II. Argumentace navrhovatelky
II. 1 Námitky ústavních deficitů zákonodárného procesu
II. 1 a) Nelegitimní stav legislativní nouze
5. Podle navrhovatelky byl zákon č. 39/2022 Sb. schválen ve stavu legislativní nouze, pro který nebyly splněny materiální podmínky, což ve svém důsledku zakládá protiústavnost jím měněných a doplněných částí v pandemickém zákoně pro rozpor s čl. 1 Ústavy, jenž stanoví, že Česká republika je demokratický stát, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle nichž lze státní moc uplatnit jen v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem, dále s čl. 6 Ústavy, podle kterého rozhodování většiny dbá ochrany menšin, a s čl. 21 odst. 1 Listiny, podle něhož mají občané právo podílet se na správě věcí veřejných skrze své zástupce - poslance, a z toho plynoucím právem poslanců vykonávat svůj mandát při správě věci veřejných, tedy i podílet se na schvalování zákona v řádném, zákonem upraveném procesu, protože povinnost postupu podle zákona je také ústavním principem.
6. Skutečnost, že pandemický zákon (v nenovelizovaném znění) má omezenou účinnost do 28. 2. 2022, byla známa celý rok, tedy nešlo o nečekanou a překvapivou skutečnost, na kterou by se muselo reagovat stavem legislativní nouze. I kdyby tomu tak bylo, mohla vláda předložit jen novelu týkající se účinnosti a ostatní změny, které se týkají práv a povinností všech osob na území České republiky, projednávat v běžném schvalovacím procesu.
7. V době, kdy byl ve stavu legislativní nouze zákon č. 39/2022 Sb. schvalován, byla (a nadále je) epidemie onemocnění COVID-19 na ústupu a zdůvodnění vlády, že je to pojistka pro případ vypuknutí další vlny epidemie na podzim, dokazuje, že nešlo o aktuální potřebu. K tomu navrhovatelka odkazuje i na prohlášení ministra zdravotnictví a předsedy vlády - že zákon není potřeba, fakticky potvrdil Senát, když předmětný návrh zákona zamítl.
8. Další vadou podle navrhovatelky je, že předsedající schůze Poslanecké sněmovny nenechal hlasovat po vrácení zákona ze Senátu do Poslanecké sněmovny o tom, zda stav legislativní nouze trvá. Stav legislativní nouze je mimořádný legislativní proces, v němž jsou omezena práva jednotlivých poslanců vystupovat a debatovat. Uvedená práva jsou omezována u vládního návrhu fakticky ve vztahu k opozici, což se dotýká podstaty demokratického parlamentarismu (parlamentního pluralismu), a tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu; navrhovatelka k tomu cituje výňatky z judikatury Ústavního soudu týkající se požadavků na ústavní konformitu legislativního procesu.
9. Smyslem stavu legislativní nouze je zabránění nevratným nebo obtížně nahraditelným újmám lidí a státu. Jde o institut zkracující proceduru přijetí vládních návrhů zákonů, u kterého jsou nezbytně omezena navrhovatelkou citovaná práva parlamentní opozice, a v konečném důsledku i narušeny či relativizovány demokratické principy ovládající legislativní proces. Z důvodu rychlosti přijímání předkládaných vládních návrhů zákonů je totiž znemožněna důkladná příprava a seznámení se s projednávanou materií a celkově jsou omezeny a zkráceny parlamentní procedury a rozpravy.
10. Ústava umožňuje zkrácené projednání návrhu zákona jen v době válečného stavu a stavu ohrožení státu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (dále jen „ústavní zákon o bezpečnosti“). Stav legislativní nouze potvrdila Poslanecká sněmovna jen hlasy vládní většiny hlasováním č. 4 na 8. schůzi dne 1. 2. 2022; pro hlasovalo jen 81 poslanců, tedy méně než polovina Poslanecké sněmovny a nehlasoval nikdo z opozičních stran - nejde tedy o přesvědčivou většinu či široký konsenzus.
11. Senát návrh zákona č. 39/2022 Sb. dne 10. 2. 2022 zamítl; senátní usnesení bylo doručeno poslancům dne 11. 2. 2022. Podle § 97 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 265/2011 Sb., měl být návrh předložen k novému hlasování poslancům za 10 dnů, tedy nejdříve 21. 2. 2022, avšak Poslanecká sněmovna o něm jednala již na schůzi 16. 2. 2022 a hlasováno bylo dne 18. 2. 2022. Nebyl přitom potvrzen stav legislativní nouze, neboť o něm předsedající schůze z vládních stran nenechali hlasovat, ačkoli na to opoziční poslanci upozorňovali.
