VII. Meritorní posouzení napadených ustanovení

VII.A. Právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek

22. Podle navrhovatelky napadená ustanovení porušují právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek dle čl. 21 odst. 4 Listiny, kterým je dle navrhovatelky chráněno i právo tyto funkce „nerušeně zastávat a vykonávat dle předem stanovených pravidel“. Navrhovatelka konkrétně namítá, že zákonodárce bez rozumného ospravedlnění omezil výši odměn uvolněných členů zastupitelstev pouze v některých případech souběhu funkcí.

23. Podle čl. 21 odst. 4 Listiny občané „mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím“. Toto ustanovení negarantuje jednotlivým občanům právo na výkon určité funkce, nýbrž pouze možnost se o ni ucházet za rovných podmínek [nález sp. zn. Pl. ÚS 8/16 ze dne 19. 12. 2017 (N 229/87 SbNU 735; 26/2018 Sb.), bod 50; nález sp. zn. Pl. ÚS 21/15 ze dne 4. 9. 2018 (N 146/90 SbNU 369; 233/2018 Sb.), bod 85].

24. Ústavní soud ve své judikatuře nadto dovodil, že čl. 21 odst. 4 Listiny zahrnuje i právo volené a jiné veřejné funkce nerušeně vykonávat, včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Právem na nerušený výkon funkce, které zmiňuje navrhovatelka, je třeba rozumět právo si funkci po stanovenou dobu podržet, pokud nenastanou podmínky pro ukončení jejího výkonu [viz nález sp. zn. II. ÚS 53/06 ze dne 12. 9. 2006 (N 159/42 SbNU 305); obdobně nález sp. zn. III. ÚS 1076/07 ze dne 21. 1. 2008 (N 14/48 SbNU 145), bod 23; nález sp. zn. I. ÚS 2420/11 ze dne 16. 11. 2011 (N 197/63 SbNU 291), bod 16].

25. Od podmínek přístupu k veřejné funkci - tedy podmínek, za nichž se lze o určitou funkci ucházet a v případě úspěchu v ní setrvat - je ovšem třeba odlišit podmínky, za nichž má být příslušná veřejná funkce vykonávána. Ty již předmětem čl. 21 odst. 4 Listiny nejsou [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.), zejména body 94 a 110; nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ze dne 11. 2. 2020 (149/2020 Sb.), bod 154]. Tyto závěry nejsou v rozporu ani s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) a nálezem sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.), jichž se dovolává navrhovatelka. Nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 se totiž týká situace, kdy došlo ústavním zákonem ke zkrácení mandátu poslance (tedy setrvání ve funkci), nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04 pak toho, zda došlo k platnému zvolení senátora (tedy přístupu do této funkce) - nevztahují se tudíž k problematice podmínek, za nichž byly tyto funkce vykonávány. Napadená právní úprava přitom nestanovuje takové podmínky výkonu veřejných funkcí, které by ve svých právních či faktických důsledcích znemožňovaly její plnohodnotný výkon (a na něž by v důsledku toho bylo třeba nahlížet jako na podmínky přístupu k dané funkci, respektive podmínky pro setrvání v ní).

26. Napadená ustanovení neomezují možnost ucházet se o výkon funkcí v rámci územních samosprávných celků ani o funkci poslance, senátora či člena vlády. Stejně tak neomezují ani podmínky pro setrvání v těchto funkcích. Týkají se toliko výše odměn uvolněných členů zastupitelstev. Napadená ustanovení tedy neregulují přístup k veřejné funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny, ale toliko podmínky výkonu veřejné funkce (výši odměn), na což se předmětné ustanovení nevztahuje.

27. Ústavní soud si je vědom, že odměny za výkon veřejných funkcí mohou sloužit i k tomu, aby byl zajištěn rovný přístup k těmto veřejným funkcím pro všechny občany bez ohledu na jejich majetek. Napadená ustanovení ovšem zjevně nemohou ani nepřímo omezit přístup jednotlivců k veřejným funkcím dle majetku, neboť neomezují odměny plynoucí z funkce poslance, senátora nebo člena vlády. Ostatně ani navrhovatelka nenamítá, že by napadená ustanovení vedla k nepřímé diskriminaci z důvodu majetku. Touto problematikou se tak není třeba blíže zabývat.

28. K zásahu do práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek tedy napadenými ustanoveními nedošlo.

29. Odměny uvolněných členů zastupitelstev je namísto toho třeba přezkoumat z hlediska práva na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.), bod 51, týkající se snížení platu státních zástupců] a samostatně se věnovat tomu, zda napadená ustanovení nejsou diskriminační, jak namítá navrhovatelka, či rozporná s právem na rovné zacházení.

