V. 2 a) Důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze

79. Stěžejní námitkou a převážnou částí derogační argumentace navrhovatelky je, že ke zkrácenému projednání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. ve stavu legislativní nouze podle § 99 JŘPS nebyly splněny materiální podmínky. Ústavní soud proto nejprve zkoumal, zda zde byl legitimní důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze a následné zkrácené projednání zákona č. 39/2022 Sb., který převáží nad zájmem na zachování řádné legislativní procedury.

80. Okolnosti nyní projednávané věci jsou obdobné ‒ nikoli však zcela totožné ‒ s těmi, jež Ústavní soud posuzoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21. V něm mimo jiné uvedl, že samotná existence pandemie není sama o sobě legitimním důvodem pro zkrácené projednání zákona (viz body 97-99 citovaného nálezu); dospěl ale k závěru, že v hrozícím právním vakuu při řešení boje s pandemií (přičemž aprobovaným účelem pandemického zákona je právě poskytnutí právního rámce mimořádným opatřením k boji s ní) s přihlédnutím k tehdejší politické situaci (nedostatek politické shody na trvání nouzového stavu) byl dán legitimní důvod pro zkrácené projednání zákona ve stavu legislativní nouze (body 102-107).

81. V intencích předestřených závěrů, zejména s ohledem na skutečnost, že existence pandemie sama o sobě nepředstavuje dostatečný důvod stavu legislativní nouze, Ústavní soud zvažoval, zda i v nyní projednávané věci lze považovat tvrzené mimořádné okolnosti za takové, které odpovídají výše uvedeným východiskům, a dospěl k závěru, že tomu tak je.

82. Dne 22. 11. 2021 předsedkyně Poslanecké sněmovny rozhodnutím č. 4 vyhlásila stav legislativní nouze na dobu od 25. 11. 2021 do 7. 1. 2022 (na základě žádosti tehdejšího předsedy vlády Andreje Babiše), který byl následně rozhodnutími č. 10 ze dne 5. 1. 2022 (na základě žádosti předsedy vlády Petra Fialy) a č. 12 ze dne 20. 1. 2022 (na základě žádosti vlády) prodloužen do 18. 2. 2022. Rozhodnutím předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 13 ze dne 20. 1. 2022 bylo dále rozhodnuto, že návrh zákona č. 39/2022 Sb. bude projednán ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), návrh byl přikázán k projednání výboru pro zdravotnictví a současně byla stanovena nepřekročitelná lhůta pro předložení usnesení (§ 99 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Stav legislativní nouze byl potvrzen Poslaneckou sněmovnou hlasováním č. 4 na 8. schůzi dne 1. 2. 2022 (§ 99 odst. 4 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), na které vyslovila s návrhem zákona Poslanecká sněmovna souhlas. Hlasováním č. 44 na 8. schůzi dne 2. 2. 2022 bylo potvrzeno, že jsou dány podmínky pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 5 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Lze tedy uzavřít, že v této části postup v zákonodárném procesu odpovídá formálním požadavkům § 99 JŘPS.

83. Podle vlády byla primárním důvodem zkráceného projednání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. potřeba prodloužit účinnost efektivního nástroje pro zvládání pandemie v podobě pandemického zákona (viz též str. 18 a 19 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Poskytnutí právního rámce mimořádným opatřením pro boj s pandemií jako hlavní (a legitimní) účel pandemického zákona již Ústavní soud aproboval (viz bod 101 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21). Jde tedy o legitimní nástroj, jímž lze řešit existující krizi ohrožující základní práva a svobody občanů nebo situaci, kdy státu hrozí značné hospodářské škody. Současně lze shledat mezi potřebou účinně reagovat na danou krizi a zkráceným projednáním příčinnou souvislost.

84. Podle Ústavního soudu je i v nyní projednávané věci dán legitimní důvod pro projednání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. ve stavu legislativní nouze, který má své materiální opodstatnění.

85. Vláda v době předložení návrhu zákona č. 39/2022 Sb. vycházela z odborných podkladů a veřejně dostupných dat, ze kterých mj. vyplývá, že počty potvrzených případů onemocnění COVID-19 v době projednávání návrhu zákona od 20. 1. 2022 do 18. 2. 2022 exponenciálně rostly (jak uvádí vláda, pohybovaly se v rozmezí 176 363 až 188 568 osob, nejvíce pak dne 2. 2. 2022 v počtu 373 402 osob; tj. více potvrzených případů než v průběhu projednávání pandemického zákona; viz webové stránky https://onemocneni-aktualne.mzcr.cz/covid-19), přičemž se stala dominantní varianta viru, jež se přenáší s řádově vyšší účinností než dřívější varianty (srov. str. 13 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). V posuzované době tudíž existovala objektivní závažná situace, na kterou bylo třeba včasně reagovat.

86. Ústavní soud není povolán k tomu, aby hodnotil vážnost epidemiologické situace v době projednávání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. a přezkoumával správnost či úplnost odborných podkladů, z nichž vláda vycházela, popř. jinak sám zjišťoval skutkový stav. Pro Ústavní soud je podstatné, že vládou uváděné důvody nejsou prima facie fiktivní ani svévolné, opírají se o konkrétní tvrzené okolnosti a jsou přezkoumatelné. Současně z nich vyplývá potřeba bezprostředně reagovat na situaci probíhající pandemie coby (objektivní) mimořádné okolnosti ohrožující zdraví a život velké části populace, její majetkovou sféru a fungování státu a společnosti jako celku, jejíž závažnost lze podřadit pod § 99 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny i čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti.

87. Účinnost stávajícího pandemického zákona končila dne 28. 2. 2022 a návrh jeho novely (zákona č. 39/2022 Sb.) byl předložen 20. 1. 2022. Vzhledem k nepředvídatelnosti běžného zákonodárného procesu (zejména jeho délky) se jeví využití zjednodušujícího legislativního instrumentu k zajištění kontinuity akceschopnosti Ministerstva zdravotnictví a krajských hygienických stanic a jejich možností, jak účinně čelit pandemii, jako racionální.

88. Rovněž podle Ústavního soudu obstojí, že ve stavu legislativní nouze nebyla pouze prodloužena platnost a účinnost pandemického zákona, ale současně byl zákon doplněn o ustanovení zohledňující dosavadní aplikační a rozhodovací praxi, zejména Nejvyššího správního soudu (jde-li o rozšíření možnosti při vydávání mimořádných opatření a nařizování izolace či karantény dálkovým způsobem, viz mj. str. 12 důvodové zprávy k zákonu č. 39/2022 Sb.). Aniž by Ústavní soud v této fázi meritorně posuzoval ústavnost jednotlivých napadených ustanovení (k tomu viz část VI dále), je patrné, že nejde o zcela (s řešením dané krize) nesouvisející právní instrumenty, jež by byly zkráceně projednány spolu s hlavním bodem ‒ prodloužením účinnosti pandemického zákona ‒ pouze za účelem obejití řádné legislativní procedury (nejde tudíž o situaci srovnatelnou např. s tzv. nepřípustnými legislativními „přílepky“ ‒ srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06).

89. Ústavní soud proto považuje reflexi dosavadní praxe a rozšíření možností orgánů veřejné moci při boji s epidemií za legitimní nástroje, jimiž lze účinně reagovat na danou krizi; současně shledal kauzální nexus mezi potřebou zakomponování těchto nástrojů spolu s prodloužením účinnosti výchozího právního rámce a zkráceným projednáním návrhu zákona č. 39/2022 Sb.

90. Namítá-li navrhovatelka, že vláda mohla předložit návrh zákona č. 39/2022 Sb. s předstihem, který by umožnil jeho projednání v běžném (řádném) legislativním procesu, Ústavní soud zdůrazňuje, že volby do Poslanecké sněmovny (9. volební období) se konaly ve dnech 8. a 9. 10. 2021; současná vláda byla jmenována dne 17. 12. 2021 a důvěra jí byla Poslaneckou sněmovnou vyslovena dne 13. 1. 2022 (hlasování č. 47 na 6. schůzi). Není možné proto klást k tíži vlády, že před uvedenými daty nevyvinula větší aktivitu směřující k předložení návrhu zákona č. 39/2022 Sb. tak, aby nebylo nezbytné využití zkráceného projednání ve stavu legislativní nouze.

91. Ústavní soud již ve věci sp. zn. Pl. ÚS 20/21 konstatoval, že potřeba zkráceného projednání návrhu zákona může vyvstat až později s během času (bod 100); dále uvedl, že takový důvod může (při splnění ostatních parametrů ústavní konformity) založit i liknavost či nesprávný postup vlády nebo jiného orgánu veřejné moci (bod 104). Nelze totiž a priori odepřít využití tohoto prostředku v situaci, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody, jen proto, že neprojednání zákona v běžné zákonodárné proceduře bylo zapříčiněno liknavostí, politickou neochotou či jiným ‒ byť i zaviněným ‒ důvodem. Proto (minimálně hypotetická) možnost legitimního využití zjednodušujících legislativních mechanismů musí být (při respektování ústavněprávních kautel) zachována vždy, nehledě na skutečnost, zda jejich využití mohlo být předejito.

