice spolkových zemí.

84. Podobnou formulaci zvolila poté i rakouská ústava z roku 1920 (BV-G 1920) v čl. 26 odst. 1, podle kterého je „Národní rada volena na základě rovného, přímého, tajného a osobního volebního práva mužů a žen, kteří dosáhli před 1. lednem volebního roku dvacátý rok života, podle zásad poměrného zastoupení“. Ta však výslovně v čl. 26 odst. 2 upravila i členění volebního území na volební jednotky (navíc v hranicích zemí) současně s postupem výpočtu volebního výsledku. Toto rozčlenění území spolu s výpočtem cestou více skrutinií odůvodňuje první velký komentář k tehdejšímu znění čl. 26 jako způsob, jak zabránit porušení zásady rovnosti volebního práva tím, že bude území rozděleno na více nestejně velkých volebních obvodů (viz Kelsen, H. Die Verfassungsgesetze der Republik Österreich. 5. díl. Wien und Leipzig, 1922, s. 94).

85. Tento vzor převzala i polská ústava z roku 1921, podle jejíhož čl. 11 je Sejm „složen z poslanců volených na pět let počínaje dnem jeho ustavení (od dnia otwarcia) v obecném, tajném, přímém, rovném a poměrném hlasování (giosowaniu stosunkowem)“. Volební zákon z roku 1922 pak tuto zásadu vyjádřil v podobě hlasování ve volebních obvodech (rozdělení 372 mandátů) s použitím DʼHondtovy formule (tedy bez skrutinií a volebního kvocientu), což bylo kompenzováno možností spojení obvodních volebních listin s celostátní kandidátní listinou téže strany [celostátně rozdělováno zbylých 72 mandátů opět DʼHondtovou formulí vycházející z rozdělení mandátů ve volebních obvodech (viz Komarnicki, W. Ustrój państwowy Polski wspólczesnej. Geneza i systém. Vilnius, 1937, s. 44 a násl.; repr. Kraków, 2006)].

86. Na tomto základě si lze učinit představu, co sledovali tvůrci naší ústavní listiny z roku 1920 pod pojmem zásad poměrného zastoupení a proč je vyjádřili v řádu volení do poslanecké sněmovny (zákon č. 123/1920 Sb.) právě takovým způsobem. Stejně tak bylo v této linii pokračováno ještě při právní úpravě voleb v roce 1946.

87. Ta následovala formulaci čl. 22 Výmarské ústavy (sub 83) v § 8, podle kterého „Sněmovna poslanecká má 300 členů, kteří se volí podle všeobecného, rovného, přímého, tajného práva hlasovacího podle zásady poměrného zastoupení“. Není pochyb o tom, že uvedené zásady měly pro fungování nově vzniklého státu životní důležitost [viz blíže sub IX. a)]. Význam pro výklad tohoto ustanovení má rovněž zákonná úprava voleb do obou komor Národního shromáždění, protože probíhala společně s přípravou ústavní listiny z roku 1920, přičemž důraz na poměrnost se projevil v zakotvení dokonce tří skrutinií pro výpočet výsledku a pro přidělování mandátů. Proto nebylo o pojmu „zásad poměrného zastoupení“ prakticky diskutováno, protože již byla dosažena dohoda o jejich konkrétní podobě. Jak uvedl zpravodaj k řádu volení do poslanecké sněmovny (zpráva ústavního výboru tisk 2374 na 125. schůzi revolučního Národního shromáždění dne 27. 2. 1920 – dostupné na https://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/stenprot/125schuz/sl25007.htm) JUDr. Alfréd Meissner, v případě poměrného zastoupení šlo o eliminaci všech snah, aby se tímto systémem mohla určitá strana „ve svém významu zmenšiti, nebo naprosto znulifikovati, zůstali jsme na principu naprosto spravedlivém, na principu poměrného zastoupení menšin. Jak jednotlivé vrstvy a národnosti v republice jsou zastoupeny, tak mají býti zastoupeny také v zákonodárných sborech při projednávání ústavní listiny“.

88. Důvodová zpráva k tomuto zákonu (tisk 969) zdůraznila ještě jako základ poměrného zastoupení systém trojího skrutinia (blíže viz na https://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/t0969_03.htm). To bylo významné zdokonalení metody poměrnosti, neboť – jak zdůraznila důvodová zpráva (tamtéž) – „Veškeré dosavadní methody, ať dle systému belgického, ať dle systému Hagenbach-Bischoffova, přihlížely toliko k poměru hlasů odevzdaných jednotlivým stranám v jediném okrese; přehlížejí však úplně, že kandiduje-li strana ve větším počtu okresů – a to jest případ pravidelný – že přebytek hlasů strany této v okresu jednom sečten jsa s přebytkem hlasů téže strany v okresech druhých, odůvodňuje nárok této strany na další mandát, eventuálně na další mandáty, o něž jest strana zkrácena právě proto, že se mandáty přikazují definitivně již při skrutiniu v samém volebním okresu.“ Tato konstatace má pro pochopení obratu „podle zásad poměrného zastoupení“ zcela zásadní význam. Poukaz na toto československé (tehdy) originární pojetí a naplnění smyslu poměrného zastoupení je pro výklad čl. 18 odst. 1 Ústavy nenahraditelné i ve srovnání s častou argumentací zahraničními úpravami, ve kterých (na rozdíl od poválečného Československa) ještě přetrvává návaznost na tradiční teritoriální pojetí volební jednotky, ať již s volební formulí volebního kvocientu, nebo volebního dělitele (důvodová zpráva zde hovoří o „systému belgickém“ – viz citaci výše).