VII.B. Právo na spravedlivou odměnu za práci

30. Podle čl. 28 Listiny „[z]aměstnanci mají právo na spravedlivou odměnu za práci“. Ačkoliv se toto ustanovení zmiňuje o zaměstnancích, jeho působnost se neomezuje na zaměstnance ve smyslu podústavního práva a je třeba ji v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vykládat šířeji.

31. Již v nálezu sp. zn. I. ÚS 89/94 ze dne 29. 11. 1994 (N 58/2 SbNU 151) tak bylo toto ustanovení aplikováno na odměnu advokáta jako obhájce ex offo, byť advokát v tomto vztahu není z hlediska podústavního práva zaměstnancem, a široký výklad tohoto ustanovení je v senátní judikatuře Ústavního soudu zastáván doposud [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 190/15 ze dne 13. 9. 2016 (N 171/82 SbNU 657), bod 57; nález sp. zn. II. ÚS 2873/11 ze dne 29. 3. 2012 (N 67/64 SbNU 759); nález sp. zn. II. ÚS 2388/10 ze dne 21. 4. 2011 (N 80/61 SbNU 261) a nález sp. zn. II. ÚS 398/03 ze dne 13. 12. 2007 (N 220/47 SbNU 903)]. Plénum Ústavního soudu pak z čl. 28 Listiny dovodilo zásadu, že „za odvedenou práci má každý právo na spravedlivou odměnu“ a uplatnilo toto ustanovení ve vztahu k odměně advokáta ustanoveného jako opatrovníka [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/19 ze dne 14. 1. 2020 (28/2020 Sb.), bod 19; nález sp. zn. Pl. ÚS 23/19 ze dne 28. 1. 2020 (43/2020 Sb.), bod 16; a nález sp. zn. Pl. ÚS 26/19 ze dne 3. 3. 2020 (176/2020 Sb.), bod 15].

32. V posuzované věci Ústavní soud přisvědčil argumentaci navrhovatelky, že odměna uvolněných členů zastupitelstev územních samosprávných celků spadá do působnosti práva na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny. Zastupitelé územních samosprávných celků nevykonávají tuto veřejnou funkci v pracovněprávním vztahu, a to ani v případě, že jsou pro výkon funkce uvolněni (srov. § 79 zákona o obcích, § 54 zákona o krajích a § 58b zákona o hlavním městě Praze, podle nichž se zákoník práce na vzájemný vztah mezi zaměstnancem a územním samosprávným celkem uplatní toliko v tam vymezených případech a zastupitelé se pro tyto účely pouze „považují za zaměstnance“). Uvolněním zastupitele pro výkon veřejné funkce [§ 71 odst. 1 písm. a) zákona o obcích, § 46 odst. 1 písm. a) zákona o krajích, § 52 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze] se nicméně rozumí jeho uvolnění z případného pracovněprávního vztahu, který by jinak vykonával či mohl vykonávat. Namísto odměny (mzdy, platu), která by mu náležela v rámci takového pracovněprávního vztahu jakožto zaměstnanci, tak nastupuje odměna za výkon veřejné funkce, pro niž byl zastupitel uvolněn. Jelikož působnost čl. 28 Listiny je třeba vykládat široce, spadá do ní i odměna uvolněných členů zastupitelstev územních samosprávných celků, která plní právě popsanou funkci obdobnou odměně (mzdě, platu) zaměstnanců. Tím se Ústavní soud nevyjadřuje k otázce, zda čl. 28 Listiny vyžaduje, aby členové zastupitelstev obecně pobírali za výkon své funkce odměnu nebo aby součástí právního řádu byl institut uvolněných členů zastupitelstev.

33. V tomto kontextu Ústavní soud podotýká, že Česká republika při ratifikaci Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., ve znění sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 369/1999 Sb.) učinila v souladu s jejím čl. 12 oznámení, že se necítí být vázána čl. 7 odst. 2 této mezinárodní smlouvy, podle něhož podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, „musí umožňovat přiměřenou finanční náhradu výdajů, k nimž při výkonu příslušné funkce došlo, náhradu ušlých příjmů nebo odměnu za vykonanou práci a odpovídající sociální zabezpečení“. Je tedy patrné, že i v rovině svých mezinárodních závazků Česká republika usilovala zachovat si v této oblasti prostor k uvážení. [K postavení Evropské charty místní samosprávy z hlediska ústavního pořádku viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.), body 90-92.]