92. Ústavní soud nemůže posuzovat důvodnost stavu legislativní nouze v době přijímání zákona č. 39/2022 Sb. prizmatem následného epidemiologického vývoje (a nepřísluší mu ani hodnotit správnost predikcí, ze kterých vláda při žádosti o prodloužení stavu legislativního nouze vycházela), který následně vykazoval sestupnou tendenci, na čemž navrhovatelka demonstruje nepotřebnost zkráceného projednání předmětného zákona. Pro Ústavní soud je rozhodný stav (související okolnosti a rozsah informací), jaký byl v době rozhodnutí o vyhlášení (v tomto případě prodloužení) stavu legislativní nouze (viz bod 115 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 nebo bod 85 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). V tomto směru se závěry vlády o vrcholící epidemii onemocnění COVID-19 v době projednávání zákona č. 39/2022 Sb. a obavy z dalšího zhoršení situace nejeví jako svévolné (viz též body 85 a 86 výše). Argumentace navrhovatelky pojednávající o skutečnostech nastalých po vyhlášení (resp. prodloužení) stavu legislativní nouze, a tím spíše po přijetí zákona č. 39/2022 Sb., proto nemá pro nynější ústavněprávní posouzení relevanci.

93. Ze stejného důvodu nemůže Ústavní soud přisvědčit argumentu navrhovatelky, že pandemický zákon včetně novelizovaných ustanovení nebyl následně v aplikační praxi hojně využíván, což má svědčit o nepotřebnosti jeho projednání a přijetí ve stavu legislativní nouze.

94. Nelze se ani ztotožnit s tvrzením navrhovatelky, že nepotřebnost zkráceného projednání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. potvrdil Senát, jestliže jej zamítl. Uvedenou skutečnost lze považovat toliko za důsledek dvoukomorové struktury Parlamentu coby projevu principu dělby moci i uvnitř moci zákonodárné, v níž Poslanecká sněmovna disponuje silnějším postavením (srov. např. část X/b nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07). Projednávání postoupeného návrhu zákona Senátem se řídí vlastní legislativní procedurou (podle vlastního jednacího řádu ‒ JŘS), včetně jeho projednávání jednotlivými senátními výbory. Z výsledku tohoto procesu nelze usuzovat, zda zkrácené projednání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, jež je vedeno rozdílnými (vlastními) pravidly, bylo ústavně konformní.

95. Vyjádřil-li ústavněprávní výbor Senátu svůj nesouhlas s návrhem zákona č. 39/2022 Sb. mimo jiné proto, že zde jsou pochybnosti o jeho přijetí ve stavu legislativní nouze, jde rovněž pouze o projev jeho funkce v rámci senátní fáze legislativního procesu. Ostatně závěry výboru byly zohledněny (a tím do jisté míry „zkonzumovány“) výsledkem hlasování Senátu, jímž byl návrh zákona č. 39/2022 Sb. zamítnut. Bylo následně na Poslanecké sněmovně, aby o Senátem zamítnutém návrhu zákona hlasovala znovu, avšak s nadpoloviční většinou všech poslanců (čl. 47 odst. 1 Ústavy a § 97 odst. 3 poslední věta zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).

96. Ústavní soud shrnuje, že vláda opřela potřebu přijetí zákona č. 39/2022 Sb. ve stavu legislativní nouze o důvody, které nejsou zjevně svévolné, mají své ratio a jsou obdobné důvodům předvídaným v čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti. Uvedené postačí k závěru, že důvody zkráceného projednání návrhu zákona č. 39/2022 Sb. materiálně obstojí a lze je považovat za ústavně konformní, přestože na vyhlášení stavu legislativní nouze nebyla dostatečná politická shoda srovnatelná s „ústavní“ většinou (přičemž za takovou shodu nelze považovat - jak předestírá vláda - takřka třípětinovou shodu přítomných poslanců), neboť požadavky na legitimitu zkráceného projednání jsou judikaturou Ústavního soudu konstruovány alternativně (viz též bod 113 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21).

97. S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že v nyní projednávaném případě nebyl stav legislativní nouze odůvodněn pouhým nesouhlasem opozice a použit jako nástroj prosazení vůle parlamentní většiny, jehož účelem by bylo obejití řádné zákonodárné procedury a záruk s ní spojených. Potřeba zachování právního rámce účinného boje s pandemií, jakož i rozšíření možností při boji s ní, tak převáží nad potřebou standardního projednání návrhu zákona č. 39/2022 Sb.