89. Zvláště významná pro vymezení podstaty poměrného zastoupení (sub 79) je uvedená zpravodajská zpráva (tisk 2374) z roku 1920 hájící systém více skrutinií a současně požadavek nezbytné určité redukce dokonalé poměrnosti v podobě dosažení zvláštního kvora v jednom volebním kraji: „Stačí, aby jeden jediný stav, který není dosti silný ani v jediném, a nota bene velmi velikém volebním kraji, a vůbec nemá možnosti, aby v národě tvořil stranu, postavil si kandidátky jednotné ve všech národech v celé republice a dosáhne – nebude-li kvora – při druhém skrutiniu poslance. Přivodilo by to nebezpečné tříštění sil. Bylo by tu i nebezpečí, že kdyby během doby přistěhovali se do republiky příslušníci nové národnosti, která tu není usedlou, a byli roztroušeni v celé republice, že by dosáhli mandátu jen proto, že jejich hlasy representují celkem tolik, kolik odpovídá volebnímu číslu ve druhém skrutiniu.“ Bylo to vyjádřeno v § 51 řádu volení do poslanecké sněmovny (zákon č. 123/1920 Sb.) tak, že při druhém skrutiniu přihlíží se toliko k hlasům stran, které alespoň v jednom volebním kraji dosáhly nejméně 20 000 hlasů nebo volebního čísla (§ 46), je-li nižší než 20 000, a ohlásily k druhému skrutiniu kandidátní listinu. V roce 1925 to byl požadavek zisku alespoň jednoho mandátu v prvním skrutiniu. Konečně v roce 1935 byl tento práh pro druhé skrutinium (§ 51 – ve znění zákona č. 58/1935 Sb.) zase změněn tak, že se v něm přihlíželo toliko k hlasům strany, jež dosáhla aspoň v jednom volebním kraji (krajů bylo celkem dvacet tři) nebo jeho části (volební kraj Praha měl část A a část B) nejméně 20 000 a v celém státě aspoň 120 000 platných hlasů.

90. Toto vyjádření lze považovat za shrnutí toho, co bylo považováno za podstatu a smysl poměrného zastoupení v § 8 ústavní listiny z roku 1920. Tomuto pojetí zůstala Československá republika věrná i po 2. světové válce v čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb., o ústavodárném Národním shromáždění, podle kterého „Ústavodárnému Národnímu shromáždění, jež bude zvoleno podle všeobecného, rovného, přímého a tajného práva hlasovacího a podle zásady poměrného zastoupení, přísluší, aby Československé republice dalo novou ústavu“. Na tom nic nemění, že šlo o volby konstituanty, kde se používá poměrné zastoupení i při jinak používaném většinovém systému. Věrnost tomuto pojetí poměrného zastoupení dokládá i zákon č. 67/1946 Sb., o volbě ústavodárného Národního shromáždění, neboť s ohledem na provázanost s omezením všeobecnosti volebního práva (svou volbu nemohly vyjádřit osoby vyloučené z politických nebo národnostních důvodů – viz § 2, 3, 22 až 25 zákona č. 28/1946 Sb., o úpravě stálých seznamů voličských, ve znění pro volby v roce 1946) v poválečné době byla volba určitých politických programů (i stran) vyloučena, takže i odpadlo třetí skrutinium, jak je znal řád volení z roku 1920. Možnost vyjádřit svůj názor (nebo její omezení v rámci systému poměrného zastoupení) byla vyjádřena právě úpravou techniky volební reprezentace. Na tyto historické vzory bylo navázáno v roce 1990 převzetím obdobné techniky volební reprezentace v zákoně České národní rady č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 54/1990 Sb.“), zejména pak v zákoně České národní rady č. 94/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, ve znění zákonů České národní rady č. 221/1990 Sb. a č. 435/1991 Sb. Stejně jako v minulosti pak postupoval i ústavodárce v roce 1992. Nejde o nic jiného než o interpretační pravidlo, podle kterého lze obecné pojmy vykládat podle jejich konkretizace v jiných zákonech, které byly přijaty souběžně týmž normotvůrcem, popř. k provedení takových pojmů (názorně Marks, T. C. jr., Cooper, J. F. State constitutional law. St. Paul, 1988, s. 22–25; u nás již Hoetzel, J. Meze nařizovací moci podle československé ústavní listiny. Právník, roč. 1923, č. 1, s. 32–33).

91. Z uvedeného plyne, že novelu ZVP provedenou zákonem č. 204/2000 Sb., stejně jako zákonem č. 37/2002 Sb., je třeba chápat jako výrazný krok zpět (a jako exemplární příklad tzv. bad faith – sub 62) oproti snahám o dosažení nejlepšího promítnutí poměru sil politických stran v rámci celého státu, nejen v rámci volebního kraje [viz k tomu sub IX. a)].

92. Poměrným zastoupením ovšem není to, co stanoví volební zákon, byť je tak občas i v odborné literatuře vykládán. Je to samostatný ústavní pojem, který je třeba vykládat z hlediska účelu voleb podle ústavních principů suverenity lidu a zastupitelské demokracie. Jeho obsah proto není určen volebním zákonem, nýbrž volební zákon musí respektovat ústavní rámec poměrného zastoupení tak, jak vyplývá z ústavního pořádku.

93. Uvedené přístupy k pojetí „zásad poměrného zastoupení“ (sub 75 až 92) mají podle názoru Ústavního soudu pro jejich výklad větší význam než použití jednotného či množného čísla (srov. § 1 odst. 2 a § 26 odst. 1 ZVP a čl. 18 odst. 1 Ústavy). Hovoří-li § 26 odst. 1 ZVP o „zásadě“, kdežto Ústava a § 1 ZVP o „zásadách“, z hlediska poměrného zastoupení jde o rozdíl v označení, tedy o obecné pojmenování nebo důraz na požadavek určitých „zásad“, bez kterých nelze o poměrném zastoupení hovořit. To platí bez ohledu na to, že důraz nebyl položen ústavodárcem na konkretizaci podoby poměrného zastoupení, jak to známe z čl. 26 rakouské ústavy, nýbrž na odlišení volebního systému do Poslanecké sněmovny od volebního systému do Senátu. Původně vládní návrh Ústavy (tisk 152) obsahoval formulaci společnou pro obě komory – „Volby do obou komor se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva.“ Komplexní pozměňovací návrh v podobě společné zprávy výborů České národní rady (tisk 154) již do odstavce 1 vložil na závěr obrat „při použití odlišných zásad volebních systémů“. Nakonec na 10. schůzi České národní rady dne 16. 12. 1992 byl přijat pozměňovací návrh, který dosavadní čl. 18 odst. 1 rozdělil do dvou odstavců tak, že v každém byl způsob volby Poslanecké sněmovny (odstavec 1) a Senátu (odstavec 2) výslovně nejen odlišen, nýbrž i obecně označen – „podle zásady poměrného zastoupení“ a „většinovým systémem“ (dostupné na https://www.psp.cz/eknih/1992cnr/stenprot/010schuz/s010001.htm). Množné číslo – „zásad“ se objevuje až v textu Ústavy vyhlášeném ve Sbírce zákonů.

94. Zásada poměrného zastoupení vyjadřuje celkovou povahu jednoho z typů technik volební reprezentace a pro vyjádření rozdílů oproti většinovému systému voleb do Senátu by byla dostačující. Podstatný je zde problém jiný – tím je možný dokonce protiústavní výklad § 26 (viz blíže sub 103 a násl.). Mezi těmito formulacemi je významový rozdíl, nicméně Ústavní soud je vázán čl. 88 odst. 1 Ústavy, takže poměrné zastoupení chápe nikoli jako obecný pojem (zásadu volení), nýbrž celou jejich řadu (zásady volení), přičemž ve výsledku musí být jejich prostřednictvím dosaženo toho, co požaduje Ústava, byť poměrné zastoupení výslovně nedefinuje. Poměrné zastoupení je třeba vymezit jako soustavu prvků, kterými je zjišťován a zajišťován volební výsledek nikoli pouze ve volebním obvodu (to se může v praxi stát spíše karikaturou poměrného zastoupení), nýbrž v podobě přepočtu hlasů pro kandidující volební strany na mandáty jimi obsazované v měřítku voleného orgánu (Poslanecké sněmovny). Nejde tak pouze o samotný volební výsledek, protože poměrného zastoupení v podobě rozložení mandátů odpovídajícího počtu hlasů, které politická strana celostátně získá, lze dosáhnout v praxi náhodně někdy i ve volbách s volebním systémem pluralitní většiny (relativní většina) i v systémech majoritních (absolutní většina). Ústavní princip zakotvený v čl. 18 odst. 1 Ústavy však požaduje, aby poměr mezi obdrženými hlasy a získanými mandáty nebyl dílem náhody, nýbrž pravidel zakotvených ve volebním zákoně podle čl. 20 Ústavy.