34. Právo na spravedlivou odměnu za práci se systematicky řadí mezi hospodářská, sociální a kulturní práva a čl. 28 Listiny, v němž je garantováno, patří mezi ta ustanovení, jichž se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat „pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“. Ústavní pořádek tak zákonodárci poskytuje široký prostor pro uvážení, jakým způsobem toto právo na zákonné úrovni provede [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 267], nikoliv však prostor neomezený. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu totiž zákonná úprava v případě práv podléhajících čl. 41 odst. 1 Listiny musí obstát v tzv. testu racionality.

35. Test racionality se sestává ze čtyř kroků. Prvním je vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu. Druhým je zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Třetím krokem je posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. Posledním čtvrtým krokem je zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je racionální, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.); k nyní ustálené podobě testu racionality viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/16 ze dne 26. 2. 2019 (119/2019 Sb.), bod 25; nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18 ze dne 17. 7. 2019 (225/2019 Sb.), body 45-46].

36. Avšak ne vždy je nezbytné provádět test racionality v plném rozsahu. Je-li zjevné, že se napadená úprava nedotýká esenciálního obsahu práva podléhajícího čl. 41 odst. 1 Listiny, není třeba se podrobněji věnovat pozitivnímu vymezení tohoto esenciálního obsahu a problematice zásahu do něj, tedy prvnímu a druhému kroku testu racionality. Ústavní soud se v takové situaci omezuje na přezkum toho, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a je k jeho dosažení racionální, tedy na třetí a čtvrtý krok testu racionality [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18 ze dne 18. 12. 2018 (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.), bod 49, týkající se práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny].

37. Napadená ustanovení se zjevně nedotýkají esenciálního obsahu práva na spravedlivou odměnu za práci. Ačkoliv omezují odměny jednotlivců jako uvolněných členů zastupitelstev na 40 % výše, která by jim jinak náležela, nesnižují jejich odměny plynoucí ze souběžně vykonávané funkce poslance, senátora nebo člena vlády. Ústavní soud je tak toho názoru, že není třeba provádět první dva kroky testu racionality. Ostatně ani navrhovatelka netvrdí, že by došlo k zásahu do esenciálního jádra tohoto základního práva a v českém právním řádu lze najít i přísnější úpravu, již zákonodárce zvolil v případě souběhu mezi následujícími funkcemi: člena, místopředsedy a předsedy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, místopředsedy a předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů, člena, místopředsedy a předsedy Rady Ústavu pro studium totalitních režimů, člena Národní rozpočtové rady, člena a předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu a předsedy Národní sportovní agentury. V tomto případě náleží uvedenému představiteli jen jeden z obou platů, a to ten vyšší (srov. § 34 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů).

38. Přezkum z hlediska práva na spravedlivou odměnu za práci se tak omezí na zhodnocení, zda napadená ustanovení sledují legitimní cíl a zda jsou k jeho dosažení racionální, tedy třetí a čtvrtý krok testu racionality.

39. Legislativní záměr přijetí napadené úpravy vyplývá z důvodové zprávy k novelizaci provedené zákonem č. 263/2019 Sb. (sněmovní tisk 273/0), kterou došlo ke vložení napadených ustanovení do příslušných zákonů. Podle důvodové zprávy bylo cílem novelizace „uspořit finanční prostředky v rozpočtech územních samosprávných celků (určené na odměny uvolněných členů zastupitelstev) a zabránit přílišné kumulaci funkcí i odměn, dochází-li k ní primárně za účelem zvyšování získávaných odměn“. Dle důvodové zprávy nebylo přistoupeno k zakotvení neslučitelnosti (inkompatibility) funkcí, protože „transfer zkušeností z komunální či regionální sféry do činnosti zákonodárných sborů či vlády (nebo naopak) prostřednictvím osob působících v obou sférách může být prospěšný, a proto není důvod mu takto popřípadě bránit“. Na tyto části důvodové zprávy poukazuje i navrhovatelka, která z nich však vyvozuje jediný cíl, a to úsporu finančních prostředků v rozpočtech územních samosprávných celků. S tím se Ústavní soud neztotožňuje, neboť vedle toho se důvodová zpráva zmiňuje o zabránění kumulace funkcí, takže záměrem zákonodárce bylo i prostřednictvím snížení odměn omezit množství případů, kdy k souběžnému výkonu příslušných veřejných funkcí dochází.

40. Také z objektivního hlediska je třeba poukázat na to, že vedle snížení prostředků, které územní samosprávné celky vynakládají na odměny uvolněných členů zastupitelstev, jsou napadená ustanovení tím, že snižují finanční výhodnost souběžného zastávání relevantních veřejných funkcí, způsobilá k tomu, aby odrazovala od souběžného výkonu těchto funkcí a snížila počet případů, kdy ke kumulaci funkcí dochází.

41. Cíl spočívající v úspoře veřejných financí byl již v minulosti vyhodnocen Ústavním soudem jako legitimní cíl pro omezení práva na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny a od tohoto hodnocení nemá Ústavní soud důvod se v posuzovaném případě odchýlit (viz již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10, bod 51, týkající se plošného snížení platu státních zástupců).

42. Avšak rovněž cíl spočívající v omezení případů, kdy dochází k souběžnému výkonu funkce uvolněného zastupitele územního samosprávného celku a poslance, senátora nebo člena vlády, tedy primární cíl sledovaný napadenými ustanoveními, je legitimní, a to z následujících důvodů.

43. Jedním z principů, na nichž je ústavní pořádek České republiky vybudován, je dělba moci. Tento koncept se prolíná celou systematikou ústavního pořádku. Vedle horizontální dělby (státní) moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní, která má textuální oporu v čl. 2 odst. 1 Ústavy a projevuje se systémem brzd a protivah [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 47; nález sp. zn. Pl. ÚS 18/06 ze dne 11. 7. 2006 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 14/15 ze dne 2. 2. 2016 (N 22/80 SbNU 257; 87/2016 Sb.), body 41-42], je součástí ústavního pořádku rovněž vertikální dělba (veřejné) moci mezi moc státní a moc samosprávnou vykonávanou územními samosprávnými celky, jejímž odrazem je právo na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy.

44. Součástí principu dělby moci je i personální aspekt, tedy problematika toho, do jaké míry mají být odděleny nebo mohou naopak být provázány jednotlivé složky moci z hlediska osob, které příslušnou část veřejné moci vykonávají.

45. Ústavní pořádek v oblasti vertikální dělby moci výslovně zakotvuje neslučitelnost (inkompatibilitu) funkce soudce „s jakoukoli funkcí ve veřejné správě“ (čl. 82 odst. 3 Ústavy), do níž se řadí i územní samospráva, a tudíž je vyloučeno i členství v zastupitelstvu územního samosprávného celku. Inkompatibilita ani jiné omezení souběžného zastávání funkcí v moci zákonodárné (poslance či senátora) či výkonné (člena vlády) na jedné straně a funkce člena zastupitelstva územní samosprávy na druhé straně však v ústavním pořádku zakotvena není. To znamená, že je tato problematika svěřena do rukou zákonodárce. Je na jeho uvážení - při respektování ústavních mezí - aby prostřednictvím zákonné úpravy vymezil, zda a v jaké míře bude omezováno souběžné zastávání funkcí v moci zákonodárné či výkonné a v zastupitelstvech územních samosprávných celků. S ohledem na to, že vertikální dělba moci je jedním z principů ústavního pořádku, však bude úprava podporující vertikální dělbu moci prostřednictvím její větší personální oddělenosti sledovat legitimní cíl.

46. Jinak vyjádřeno, ústavní pořádek zavádí vertikální dělbu moci (oddělení státní správy a samosprávy dle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy) a vyžaduje existenci územně samosprávných celků se zákonem vymezenou působností (čl. 104 odst. 1 Ústavy). Problematiku personálních aspektů vertikální dělby moci nicméně ponechává otevřenou, a to s výjimkou výslovného zakotvení inkompatibility funkce soudce s funkcemi v územní samosprávě (čl. 82 odst. 3 Ústavy). Ústavnímu soudu nepřísluší se vyjadřovat k tomu, zda je vhodnější či moudřejší nijak neomezovat případy, kdy dochází k personálnímu provázání těchto mocí, nebo naopak prosazovat jejich personální oddělenost, ani to, v jaké míře se tak má případně stát. Otázku, zda a případně v jaké míře má být zajištěno personální oddělení státní moci - zákonodárné a výkonné - a územní samosprávy, přísluší vyřešit zákonodárci. Je jeho úkolem, aby posoudil, zda a s jakou intenzitou považuje za vhodné prosazovat personální oddělenost těchto mocí. Úkolem Ústavního soudu je toliko zhodnotit, zda se zákonodárcem zvolené řešení nedostalo do rozporu s ústavním pořádkem.

47. Ústavní soud tedy shrnuje, že k strukturálním principům ústavního pořádku patří rovněž dělba moci mezi státní mocí představovanou mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a územní samosprávou (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy). Jelikož ústavním pořádkem není regulováno personální oddělení těchto mocí v případě souběhu členství v zastupitelstvu územního samosprávného celku a výkonu funkce poslance, senátora či člena vlády, je věcí zákonodárce, zda a do jaké míry při respektování ústavního pořádku bude prosazovat personální oddělenost těchto mocí. Jde o legitimní cíl, který zákonodárce může prostřednictvím právní regulace sledovat a k jehož prosazení může užít i jiných prostředků, než je zakotvení neslučitelnosti funkcí.

48. Napadená ustanovení snižují motivaci k souběžnému zastávání funkce poslance, senátora či člena vlády a uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku, a jsou tak způsobilá snížit počet případů, kdy ke kumulaci těchto funkcí dochází. Podporují tedy větší míru oddělenosti státní moci vykonávané Parlamentem a vládou a územní samosprávy, a sledují tudíž legitimní cíl.

49. Konečně je třeba konstatovat, že napadená úprava je s oběma cíli racionálně spojena. Není-li souběh funkcí odstraněn, vedou napadená ustanovení alespoň k úspoře finančních prostředků územních samosprávných celků. Námitka navrhovatelky, že v některých případech může územní samosprávný celek rozhodnout, že příslušná funkce bude nově neuvolněná, a v takovém případě s ní může spojit odměnu až ve výši 0,6násobku (bod 8 výše), na tom nic nemění. Zaprvé by byl tento postup důsledkem rozhodnutí samosprávy, k němuž je oprávněna, přičemž napadená ustanovení nemají za cíl regulovat odměnu neuvolněných členů zastupitelstev. Zadruhé, i odměna ve výši 0,6násobku je zjevně nižší než plná odměna, a i v tomto případě by tak bylo dosaženo cíle v podobě úspory finančních prostředků, byť v menší míře. I při zohlednění tohoto možného dopadu napadených ustanovení by tedy bylo možné shledat racionální spojení mezi sledovaným cílem a užitým prostředkem. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že při změně funkcí na neuvolněné mohou být poskytovány členům zastupitelstev další odměny za výkon funkce člena řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby, v níž má územní samosprávný celek podíl (bod 8 výše), nicméně tyto odměny nejsou předmětem regulace napadenými ustanoveními; tato námitka nic nemění na závěru, že napadená ustanovení jsou racionálně spojena s cílem spočívajícím v úspoře finančních prostředků územních samosprávných celků vynakládaných na odměny uvolněných členů zastupitelstev, u nichž došlo k souběhu funkcí.

50. Napadená ustanovení jsou dále způsobilá, vzhledem k tomu, že znevýhodňují souběžný výkon funkcí v samosprávě a moci zákonodárné či výkonné snížením odměny uvolněného člena zastupitelstva, omezit množství případů, kdy k souběhu těchto funkcí dochází. Jsou tedy racionálně spojena s cílem spočívajícím v posílení personálního aspektu vertikální dělby moci.

51. Je věcí uvážení zákonodárce, že se rozhodl užít právě tento prostředek a nepřistoupil například k širší působnosti vztahující se obecně na odměny členů zastupitelstev územních samosprávných celků nebo že nezvolil cestu zakotvení inkompatibility funkcí. Na iracionalitu právní úpravy z toho v každém případě usuzovat nelze.

52. Napadená ustanovení tak obstála v testu racionality, a neporušují tedy právo na spravedlivou odměnu za práci zaručené čl. 28 Listiny.

VII.C. Rovnost a zákaz diskriminace

53. Navrhovatelka dále namítá porušení práva na rovné zacházení (zákazu diskriminace). Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bodech 99-102, podrobně zabýval vymezením toho, jakým způsobem je třeba přezkoumávat namítané zásahy do práva na rovné zacházení, s cílem sjednotit tak dosavadní judikatorní přístupy.

54. Jak plyne z citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15, ústavní právo na rovné zacházení je garantováno jednak v čl. 1 Listiny jako samostatné základní právo, jehož se lze domáhat přímo a bez dalšího (rovnost neakcesorická), jednak jako základní právo podmíněné, jehož se lze domáhat podle čl. 3 odst. 1 Listiny jen ve spojení s tvrzeným zásahem do jiného základního práva či svobody chráněných Listinou (rovnost akcesorická). S ohledem na skutečnost, že Ústavní soud ve své judikatuře připustil vedle ústavní ochrany rovnosti v základních právech dle čl. 3 odst. 1 Listiny též ústavní ochranu rovnosti ve všech právech, respektive obecný zákaz libovůle dle čl. 1 Listiny, nemá samo rozlišování akcesorické či neakcesorické rovnosti v řízení o kontrole právních předpisů před Ústavním soudem zásadní význam, neboť všechny možné námitky opřené o čl. 3 odst. 1 Listiny jsou vždy normativně „pokryty“ ustanoveními čl. 1 Listiny, jehož působnost je z povahy věci širší. Intenzita ústavního přezkumu není primárně závislá na skutečnosti, zda k nerovnému zacházení dochází ve vztahu k jinému ústavně zaručenému právu (akcesoricky), či nikoli (neakcesoricky). Klíčovým je zejména důvod odlišného zacházení, tedy stanovený rozlišovací znak, a zároveň konkrétní právo či statek, ve vztahu ke kterému je odlišně zacházeno. Tomu pak musí odpovídat nároky kladené Ústavním soudem na zdůvodnění legitimity (ospravedlnění) odlišného zacházení [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 100-101; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (303/2019 Sb.), bod 51].

55. Při rozlišování z důvodů tzv. podezřelých, tedy důvodů týkajících se osobních charakteristik jednotlivce majících úzký vztah k ochraně důstojnosti člověka, je potřeba klást na zdůvodnění odlišného zacházení velmi přísné nároky, byť by se odlišné zacházení netýkalo jiného základního práva. Naopak, bude-li důvodem odlišného zacházení (rozlišujícím znakem) kritérium běžně a nezbytně používané v určité oblasti právní regulace (např. výše příjmu v daňovém zákonodárství), byť by se odlišné zacházení dotýkalo jiného základního práva (ochrany vlastnictví), bude intenzita ústavního přezkumu nízká (nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 102).

56. S těmito východisky se Ústavní soud ztotožnil rovněž v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19, bod 51, a ani v posuzované věci neshledal důvod se od nich odchýlit.

57. Za podezřelé důvody rozlišování je třeba považovat v prvé řadě ty, jež jsou uvedené výslovně v čl. 3 odst. 1 Listiny (pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, víra a náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod), a dále ty, které těmto kategoriím typově odpovídají, a naplňují tak znaky jiného postavení ve smyslu odkazovaného ustanovení. Otázce, zda se liší intenzita přezkumu mezi jednotlivými podezřelými důvody, se není třeba v posuzované věci věnovat.

58. Při přezkumu, zda nedošlo k porušení práva na rovné zacházení z důvodu rozlišovacích kritérií užitých v právní úpravě, je třeba posoudit, zda 1. jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny; 2. je s nimi nakládáno odlišně a na základě jakého důvodu; 3. jde odlišné zacházení daným jednotlivcům nebo skupinám k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra); 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy a) sleduje legitimní cíl a b) je přiměřené [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.), bod 173; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (254/2020 Sb.), bod 136].

59. To, jak intenzivní bude přezkum přiměřenosti odlišného zacházení [krok 4b)], přitom bude záviset především na uplatněném důvodu odlišného zacházení a dále na tom, jakého konkrétního práva či statku se odlišné zacházení týká (viz body 46-49 výše; srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10, bod 34, který míru intenzity přezkumu koncipuje jako pátý krok testu). Nižší míru intenzity bude představovat požadavek na racionální vztah právní úpravy ke sledovanému cíli, tedy zda může nějakým způsobem k jeho dosažení přispět [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 15/15 ze dne 30. 1. 2018 (N 12/88 SbNU 171; 62/2018 Sb.), bod 38; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], nemusí tedy jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Vyšší míru intenzity pak bude vyjadřovat požadavek na proporcionalitu ve vztahu ke sledovanému cíli. (To ovšem neznamená, že nelze intenzitu přezkumu dále diferencovat.)

60. V posuzované věci Ústavní soud hodnotí jako srovnatelné uvolněné členy zastupitelstva vykonávající současně funkci poslance, senátora nebo člena vlády na jedné straně a uvolněné členy zastupitelstva, kteří současně vykonávají odlišné veřejné funkce, jsou zaměstnanci nebo jsou jinak výdělečně činní v soukromé sféře, na druhé straně. S první skupinou osob je v důsledku přezkoumávaných ustanovení zacházeno odlišně, neboť je jim poskytována odměna toliko ve výši 0,4násobku odměny, která by jim jinak náležela. Toto odlišné zacházení nicméně není založeno na žádném z tzv. podezřelých důvodů ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny, ale toliko na souběžném zastávání jiné veřejné funkce. Není dále pochyb o tom, že jde o zacházení, které jde této skupině zastupitelů k tíži vzhledem ke snížení jejich odměny.

