VII. K výším pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona
VII./1.
Obecná východiska
VII./2.
Vlastní posouzení horních hranic pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona

218. Navrhovatelka rovněž rozšířila svůj návrh o posouzení souladnosti vybraných horních hranic pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona s ústavním pořádkem, představující rovněž zcela samostatný problém.

219. Ačkoliv navrhovatelka napadla výslovně toliko částky reprezentující horní hranice pokut za některé přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona, tyto částky nemají samostatnou normativní existenci. Jde jen o vyjádření jednoho dílčího (kvantifikačního) elementu sankce coby stavebního prvku právní normy, který zcela pozbývá smyslu bez návaznosti na ostatní dílčí elementy a bez nějž současně ztrácí své ratio i celá sankce příslušné právní normy jako celek. Napadené částky tak nepředstavují samostatná ustanovení zákona, tedy nejsou „jednotlivým ustanovením“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/94 ze dne 11. 4. 1995 (N 19/3 SbNU 113; 80/1995 Sb.)]. Ústavní soud proto musel považovat za napadená celá ustanovení zakotvující jednotlivé sankce v § 10 odst. 2 a 3 pandemického zákona a v § 11 odst. 2 a 3 pandemického zákona zakotvující jednotlivé napadené přestupky z důvodů tkvících dle navrhovatelky v protiústavnosti sankcí za ně, což odpovídá i vlastní navrhovatelčině argumentaci. Za součást těchto jednotlivých ustanovení naopak nepovažoval Ústavní soud další stavební prvky příslušných právních norem (hypotézu a dispozici, resp. skutkovou podstatu), neboť ty by si zachovaly svou samostatnou normativní existenci i při absenci úpravy sankce přímo v pandemickém zákoně, neboť § 46 odst. 1 přestupkového zákona obsahuje jako lex generalis (viz níže) pro takové případy subsidiární úpravu výše pokuty jako správní sankce za přestupek. Napadená ustanovení § 10 a 11 pandemického zákona tak zní (pozn. napadená ustanovení jsou zvýrazněna Ústavním soudem):
(1) Přestupku se dopustí právnická nebo podnikající fyzická osoba, pokud nedodrží mimořádné opatření podle § 2.
(2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu až do
a) 3 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. a), b), e), i), pokud k nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) došlo při poskytování zdravotních nebo sociálních služeb, nebo k),
b) 1 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. d),
c) 500 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. c), f), g) nebo m),
d) 100 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) v jiných případech než uvedených v písmenu a), nebo
e) 50 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. h) nebo j).
(3) Je-li přestupek podle odstavce 2 písm. a) spáchán opakovaně po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do 4 000 000 Kč.
(4) Je-li přestupek podle odstavce 2 spáchán jednáním zaměstnance právnické nebo podnikající fyzické osoby na základě pokynu této právnické nebo podnikající fyzické osoby i přesto, že zaměstnanec nejdříve odmítl podle pokynu této právnické nebo podnikající fyzické osoby jednat, lze maximální možnou výši pokuty podle odstavce 2 zvýšit o čtvrtinu.
(1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že nedodrží mimořádné opatření podle § 2.
(2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu až do
a) 1 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. a), b), e), i), pokud k nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) došlo při poskytování zdravotních nebo sociálních služeb, nebo k),
b) 500 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. d),
c) 100 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. c), f) nebo g),
d) 50 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. h), j), l) nebo m), nebo
e) 30 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) v jiných případech než uvedených v písmenu a).
(3) Je-li přestupek podle odstavce 2 písm. a) spáchán opakovaně po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do 2 000 000 Kč.
(4) Fyzická osoba se zprostí odpovědnosti ze spáchání přestupku, pokud jej spáchala na základě pokynu svého zaměstnavatele.

220. Ústavní soud již v minulosti mnohokráte vyjádřil svůj rezervovaný postoj k přezkumu horních hranic pokut za správní delikty, neboť tyto jsou v zásadě otázkou sankční politiky, která jako součást politiky jako takové náleží politickým subjektům, mezi něž Ústavní soud nepatří [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.)]. Ústavní soud v takových případech aplikuje tzv. test vyloučení extrémní disproporcionality (viz výše bod 193), a tedy protiústavnost určité právní sankce, resp. jejího dílčího aspektu, jako je např. horní hranice její sazby, tak může nastat v zásadě toliko tehdy, má-li likvidační či rdousící efekt [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/11 ze dne 30. 7. 2013 (N 136/70 SbNU 263; 299/2013 Sb.)]. Takovéto efekty lze dle Ústavního soudu spojovat zejména s pevným stanovením dolní hranice pokuty neumožňujícím přihlédnout ke konkrétním okolnostem, zejména majetkovým poměrům pachatele [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)].

221. Orgány veřejné správy mají přitom za účelem šetření práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny při ukládání správních sankcí majetkové povahy povinnost vedle závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání zohlednit i majetkové poměry pachatele [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)], čemuž v případě přestupků odpovídá i § 37 písm. g) přestupkového zákona, který se použije jako obecná úprava přestupků, vymezující tento zákonný pojem [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (254/2020 Sb.), bod 265, či nález ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 36] a další podmínky odpovědnosti za přestupky a jejich právních následků.

222. Vztáhne-li Ústavní soud tato obecná východiska na napadenou úpravu § 10 a 11 pandemického zákona, tato úprava jim v obecné rovině vyhovuje. To ostatně nezpochybňuje ani sama navrhovatelka, která jejich protiústavnost dovozuje toliko na základě údajné přílišné přísnosti horních hranic vybraných pokut a údajného nerespektování specifik současné pandemie napadenou právní úpravou.

223. Jak vyplývá ze shora uvedeného, výše horní hranice pokuty eo ipso vadu protiústavnosti napadené právní úpravy zpravidla zakládat nemůže. Napadené horní hranice pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona patří sice k relativně vyšším horním hranicím pokut za přestupky obsažené v právním řádu České republiky, avšak, jak ostatně dokumentuje i vyjádření vlády, nejde o horní hranice zcela ojedinělé a nejsou ani exorbitantně (např. o několik řádů) vyšší než běžně se vyskytující horní hranice přestupků. Jelikož právní regulace chráněná napadenou úpravou dle § 10 a 11 pandemického zákona dopadá na velmi široký okruh adresátů, do nějž v obou kategoriích (podnikající fyzické osoby a právnické osoby dle § 10 pandemického zákona na jedné a fyzické osoby „nepodnikající“ dle § 11 pandemického zákona na druhé straně) spadají subjekty s velmi odlišnými ekonomickými a dalšími poměry relevantními pro dostatečné vyvažování prevence a represe, nejsou napadené výše horních hranic sazby pokut ani zjevně bezúčelné. Samy o sobě tak nevybočují z ústavně chráněného prostoru politického rozhodování o sankční politice státu.

224. Protiústavnost napadené právní úpravy by tak mohla být dovozena jedině tehdy, kdyby napadené horní hranice sazeb pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona byly aplikovány „automaticky“, znemožňovaly by individuální posouzení věci či by jiným způsobem napadená právní úprava bezdůvodně upřednostňovala ukládání pokut při horních hranicích trestních sazeb. Tak tomu však v nynějším případě není. Napadená úprava umožňuje uložení pokuty v celé velikosti polouzavřeného intervalu sazby, z nějž horní hranice představuje pouze jednu mez intervalu, a ačkoliv neobsahuje žádná kritéria pro určení konkrétní výměry v jednotlivém případě, neznamená to, že by v tomto ohledu byla volba výměry ponechána na libovůli správního orgánu.

225. Vzhledem k obsahu a zdůvodnění navrhovatelčiných výhrad vůči výši vybraných horních hranic pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona Ústavní soud totiž konstatuje, že její argumentace původně prakticky ignorovala skutečnost, že právní úprava přestupků dle pandemického zákona není výlučná, nýbrž že ve všech otázkách, které nejsou v pandemickém zákoně upraveny jinak, se uplatní regulace obecné hmotněprávní části přestupkového práva, představovaná přestupkovým zákonem. Přestupkový zákon obsahuje komplexní směrnici pro ukládání správních sankcí včetně všech kritérií, od jejichž absence v pandemickém zákoně navrhovatelka odvozuje protiústavnost napadených výší horních hranic pokut (zejména zohlednění majetkových poměrů, úměrnost ukládané sankce závažnosti činu, první spáchání či přestupkovou recidivu atd.; srov. díl 1 hlavy VII části druhé přestupkového zákona).

226. Polemizuje-li navrhovatelka v replice k vyjádření vlády k jejímu rozšíření návrhu s dostatečností této obecné úpravy a dožaduje-li se ještě specifických kritérií vyvolaných zvláštní povahou současné situace, pak Ústavní soud v prvé řadě nemůže přehlédnout, že uznání existence provázanosti přestupků dle pandemického zákona s obecnou úpravou ukládání sankcí dle přestupkového zákona navrhovatelka činí právě až v této replice. Původně byla její argumentace založena na tom, že pandemický zákon neobsahuje vůbec žádná kritéria pro ukládání správních sankcí za přestupky v něm obsažené. To vrhá stín pochybnosti o integritě a autentičnosti této námitky tak, jak ji navrhovatelka vyložila v předmětné replice. Ani s jádrem této námitky se Ústavní soud ztotožnit nemohl.

227. Shora odkazovaná obecná úprava ukládání sankcí za přestupky dle přestupkového zákona je komplexní, představuje vyjádření několikasetletého vývoje kritérií pro ukládání sankcí v oblasti veřejného práva a umožňuje zohlednění všech relevantních aspektů jednotlivého případu včetně každého specifika, které může být vyvoláno zvláštní situací současné pandemie. Všechna kritéria pro ukládání správních trestů za přestupky jsou totiž upravena demonstrativně (srov. slovo „zejména“ v § 36, 37, 38, 39 a 40 přestupkového zákona). I když tak není vůbec zřejmé, jaká přesně zvláštní kritéria by si navrhovatelka přála při ukládání správních trestů za přestupky, jejichž horní hranice napadá, je naopak zcela zřejmé, že jejich zohlednění současná úprava umožňuje. Případný „drakonický“ přístup správních orgánů při postihování přestupků dle pandemického zákona, jehož se navrhovatelka tolik obává soudě dle četnosti tohoto adjektiva v jejích procesních vyjádřeních, tak není nezbytným důsledkem nevhodné (natož protiústavní) napadené úpravy sankcí za přestupky v pandemickém zákoně. Její zrušení tak není důvodné a eventuální excesy v jednotlivých případech jsou efektivně řešitelné v systému opravných prostředků dle správního řádu, přezkumem uložené sankce ve správním soudnictví (včetně možnosti upustit od uložení správního trestu a moderačního oprávnění soudu ve vztahu k již uložené pokutě v nepřiměřené výši dle § 78 odst. 2 soudního řádu správního) a v posledku i v řízení o individuální ústavní stížnosti před Ústavním soudem.

228. Za poněkud zarážející považuje Ústavní soud námitku absence úpravy moderace výše pokuty, neboť, jak uvádí i sama navrhovatelka, žádné z napadených ustanovení o pokutách za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona neobsahuje dolní hranici výše pokuty. Správní orgán je tak omezen toliko co do přísnosti, nikoliv však již co do mírnosti ukládané pokuty, kterou tedy může uložit již přímo napoprvé tak mírnou, jak uzná v rámci svého správního uvážení v mezích zákonných kritérií vztažených na konkrétní skutkové okolnosti za vhodné, aniž by mu v tom zabraňovala nepodkročitelná spodní hranice sazby pokuty. Při takové právní úpravě je absence moderačního oprávnění nejen logická, ale naopak jeho zavedení by představovalo nonsens, neboť by prvostupňový správní orgán již neměl co moderovat.

229. Přitakat nemůže Ústavní soud ani námitce navrhovatelky, že na přestupcích dle pandemického zákona je něco výjimečného a specifického oproti jiným přestupkům s ohledem na to, že postihují jednání, která nejsou za normálních okolností zakázána (či přikázána), a nemají tedy in genere „delikventní“ charakter. Tato námitka neobstojí hned ze tří vzájemně propojených důvodů. Za prvé, specifičnost současné situace si v duchu obecného právního principu velícího posuzovat stejné případy stejně a rozdílné rozdílně vyžaduje specifické ohledy a usuzování na to, co a jak by v ní mělo být regulováno, podle toho, co a jak je regulováno za „normálních poměrů“, je výrazně limitováno. V podmínkách bezprecedentní specifické situace jsou tak měřítka „normálních poměrů“ nevypovídající úplně stejně jako měřítka takto specifických situací pro „normální poměry“ (těžko by tak bylo možno opačně připustit, že protože určitá povinnost byla shledána souladnou s Ústavou v současné situaci, musí být souladná s Ústavou za všech okolností).

230. Za druhé, materiální aspekt (společenská škodlivost) přestupků dle pandemického zákona není redukován či vyloučen jen tím, že řada aktivit, které díky zmocnění § 2 odst. 1 pandemického zákona lze pro účely jejího zvládání zakázat, či naopak přikázat, jsou mimo situaci pandemie neregulovány. Materiální stránku přestupku zde představuje právě to, že v období pandemie (ne)výkon těchto aktivit ohrožuje zdraví i životy ostatních. Tento fakt je i instinktivně rozpoznatelný pro adresáty příslušného zákazu či příkazu, neboť současná pandemie onemocnění COVID-19 požívá značně zvýšené mediální pozornosti. Prakticky každý takový adresát je navíc schopen úvahy, že za změněných okolností se mění i pojetí „normálnosti“ chování. Historicky v této souvislosti lze např. odkázat na povinnost zakrývat v noci okna za účelem ztížení lokalizace sídla při leteckých náletech, u níž se její obsah vázal také na zcela běžnou součást lidského života, a přesto by bylo třeba velké fantazie k pochybnostem o tom, že adresáti této povinnosti dobře věděli, co je jejím účelem i co mají udělat pro to, aby jí vyhověli.

231. Za třetí, protiústavnost určitého zákazu či příkazu nelze dovozovat jen z faktu, že nějaká aktivita je zakázána či přikázána nikoliv obecně, ale jen za určitých okolností, ačkoliv jinak je právem neregulována či i výslovně dovolena. Právní řád upravuje celou řadu situací, v nichž je určitá činnost zakázána či přikázána jen za vymezených podmínek, které mohou být vymezeny kromě jiného i časově nebo místně. Např. ústavnost úpravy provozu na pozemních komunikacích zakazující stání motorových vozidel na určitých místech není nijak zpochybněna tím, že stání motorového vozidla obecně není nijak protiprávní ani společensky patologický jev, stejně to platí např. i pro zákaz pití alkoholu na místě, kde to zakazuje obecně závazná vyhláška obce na základě § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, hlasitý zpěv na veřejnosti sám o sobě protiprávní není, ale v nočních hodinách jím může být naplněna skutková podstata přestupku dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, vstup na určitá chráněná území je obecně povolen, ale v případě poškození chráněných součástí přírody může být zakázán postupem dle § 64 zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, atd. Obdobně jako u materiální stránky lze i v této souvislosti zopakovat, že adresát příkazové či zákazové právní normy je obecně schopen efektivně rozlišit, kdy a jak je určitá činnost regulována a podle čeho to pozná.

232. Ústavní soud tedy shrnuje, že napadené horní hranice výše pokut za vybrané přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona nenaplňují žádný důvod, pro který by Ústavní soud mohl konstatovat jejich protiústavnost.