95. V případě, že by mělo jít o jednu zásadu, nebylo by možné přezkum ústavnosti provést již s ohledem na tento poznatek, i když jde o nahodilost (nakonec nahodilostí argumentují navrhovatelka i vláda jako vedlejší účastnice), zatímco naše Ústava vyžaduje, aby se ve volebním výsledku zásady poměrného zastoupení uplatnily vždy. O tom však nemůže rozhodovat výsledek voleb (ve většinových formulích je navíc cílem dosažení právě většiny nebo nejvíce hlasů, nikoli dosažení poměrnosti). To je zásadní východisko pro hodnocení napadených ustanovení ZVP.

96. Z toho přesto plyne jeden významný interpretační závěr – ústavním požadavkem je zřetelné odlišení konkrétní podoby obou volebních systémů, což v praxi klade důraz především na právní úpravu techniky volební reprezentace pro volby do Poslanecké sněmovny, neboť tam se nabízí téměř nepřeberné množství variant, včetně použití „většinotvorných“ (nikoli většinových) prvků, což hrozí překročením hranice a příklonem k výsledkům na úrovni většinového systému (viz novelu ZVP zákonem č. 204/2000 Sb. a jejich zrušení nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000). Protože požadavek odlišení obou volebních systémů je požadavkem ústavním (normativním), nelze se při přezkumu ústavnosti ZVP spokojit pouze s rozdíly plynoucími z povahy věci, nýbrž je třeba se zaměřit na to, zda se především volební systém do Poslanecké sněmovny navzdory nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 nepřiklání k systému většinovému, jak to namítá navrhovatelka. Na rozdíl od zahraničních ústavních úprav volebního systému je tak v našem případě podstatný právě přímo vyjádřený záměr oba volební systémy pro komory Parlamentu od sebe důsledně odlišit. Že to neznamená nic jiného než položení důrazu na poměrnost pravidel organizace voleb podle čl. 20 Ústavy, není třeba ani nijak blíže rozvádět.

97. Proto je třeba před konkrétním hodnocením ústavnosti rovněž uvést, jaké složky (zásady) poměrné zastoupení zahrnuje. Současně to nepřímo určuje, co musí zákonodárce v zákoně předpokládaném v čl. 20 Ústavy a čl. 21 Listiny upravit, co upravit může a co upravit nesmí. Některé prvky poměrného zastoupení plynou z povahy věci.

98. Sem patří zejména požadavek, že jde o volbu kolegiálního orgánu a že je vyloučeno, aby volila pouze jedna osoba; nejenže by šlo právně o jmenování, ale především by se neuplatnila základní zásada – rozdělení mandátů podle podílu na hlasech voličů [viz sub IX. g) – nebylo by možné snížení prahu pro skrutinium, řešením by mohly být jedině tzv. „tiché“ volby jako např. podle § 27 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé]. První podmínka je zakotvena přímo v čl. 16 odst. 1 Ústavy (200 poslanců). Uvádí-li se, že nutnou součástí volebního systému není určení kvora účasti voličů, platí to s právě uvedenou výjimkou minimální účasti (byť jde jen o teoretickou možnost).

99. Z ústavního pořádku však neplyne požadavek organizace voleb v jednom celostátním obvodu ani požadavek určité velikosti volebních jednotek, bude-li se volené území členit na více volebních krajů. Základní omezení zákonodárce pro „organizaci voleb“ (čl. 20 Ústavy) plyne však nepřímo z čl. 18 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 3 (rovnost volebního práva) a čl. 21 odst. 4 Listiny (rovný přístup k voleným funkcím). Ústavním volebním kautelám v těchto ustanoveních proto musí dát volební zákonodárce průchod.

100. S tím souvisí čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny vymezující postavení politických stran (politických sil) v jejich volné (svobodné) soutěži, na které je založen náš politický systém. Z toho lze dovodit, že na rozdíl od myšlenek zakladatelů poměrného zastoupení je nyní jeho ústavní zásadou zprostředkování názoru voličů nejen svobodnou volbou svých zástupců (čl. 21 odst. 1 Listiny in fine), nýbrž i formou výběru mezi programy a kandidáty politických stran (pochopitelně v celostátním měřítku), což je provedeno v ZVP a v zákoně č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o politických stranách“) (též sub 60). Z hlediska platného ústavního stavu nelze proto než konstatovat, že nositelem práva na poměrné zastoupení jsou de lege lata kandidující politické strany, popř. jejich koalice (spolu s kandidáty na jejich kandidátních listinách) [k tomu ale blíže sub IX. f)]. Na rozdíl od voleb podle zásad většinového systému do Senátu tak Poslanecká sněmovna vzniká jako reprezentace kandidujících politických stran, popř. jejich koalic. Voliči ve volební jednotce tak nerozhodují o společném reprezentantovi celého volebního kraje, nýbrž o reprezentantech určité názorové skupiny (politické strany).