61. Rozlišování mezi uvolněnými členy zastupitelstev obcí v závislosti na tom, zda vykonávají funkci poslance, senátora nebo člena vlády, nebo jinou veřejnou funkci či jsou výdělečně činní v soukromé sféře, nicméně sleduje legitimní cíl, neboť podporuje vertikální dělbu moci (mezi státní mocí vykonávanou Parlamentem a vládou na jedné straně a samosprávou na straně druhé), což bylo za legitimní cíl shledáno již výše.

62. Z hlediska intenzity vyžadované při přezkumu přiměřenosti odlišného zacházení je relevantní, že napadená úprava není založena na podezřelém kritériu a že zasahuje toliko do práva na spravedlivou odměnu za výkon práce, jehož se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů dle čl. 41 odst. 1 Listiny, a zákonodárce tak má při přijímání této právní úpravy široký prostor pro uvážení. Z těchto důvodů musí i přezkum z hlediska práva na rovné zacházení mít v tomto kroku nižší intenzitu, a postačí tedy, je-li právní úprava k dosažení vymezeného cíle v racionálním vztahu. Ústavní soud se tak neztotožňuje s názorem navrhovatelky, že právní úprava měla být podrobena přezkumu z hlediska proporcionality.

63. Ústavní soud již dovodil, že napadená úprava je racionálně spojena s dosažením cíle spočívajícího ve větším personálním oddělení územní samosprávy a orgánů státní moci (Parlamentu a vlády) jako jednoho z aspektů vertikální dělby moci, a v tomto ohledu postačí odkázat na úvahy uvedené výše. Racionálně ospravedlnit lze rovněž to, že zákonodárce obdobným způsobem nesnížil odměny v případě souběžného výkonu jiných veřejných funkcí či činností v soukromé sféře. U jiných veřejných funkcí totiž není zájem na podpoře dělby moci tak intenzivní, jako je tomu u členů Parlamentu jakožto zákonodárného orgánu či členů vlády jakožto vrcholného orgánu exekutivy. Jde-li o souběh s činnostmi v soukromé sféře, ty již ze své povahy nejsou spojeny s výkonem veřejné moci, a proto by u nich zákonodárce ani nemohl sledovat cíl spočívající v posílení dělby moci. Námitky navrhovatelky, že napadená úprava je z těchto důvodů iracionální, tedy nejsou opodstatněné. Napadená úprava tak z hlediska práva na rovné zacházení obstojí.

64. Závěrem Ústavní soud opětovně podotýká, že navrhovatelka nenamítá, že by napadená ustanovení omezením odměn bránila jednotlivcům v přístupu k výkonu veřejných funkcí v souvislosti s jejich majetkovými poměry jako podezřelým důvodem, tedy že by vedla k nepřímé diskriminaci z důvodu majetku. Ústavní soud konstatuje, že neshledal důvody se touto otázkou podrobněji zabývat, neboť tento účinek napadená ustanovení zjevně nemají - i v případě snížení odměny uvolněnému členovi zastupitelstva totiž nebude nijak omezena odměna spojená s výkonem funkce poslance, senátora nebo člena vlády.

VII.D. Právní jistota a princip zákazu zpětné účinnosti právních norem

65. Podle navrhovatelky bylo napadenými ustanoveními zasaženo do právní jistoty a do legitimního očekávání uvolněných členů zastupitelstev vykonávajících současně funkci poslance, senátora nebo člena vlády. Právní úprava jejich odměňování se totiž zásadním způsobem změnila v průběhu jejich volebních období, což navrhovatelka připodobňuje ke změně pravidel během hry.

66. Ústavní soud ve své judikatuře vyložil, že součástí principů právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy je rovněž ochrana právní jistoty a z ní plynoucí princip ochrany důvěry občanů v právo a zákazu zpětné účinnosti právních norem (retroaktivity). Ústavní soud přitom rozlišuje pravou retroaktivitu, která je zásadně nepřípustná, a nepravou retroaktivitu, která je zásadně přípustná. Podstata pravé retroaktivity spočívá v tom, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo na jejím základě dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to s účinky do období před účinností nového zákona. V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), body 145 a násl.].

67. Obecně přípustná nepravá retroaktivita může být shledána nepřípustnou tehdy, je-li právní úpravou „zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva“ [viz citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147; nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (303/2019 Sb.), bod 40].

68. Od otázky přípustnosti nepravé retroaktivity je třeba odlišit problematiku legitimního očekávání jako složky práva na ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), body 80 a následující]. Tento institut totiž nechrání nezměnitelnost odměn do budoucna, a to ani v případech, kdy se jejich výše odvíjí od zákonné úpravy [viz obdobně již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10, bod 52, odmítající pojetí legitimního očekávání jakožto „nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) platových poměrů státních zástupců“]. Dále je tak třeba se věnovat toliko otázce retroaktivity napadených ustanovení.

69. Napadená ustanovení nabyla účinnosti 1. 1. 2020 (prvním dnem třetího kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení zákona č. 263/2019 Sb., tedy novelizace, jíž byla napadená ustanovení vložena do příslušných zákonů, a to v souladu s jeho čl. IV). Vzhledem k absenci přechodných ustanovení tato novelizace změnila ode dne účinnosti výši odměňování uvolněných členů zastupitelstev zastávajících současně funkci poslance či senátora (případně člena vlády) v průběhu volebních období příslušných zastupitelstev - pravidelné volby do zastupitelstev obcí, zastupitelstva hlavního města Prahy a zastupitelstev jeho městských částí se konaly ve dnech 5. a 6. 10. 2018; volby do zastupitelstev krajů pak 7. a 8. 10. 2016. Tato změna pravidel pro odměňování tak má ve vztahu k uvedeným členům zastupitelstev charakter nepravé retroaktivity. Ve dnech 2. a 3. 10. 2020 proběhly volby do zastupitelstev krajů a ve vztahu k nově zvoleným krajským zastupitelům se již o retroaktivitu napadené úpravy jednat nemůže.

70. Nepravá retroaktivita je obecně přípustná a výjimečné okolnosti, proč by tomu tak nemělo v posuzované věci být, Ústavní soud neshledal. Jak Ústavní soud uvedl v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17, bod 219, obecně jednotlivcům zastávajícím veřejné funkce nesvědčí tzv. legitimní očekávání na „neměnnost podmínek výkonu funkce“. Nadto je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení snižují odměny toliko uvolněným členům zastupitelstev. Otázka, pro výkon jakých funkcí budou zastupitelé uvolněni a kteří zastupitelé to budou, závisí na rozhodnutí příslušného zastupitelstva, které se může v průběhu volebního období měnit. Očekávání zastupitelů, že budou i nadále pro výkon funkce uvolněni, se tak vždy pohybuje toliko v pravděpodobnostní rovině, že nedojde ke změně politického rozhodnutí zastupitelstva. Je-li přípustné, aby v důsledku rozhodnutí zastupitelstva došlo k úplnému odnětí uvažované odměny, tím spíše je přípustné její snížení na základě zákona. K porušení právní jistoty a z ní plynoucích principů ochrany důvěry dotčených osob v právo a zákazu zpětné účinnosti právních norem tedy nedošlo.

VII.E. Právo na samosprávu

71. Podle navrhovatelky napadená ustanovení porušují právo na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Navrhovatelka poukazuje na to, že zastupitelstvo rozhoduje, s jakými funkcemi se pojí uvolnění pro výkon funkce, jakož i to, kdo ji bude zastávat, a prostřednictvím voleb podléhá politické kontrole voličů. Úsudek o vhodnosti kumulace funkcí by tak měl být ponechán samosprávě. Zásah do odměňování navrhovatelka pokládá za zcela nepřiměřený, a tudíž nepřípustný.

72. Ústavní soud nicméně konstatuje, že napadená ustanovení do práva na samosprávu nijak nezasahují. Jejich zrušení by nemělo za následek, že by územní samosprávné celky mohly samy posuzovat výši odměny uvolněných členů svých zastupitelstev, u nichž došlo k předmětné kumulaci funkcí, nýbrž to, že by jim musely poskytovat odměnu v plné výši, jak plyne ze zákonné úpravy a nařízení vlády k jejímu provedení (viz § 73 zákona o obcích, § 48 zákona o krajích a § 54 zákona o hlavním městě Praze ve spojení s nařízením vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatelka přitom nenapadá právní úpravu odměňování uvolněných členů zastupitelstev jako celek a nenamítá, že by tato oblast měla s ohledem na právo na samosprávu být zcela nebo v širší míře svěřena do působnosti územních samosprávných celků. Touto problematikou se tak není třeba v posuzované věci podrobněji zabývat.

21. Napadená ustanovení snížila odměnu poskytovanou uvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy, tedy územních samosprávných celků (čl. 99 Ústavy), v případě, že souběžně zastávají funkci poslance, senátora nebo člena vlády, na 40 % odměny, na niž by jinak jako uvolnění členové zastupitelstva měli nárok. Vzhledem k tomu, že jediná odlišnost napadených ustanovení spočívá v tom, kterého územního samosprávného celku se týkají, a jinak je úprava v nich obsažená identická, budou tato ustanovení přezkoumávána společně.