II. 1 b) Přerušení řečníka a nezákonné schválení jednání a hlasování po 21. hodině
12. Navrhovatelka dále namítá, že podle § 53 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny končí jednání Poslanecké sněmovny ve 21 hodin a o návrzích zákonů se může hlasovat jen do 19 hodin; Poslanecká sněmovna se však může usnést jinak. Na jednání dne 15. 2. 2022 bylo odhlasováno prodloužení jednání i s možností hlasování po 21. hodině, avšak toto rozhodnutí bylo dosaženo „proradným“ jednáním předsedajícího schůze Jana Skopečka, který v 19:53 hodin přerušil projev opozičního poslance Tomia Okamury s tím, že se v jednacím sále nenachází žádný člen vlády. Navrhovatelka má za to, že šlo o předem domluvené jednání ministrů. Po zahájení přerušeného jednání předsedající nejprve přečetl procedurální návrh, aby bylo jednáno i po 19., 21. i 24. hodině, ačkoliv již bylo po 20. hodině, a tedy návrh byl retroaktivní. Smyslem uvedeného postupu bylo dosáhnout odsunutí řádného ukončení schůze a nočním jednáním fyzicky vyčerpat poslance opozice a dosáhnout uzavření rozpravy; vládní většina pak odhlasovala, že hlasování o návrhu zákona bude až v pátek 18. 2. 2022 ve 13 hodin. Předsedající schůze Jan Skopeček pevným zařazením hlasování avizoval případné přerušení řeči poslance Tomia Okamury, což je v rozporu s § 61 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
13. Současně je třeba podle navrhovatelky uvedenou situaci porušení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „JŘPS“) odlišovat od případu projednávání zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, jímž se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.). Vládní většině nyní již muselo být známo, že daným postupem porušuje JŘPS. Bude-li Ústavní soud i nyní benevolentní, tím spíše bude JŘPS vládní většinou porušován, protože jí tato nezákonnost, která nemůže být sankcionována zrušením přijatého zákona, nebude vadit; zákon č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, byl navíc projednáván delší dobu. Vláda předložila návrh zákona č. 39/2022 Sb. až 20. 1. 2022, ačkoli věděla od počátku o omezení účinnosti pandemického zákona do konce února 2022; mohla jej tudíž předložit s větším předstihem.
14. Postupem předsedajícího schůze byly porušeny ústavní pořádek i subjektivní ústavní práva poslanců na řádný a nerušený výkon jejich veřejné funkce. Vládnoucí většina má moc změnit jednací řád podle předem stanoveného postupu, především podle ústavních pravidel. Zákony přijímá Parlament a vláda nemá právní nárok na přijetí zákona v jí určeném čase. Parlament není jen vyprázdněným demokratickým přívěškem vládní moci, který poslušně schvaluje vládní návrhy zákonů, jak je typické pro parlamenty totalitních států; nejsme již v období let 1948-1989 a nelze zastrašovat vládě neposlušné poslance od určitého hlasování. Navrhovatelka upozorňuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), ve kterém Ústavní soud využil porušení práv poslance ke zrušení ústavního zákona (přitom pravomoc Ústavního soudu rušit ústavní zákony je částí odborné literatury odmítána). Byla-li respektována práva poslance Miloše Melčáka, musí být respektována i práva opozičních poslanců. Nelze akceptovat postoj vládní většiny prosadit zákon i za cenu porušení zákonné procedury jeho přijetí. Podstatou zákonodárné činnosti je i to, že přijímání zákonů nemá být unáhlené a je pro ně nutno získat souhlas Parlamentu jako demokraticky zvoleného tělesa lidem, coby zdroje veškeré moci ve státě. Vládnoucí většina se vrací k praktikám před listopadem 1989, kdy řada ústavních principů a procesních pravidel sice formálně odpovídala demokratickým standardům, ale mocenské orgány státu samy porušovaly beztrestně právo, které vytvářely.
15. Závěrem této části okruhu námitek navrhovatelka cituje pasáže nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) týkající se práv parlamentní menšiny.