101. Další nutnou součástí organizace voleb podle čl. 20 Ústavy ve spojení s čl. 18 odst. 1 Ústavy je stanovení způsobu, kterým se hlasy voličů promítnou do zjištění jejich poměrné síly a do následného vyjádření této poměrné síly ve složení Poslanecké sněmovny. Naše Ústava po vzoru ústavní listiny z roku 1920 oproti množství ústav jiných států (zde lze odkázat na stručný přehled, který podal Raabe, J. Principles of representation throughout the world: Constitutional provisions and electoral systems. International Political Science Review, č. 2, roč. 2015, zejm. s. 583) nechává pole pro zákonodárce v čl. 20 Ústavy sice otevřené, neboť technické řešení neobsahuje, ovšem je třeba upozornit na okolnosti, za kterých se tak v roce 1920 i 1992 stalo (viz sub 90 a 91). Tato okolnost spolu se záměrem odlišit oba volební systémy do obou komor Parlamentu má proto pro následující hodnocení ústavnosti zásadní význam.

102. Konečně další nutnou součástí zásad poměrného zastoupení je organizace voleb, a především hlasování podle kandidátních listin. V této souvislosti je třeba upozornit na důležitý aspekt, kterým je zažitá představa, že kandidátní listiny jsou spjaty se skrutinii, tedy ve smyslu § 50 ZVP s výpočtem rozdělení mandátů mezi kandidátní listiny podle jejich podílu na celkovém počtu odevzdaných hlasů. Je však rozdíl mezi formou kandidování a formou výpočtu volebního výsledku. Ten lze vypočítat ze všech odevzdaných platných hlasů v rámci volebního území tak, že se relativně poměrněji než ve volebních jednotkách zjistí podíl jednotlivých stran na odevzdaných hlasech a teprve následně se vypočte na základě podílu stranických kandidátek ve volebních jednotkách, kolik mandátů a kteří kandidáti je získají [podle pravidel poměrného zastoupení – menšina rozhoduje sama o sobě a uvnitř sebe o svém podílu a svých reprezentantech – viz podstatu poměrného zastoupení sub 80 a násl. a konkrétně sub IX. h)]. Tyto kandidátky dokonce nemusejí být ani listinné mnohojmenné (plurinominální). Jak ukázal návrh prezidenta Havla (Federální shromáždění, 6. vol. období, tisk 1125 z roku 1991), lze konat volby s poměrným zastoupením dokonce na základě jednojmenných volebních návrhů (to platí i pro účast nezávislých kandidátů v obecních volbách). Kandidátní listinu politické strany není třeba vůbec stanovovat, protože stačí určit pořadí nezvolených kandidátů na základě výsledku hlasování pro jednotlivé kandidáty v jednomandátových volebních obvodech v rámci celé České republiky nebo Slovenské republiky.

103. Možným (vhodným), nikoli však nutným prvkem systému poměrného zastoupení pak jsou volební jednotky tvořené na více úrovních, uzavírací klauzule, vázané nebo volné kandidátní listiny, možnost vytváření koalic (sjednocení kandidátních listin), možnost vytváření volebních bloků (spojování kandidátních listin), pravidla pro kandidování (kvóty) či požadavek na účast voličů.

104. Klíčovým požadavkem, který často uniká pozornosti kritiků uzavírací klauzule, je to, že nezakotvuje poměrné zastoupení obecně o sobě a pro sebe, nýbrž pro „volby do Poslanecké sněmovny“. Z toho plyne, že účelem takových voleb není pouze závazné státem organizované zjištění názorů voličů ochotných vyjádřit své preference vůči politickým stranám a kandidátům na jejich kandidátních listinách a jejich spočítání „na setinu přesně“, to by pak byly volby jen věcí matematiků. Volby však plní řadu funkcí v politickém systému, které jsou ústavně předpokládány. Jednou ze základních (nutnou, nezbytnou) funkcí voleb je zde ustavení Poslanecké sněmovny jako komory Parlamentu schopné plnit v průběhu volebního období všechny jí ústavním pořádkem a zákony svěřené úkoly v mezích jejích kompetencí. Současně nelze pominout, že tímto způsobem se vytvářejí předpoklady k reálné procedurální ochraně práv menšiny při politickém rozhodování, jak to předpokládá čl. 6 Ústavy. Protože tento aspekt čl. 18 odst. 1 ve spojení s čl. 6 Ústavy navrhovatelka neuplatňuje ani jím neargumentuje, je na něj pro úplnost výkladu pojmu poměrného zastoupení pouze upozorněno (viz komplexně Ingold, A. Das Recht der Oppositionen. Verfassungsbegriff. Verfassungsdogmatik. Verfasssungstheorie. Tübingen: Mohr Siebeck, 2015, zejména s. 223 a násl., s. 359 a násl.).

105. To, co bylo právě uvedeno, představuje současně významný výkladový problém ústavnosti navrhovatelkou výslovně nenapadeného ustanovení § 26 ZVP in principio, podle kterého se „volby do Poslanecké sněmovny konají podle zásady poměrného zastoupení ve volebních krajích na území České republiky“. Toto ustanovení lze totiž vyložit právě tak, jak je provedeno v § 48 až 51 ZVP, tedy v ustanoveních, která považuje navrhovatelka za neústavní. Doslovným výkladem lze totiž podle názoru Ústavního soudu dospět k závěru, že jde dokonce z hlediska výše vymezené podstaty poměrného zastoupení o ustanovení protiústavní, protože z něj plyne, že v rozporu s tím, co stanoví čl. 18 odst. 1 Ústavy, stačí uplatnit zásadu (nikoli zásady) poměrnosti na úrovni volebního kraje, nikoli již v měřítku voleb do Poslanecké sněmovny [viz k tomu též sub IX. a)].

106. S tím, co bylo uvedeno sub 104 a 105, souvisí problém určení hranice „reprezentativnosti“ čili uznání způsobilosti nejen vyjadřovat názory voličů ve volbách, nýbrž též v průběhu volebního období i při rozhodování Poslanecké sněmovny. Jde o to, zda tato hranice bude plynout z povahy věci, tedy že každá skupina voličů (politická strana), která naplní svým počtem velikost ideálního mandátového čísla (volební kvocient podle T. Hareho – viz sub 79), popř. více čísel (tzv. základní mandáty), nebo zda to bude ústavně nebo zákonem určená procentní hranice (uzavírací klauzule, práh). Naše Ústava takový požadavek nestanoví, ačkoli je známo, že jedna z prvotních pracovních verzí z dubna 1991 obsahovala formulaci dnešního čl. 20 Ústavy v této podobě: „Další podmínky pro výkon volebního práva, způsob organizace a řízení voleb a zjišťování a kontroly jejich výsledků stanoví zákon; stanoví-li však jako podmínku pro přidělení mandátu dosažení určitého podílu hlasů, nesmí výše tohoto podílu činit více než pět procent platných hlasů.“ Tato formulace nakonec v roce 1992 přijata nebyla, což ale jen dokazuje propojení přípravy ústavního textu s tehdejší podobou § 42 odst. 2 zákona o volbách do České národní rady, ve znění zákona č. 94/1992 Sb., obsahující tzv. adiční uzavírací klauzuli pro kandidátní listiny koalic ve výši 7, 9 a 11 procent. I zde však byla bližší úprava (např. po vzoru čl. 62 odst. 2 Ústavy Belgického království –„Volby se konají podle systému poměrného zastoupení zakotveného zákonem.“) svěřena až volebnímu zákonodárci.

107. Konečně je třeba při výkladu obecných východisek přezkumu ústavnosti napadených ustanovení ZVP uvést, že nepřímo je ústavně vymezeno, jak některé složky poměrného zastoupení součástí techniky volební reprezentace být nesmějí, protože sice jsou samy o sobě ústavní, avšak v komplexu koherentně vykládaného obsahu Ústavy nemohou být přijatelné.

108. Vzhledem k tomu, že Ústava v čl. 16 odst. 1 stanoví pevný počet členů Poslanecké sněmovny, vylučuje tím použití volební formule tzv. automatického čísla (někdy označovaná jako bádenská podle § 25 Ústavy Bádenská z roku 1919 – poslanci do zemského sněmu byli voleni v obvodech, přičemž za každých 10 tisíc získaných hlasů, popř. za nevyužitých nejméně 7 500 hlasů, získala kandidátka jeden mandát). Obdobná metoda byla zvolena pro říšský volební zákon z roku 1920, podle kterého bylo automatickým volebním číslem 60 000 hlasů na úrovni obvodu, dále se nevyužité hlasy rozdělovaly podle svazků volebních obvodů (dva až tři) a konečně na celostátní úrovni. Volební zisk tak byl svázán s účastí voličů. Tato volební metoda je u nás tedy ústavně vyloučena, i když problém volební účasti je jistě závažný.

109. Nepřímo s požadavky na poměrné zastoupení souvisí rovněž požadavek na provádění změn v ústavním pořádku. Ustanovení čl. 39 odst. 4 Ústavy sice požaduje pouze třípětinovou většinu, nicméně právě s ohledem na zavedení zásad poměrného zastoupení již ústavní listina v roce 1920 snížila tradiční a ve světě nejčastější požadavek dvoutřetinové většiny (2 : 1) na většinu třípětinovou a historie ukázala, že v podmínkách poměrného zastoupení je toto řešení odpovídající.

VIII. e) Systémový charakter jednotlivých prvků volebního systému a jeho význam pro přezkum ústavnosti napadených ustanovení

110. Ústavní soud šije vědom složitosti a komplexnosti právní úpravy voleb „podle zásad poměrného zastoupení“ a vyjádřil to již při zrušení klíčových ustanovení obsažených v novelizaci (spíše však revizi) ZVP zákonem č. 204/2000 Sb. Nehodnotil jednotlivá napadená ustanovení odděleně, nýbrž jako celek. Dospěl k právnímu názoru (nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000), podle kterého „zvýšení počtu volebních krajů na 35 (§ 27 věta první), stanovení nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§ 48 odst. 4) a způsob výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené D'Hondtovy formule (§ 50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua ještě způsobilého zaznamenávat alespoň přivrácení k modelu poměrného zastoupení“.

111. Ústavní soud tak přistupuje k návrhu, aby posoudil, zda výsledek změn v ZVP v části, která má naplnit požadavky zejména čl. 18 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6, čl. 16 odst. 1, čl. 20 Ústavy a čl. 2 odst. 1, čl. 21 a 22 Listiny, je ústavně konformní. K tomu je třeba poznamenat, že nemůže jít o posouzení ústavnosti napadených ustanovení ZVP vytržené z kontextu nejen celého ZVP, nýbrž i celé ústavní konstrukce demokratického právního státu. To ve svém důsledku znamená, že i samostatně vzaté napadené ustanovení může v přezkumu své ústavnosti obstát, přesto však bude z hlediska jeho působení v celém volebním systému nutno přistoupit k jeho zrušení z důvodu, že – stejně jako bylo judikováno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 – neobstojí v přezkumu ústavnosti jako součást celkově neústavní konstrukce odporující ústavním požadavkům na naplnění zásad poměrného zastoupení.

112. Přezkum ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení ZVP „v jejich úhrnu“ je proto východiskem pro uplatnění tzv. komplexního argumentu (též sub 40). To platí konečně obecně i pro jakoukoli systémovou analýzu. I když je např. systém relativní většiny (plurality voting) používán již po staletí, přesto je v něm výstižně konstatováno, že přes svou zdánlivou jednoduchost má stále schopnost překvapovat. Prokazuje se tak, že dosud není zcela pochopeno, jak jsou jeho pravidla komplexní a kolik vedlejších účinků (component effects) musí být změřeno, aby byl přesně popsán (Dunleavy, P., Margetts, H. The Electoral System. Parliamentary Affairs, roč. 2007, s. 733).

113. To, co bylo právě uvedeno, je proto východiskem pro hodnocení ústavnosti nejen devíti ustanovení ZVP, protože tento aspekt může být obsažen v převážné většině pravidel a zásad pro přípravu a organizaci voleb, pro hlasování i pro zjišťování jeho výsledků a jejich případný soudní přezkum. Přitom se to odlišuje od problematiky přezkumu volebního výsledku v podobě, jak je nyní zakotvena po novelizaci všech volebních zákonů zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, (náhrada potenciality porušení důkazem fakticity porušení volebních pravidel).

114. Ústavní soud tak na základě uvedených obecných východisek i zvláštností ústavního přezkumu volebního zákonodárství konstatuje, že při hodnocení napadených ustanovení ZVP je třeba vycházet nejen z ústavní úpravy voleb a volebního práva, nýbrž i z role, jaká je volbám a volebnímu právu přiřazena v rámci celkového systému organizace státu a jeho fungování, stejně jako ústavního statusu občanů, neboť volby nejen předurčují podobu a fungování parlamentní demokracie, stranickopolitického systému, chování politiků, uplatňování jejich odpovědnosti, nýbrž jsou i součástí ústavního statusu občanů České republiky a nejvýznamnější součástí jejich práva podílet se na správě veřejných věcí.

115. Stejně tak není možné separovat od sebe hodnocení jednotlivých napadených ustanovení, nýbrž je třeba je brát jako součást systému, ve kterém hrají roli vzájemně propojených prvků, jejichž působení je v takovém systému na sobě vzájemně závislé. Proto je třeba i referenční kritéria (zejména rovnost obecně a rovnost volebního práva dostávají v systému zásad poměrného zastoupení zcela jinou kvalitu než ve většinovém systému) vykládat v závislosti na systému, ve kterém se uplatňují. Jinak se jeví ve většinovém systému a jinak v poměrném zastoupení, jinak v politické soutěži s požadavkem rovností šancí atd. Volby nejsou závazným a oficiálním průzkumem politické stratifikace společnosti (politického lidu) nebo pouze takovým průzkumem, který by měl s matematickou přesností takovou stratifikaci vyjádřit. Nelze se tak ani tvářit. Účelem voleb je přece rovněž ustavení Poslanecké sněmovny, která bude moci realizovat své kompetence podle ústavního pořádku a zákonů, a to včetně ustavení stabilní vlády, výkonu zákonodárné a dalších funkcí, které jí podle Ústavy přísluší. Matematická přesnost „zrcadlového odrazu“ volebního rozhodnutí voličstva v situaci, kdy je třeba hledat nejen diferenciační, nýbrž i integrační nástroje za pomoci uzavírací klauzule, není ani realizovatelná. Důraz na integrační funkci voleb (viz k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96) je nutný, a proto ústavně akceptovatelný z hlediska jednoho z legitimních cílů voleb. Lze uvést zkušenosti s použitím čistého poměrného zastoupení, kde index reprezentace (poměr získaných hlasů a získaných mandátů) se v předválečných volbách do Poslanecké sněmovny v roce 1935 téměř kryl, přičemž se voleb zúčastnilo 16 volebních stran (agrárníci za 14,3 % hlasů získali 45 mandátů, poslední strana Německý svaz zemědělců získala za 1,7 % odpovídajících 5 mandátů, další menšinové strany měly po dvou mandátech ve sboru 300 poslanců. V roce 1946 při účasti jen osmi volebních stran byl tento index téměř dokonalý (KSČ získala za 31,2 % hlasů přesně 93 mandátů, ale naprosto stejný poměr hlasů na mandát měla i druhá nejmenší Strana slobody s 0,9 %, která získala 3 mandáty). Je to jeden z mála rozdílů, ke kterému bylo třeba přihlédnout při výkladu pojmu „zásady poměrného zastoupení“ ve srovnání s § 8 ústavní listiny z roku 1920 a čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb. To však nic na podstatě poměrného zastoupení nemění, jen vyžaduje přihlédnout k historickým negativním zkušenostem s fungováním zcela čistého poměrného zastoupení a jeho důsledkům, kdy jsou v zákonodárném sboru zastoupeny i politické strany, které nelze považovat za relevantní či reprezentativní [k tomu viz sub IX. e)], přičemž však mohou sehrát roli „jazýčku na váze“, nebo získat dokonce tzv. vyděračský potenciál.

116. Tento závěr je současně východiskem pro hodnocení ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení ZVP. Ústavní soud bere v úvahu nejen abstraktní konstrukci zásad poměrného zastoupení, nýbrž i potřebu jejich konkrétního uplatnění v podmínkách místa a času, tedy v již vyhlášených volbách v České republice. Nemá před sebou „čistý stůl“ [to je výsadou zákonodárce – viz výše sub VIII. a)], nýbrž určité danosti nejen územního členění v podobě ústavního zákona č. 347/1997 Sb., popř. zákona č. 51/2020 Sb., o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů (zákon o územně správním členění státu). Pro „ideální“ řešení (taková však v praxi neexistují) by bylo třeba začít znova, tedy zrušením ZVP jako celku a rozhodnutí prezidenta republiky č. 611/2020 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Taková situace, která by si vyžádala zrušení již vyhlášených voleb (viz např. usnesení předsednictva Národního shromáždění č. 52/1968 Sb., o zrušení usnesení předsednictva Národního shromáždění o vyhlášení dne voleb do národních výborů a o volbě Ústřední volební komise Národní fronty pro volby do národních výborů, nebo nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kterým bylo vysloveno pozbytí platnosti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny), nyní nenastala a z hlediska sebeomezení Ústavního soudu bylo možné dosáhnout vyhovění důvodným argumentům navrhovatelky i šetrnějším způsobem s respektem k požadavku relativní stability volebního zákonodárství [sub VIII. b)].

117. Ústavní soud proto z hlediska ústavních kautel voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení, rovnosti volebního práva a rovnosti šancí politických stran v rámci volné politické soutěže přistoupil jak k hodnocení ústavnosti jednotlivých systémových prvků volebního systému, tak jejich vzájemné provázanosti s respektem k těmto kautelám. Své funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy zde mohl dostát vzhledem k tomu, co bylo právě uvedeno, i tak, že ústavnost jednotlivých prvků volebního systému bude hodnocena z hlediska praktické potřeby jednoho „pevného bodu“ v tomto systému, s jehož pomocí lze „pohnout“ zbývajícími prvky a celým volebním systémem tak, aby byla napravena jemu vytýkaná neústavnost.

118. Bylo tedy třeba zvolit jeden takový pevný bod. Na rozdíl od DʼHondtovy volební formule nebo separovaných voleb v různě velkých volebních obvodech Ústavní soud shledal jako nejmírnější (přitom vhodné a potřebné) a současně důvodnosti argumentace stěžovatelky vyhovující řešení v závěru, že i při zachování různě velkých volebních krajů (viz k této možnosti již shora sub 102 a 103) lze dosáhnout respektování shora zmíněných ústavních kautel tím, že bude zrušen samotný výpočet volebního výsledku vycházející ze separovaných voleb v jednotlivých volebních krajích za pomoci DʼHondtovy volební formule [metoda největšího průměru či nejvyššího čísla – viz sub IX. i)]. Současně tím bude respektována v maximální míře stabilita organizace voleb založená na územním členění, kterému se přizpůsobila i organizace politického systému, jehož základem je právě svobodná soutěž politických stran, jak to vyžaduje čl. 5 Ústavy. Zde Ústavní soud považuje za potřebné uvést, že relativní stabilita volebního zákonodárství je požadavkem racionality (viz Code of good practice in electoral matters. Benátská komise. Opinion Nr. 190/2002), nikoli samotné ústavnosti [viz blíže VIII. b)], které musí být vždy (a také bývá v praxi) dána přednost.