V. 1 Obecná východiska

V. 1 a) Legislativní proces obecně

67. Ústavní soud se k posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu vyjádřil již mnohokrát. V navrhovatelkou citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) vyslovil požadavky na dodržování procesních pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí. Nicméně Ústavní soud ve své rozhodovací praxi zdůrazňuje, že formální vady v legislativním procesu mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, jde-li o přímé a podstatné porušení jeho pravidel (ať již v rovině Ústavy a ústavního pořádku, či rovině podústavního práva) a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či nález sp. zn. Pl. ÚS 6/21 ze dne 22. 6. 2021 (301/2021 Sb.)]. Není totiž úlohou Ústavního soudu být ochráncem „pouhé“ zákonnosti parlamentní procedury [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.)].

68. Ingerence Ústavního soudu do legislativního procesu je opodstatněna zejména ochranou volné soutěže politických stran a menšin, zejména parlamentní opozice [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20 ze dne 18. 5. 2021 (232/2021 Sb.); viz část V. 1 b) dále]. Případný zásah Ústavního soudu je třeba poměřovat také ve vazbě na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)], obzvláště je-li možné očekávat, že po derogaci právního předpisu by byl přijat předpis totožný, avšak ve formálně bezvadném procesu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)]. Vada legislativního procesu mající již charakter protiústavnosti může být dána i kumulací více dílčích formálních pochybení [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)].

69. Pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava, jednací řády obou komor Parlamentu [zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 172/2004 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „JŘS“)] a jednotlivá usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); významná je rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, lze-li ji považovat za souladnou s principy tvorby práva, demokratického politického systému apod. (viz bod 38 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 nebo bod 63 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Jsou to především jednací řády jednotlivých komor Parlamentu, jimiž jsou jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu účinně garantovány a promítány do praxe (bod 205 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12), přičemž tyto principy jsou určující při výkladu a aplikaci jednotlivých ustanovení jednacích řádů (bod 38 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06).

V. 1 b) Práva parlamentní menšiny

70. Jedním z principů parlamentního rozhodování je i princip pluralismu vycházející z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), který jako charakteristika a znak každé svobodné společnosti tvoří jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy (viz bod 67 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a tam odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06). Mezi demokratické principy legislativního procesu dále patří princip většinového rozhodování a od něj oddělitelný princip ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy) [srov. bod 107 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)].

71. Za základní práva parlamentní menšiny či jejích členů lze považovat především práva zaručující účast na parlamentních procedurách a umožňující parlamentní opozici vykonávat nad vládnoucí většinou dozor a kontrolu, již lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu [viz část III. A) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06]. Mezi práva parlamentní menšiny patři i právo blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou (bod 73 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10).

72. Legislativní proces musí především umožnit osobám na něm zúčastněným reálné posouzení a projednání předlohy včetně ‒ a to především ‒ zástupcům parlamentní menšiny [viz část X/a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. Jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit jej a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (bod 108 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Uvedené požadavky na parlamentní diskuzi je třeba vztahovat i na širší veřejnost, jíž by neměla být možnost kontroly a kritického hodnocení předmětného legislativního návrhu upřena. Veřejná diskuze přitom může mít ty nejrůznější představitelné podoby; tím je v konečném důsledku naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu (body 206 až 208 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12).

73. Právo poslanců (či senátorů) prezentovat stanovisko na parlamentní půdě ovšem není samoúčelné, neboť význam parlamentní diskuze je třeba spatřovat v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem (jež je zárukou svobodné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy ‒ srov. bod 155 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14), nikoli v neomezené realizaci práva každého jednotlivého poslance (či senátora) se k ní vyjádřit; je též podstatné, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12). Především je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny (viz bod 76 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10).

V. 1 c) Stav legislativní nouze a zkrácené projednání návrhu zákona

74. Institut stavu legislativní nouze patří mezi zvláštní parlamentní procedury umožňující zkrácení či zjednodušení zákonodárného procesu a je na zákonné úrovni upraven v § 99 JŘPS. Jeho využitím jsou fakticky omezeny některé demokratické principy legislativního procesu, zejména práva parlamentní opozice; proto představuje výjimku z pravidla, pro niž musí být v konkrétním případě vždy dán dostatečně závažný důvod, založený na racionálním základě a podložený konkrétními skutkovými okolnostmi, které převažují nad zájmem na projednání návrhu zákona standardním způsobem (blíže viz již citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10, ve kterých se Ústavní soud předpoklady ústavně konformního vyhlášení stavu legislativní nouze a zkráceného projednání zákona podrobně zabýval).

75. O ústavně aprobovaný stav legislativní nouze půjde tehdy, existuje-li významný důvod srovnatelný s důvody pro postup podle čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti, jenž má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem, či kdy státu hrozí značné hospodářské škody [k tomuto pojmu viz nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] (§ 99 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) nebo v případě širokého konsenzu v Parlamentu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Musí jít o takové mimořádné okolnosti, jež se zjevně vymykají běžnému průběhu politických procesů [např. hrozba legislativního „vakua“ ‒ srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.)] a které přináší riziko shora uvedených kvalifikovaných újem, nebo o okolnost, jakou představují přírodní katastrofy či jiné nepředvídatelné události (viz bod 84 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či bod 93 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21). Stav legislativní nouze (a s tím související zkrácené projednání návrhu zákona) je tedy podmíněn existencí mimořádné okolnosti a její intenzitou z hlediska jejího možného negativního důsledku na jednu z obecně vymezených chráněných hodnot, jako jsou práva a svobody občanů, bezpečnost státu nebo ochrana majetku (bod 114 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10).

76. Ústavní soud není „odvolací instancí“ ve vztahu k posuzování důvodnosti institutu vyhlášení legislativní nouze, ale ochráncem ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu před případným zneužíváním tohoto institutu k obcházení řádné zákonodárné procedury (bod 115 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Pojistkou před případným zneužitím je zákonné vymezení důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze, které lze považovat za legitimní, ústavně aprobované a přezkoumatelné (srov. bod 86 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10).

77. Při zkráceném projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze se rovněž uplatní ústavněprávní požadavky na parlamentní diskuzi, tj. zejména ve vztahu k roli parlamentní opozice (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16). Ingerence Ústavního soudu je odůvodněna zejména tehdy, je-li dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuze, což lze posuzovat pouze v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní (sněmovní) rozpravy [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].