II. 2 Námitky proti možnosti omezení osobní svobody dálkovým způsobem
16. Navrhovatelka brojí vůči § 8a pandemického zákona, který podle ní porušuje osobní svobodu (čl. 8 Listiny) i svobodu pohybu a pobytu (čl. 14 Listiny) ve spojení se zásadou, že nikdo není povinen činit to, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny). Dosud zákonná úprava připouštěla, že při nařízení karantény osoby podezřelé z nákazy či izolace nakažené osoby jde o rozhodnutí orgánu veřejné moci (hygieny) plně podléhající správnímu řádu; nyní však pandemický zákon revolučně umožňuje omezit základní lidská práva i prostředkem komunikace na dálku. Zavedení tohoto způsobu do právního řádu v okamžiku, kdy epidemie COVID-19 ustupuje, ztrácí materiální opodstatněnost. Zákonná úprava je stručná a přenáší významné omezení ústavních práv na pouhou vyhlášku Ministerstva zdravotnictví, tedy podzákonný právní předpis.
17. Hledisku standardů právního státu neodpovídá, že ústavní právo může být omezeno ústně bez prokázání doručení (alespoň fikcí). Zákon vůbec nepojednává o poučení adresáta o možnosti podání opravného prostředku ani nestanoví, jak lze ověřit totožnost osoby hovořící přes mobil. Mobilní telefon mají běžně k dispozici osoby odlišné od vlastníka ‒ plátce komunikační služby (např. rodinní příslušníci, zaměstnanci apod.), a tudíž samotné ověření, s kým bylo hovořeno, je neprůkazné.
18. Pandemický zákon umožňuje žádat prošetření tohoto postupu do tří dnů, ale nevyjadřuje se k tomu, zda toto prošetření je řádným opravným prostředkem a rozhodnutí nenabývá právní moci, což má zásadní vliv na soudní ochranu, resp. pro počítání lhůty pro podání správní žaloby. Tím, že zákon fakticky vyloučil správní řád z použitelnosti pro nařizování izolace a karantény, vytvořil procesněprávní vakuum; je nepřípustné základní procesní pravidla upravit jen na podzákonné úrovni.
II. 3 Námitky proti možnosti omezení svobody podnikání
19. Navrhovatelka dále brojí proti § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, kterým byla zařazena řada nových omezení a povinností pro podnikatele, čímž je dotčena svoboda podnikání zaručená čl. 26 Listiny. Vláda zde vyšla z rozsudků Nejvyššího správního soudu a doplnila, co jí původní znění pandemického zákona činit neumožňovalo. Legitimitu z pohledu materiálních důvodů zpochybňuje, že epidemie se v zásadě stává běžným virovým onemocněním a stát ji zvládl za platnosti zákonné úpravy méně zasahující do práv jedince.
20. Základní změnou je možnost omezit nejen obchodní a výrobní provozovny, ale v zásadě veškeré podnikatelské činnosti vyjmenované v písm. b), přitom takto široké vymezení je nedůvodné. Je řada podnikatelských aktivit, které koná člověk sám a nepřichází do kontaktu s veřejností nad úroveň běžného společenského styku (např. tvorba počítačových programů, zpracování účetních dokladů apod.). Napadené ustanovení rovněž nepřihlíží k některým specifickým podnikatelským činnostem, které zajišťují realizaci základních práv a svobod ‒ konkrétně takto mohou být omezeni advokáti realizující právo klientů na právní ochranu a pomoc. Napadené ustanovení je natolik obecné, že opomenutí zákonodárce upravit vazbu tohoto omezení na možnosti přenosu nákazy a zajistit nedotknutelnost podnikatelských činností nutných pro realizaci základních práv je tak závažné, že odůvodňuje zrušení tohoto ustanovení jako celku s tím, že je v možnostech zákonodárce upravit jeho znění do případné podzimní vlny lépe.
21. Vláda má nástroje k řešení i mimo pandemický zákon v podobě možnosti vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zákona o bezpečnosti. Pandemický zákon a stav pandemické pohotovosti nemají ústavní oporu a nelze z nich dělat náhradní nouzový stav zavedením stejných možností vlády ukládat povinnosti jako za nouzového stavu jen na základě obyčejného zákona.
22. Navrhovatelka poukazuje i na to, že původní omezená účinnost pandemického zákona do 28. 2. 2022 byla prodloužena do 30. 11. 2022; zákon je tak sice formálně dočasný, ale jeho dočasnost je „charakteru dočasného pobytu sovětských vojsk“.
4. Navrhovatelka především namítá porušení pravidel zákonodárného procesu při projednávání a přijetí zákona č. 39/2022 Sb. (II. 1) a dále brojí proti zákonem č. 39/2022 Sb. doplněným ustanovením § 8a (II. 2) a § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona (II. 3). Argumentaci navrhovatelky tak lze rozdělit do tří okruhů a její podstatu lze shrnout následovně: