VIII. Věcné posouzení návrhu
Obecná východiska
a) Územní samospráva v judikatuře Ústavního soudu
57. Ústava zaručuje samosprávu územních samosprávných celků (čl. 8 Ústavy). Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky (čl. 99 Ústavy). Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy), přičemž obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku (čl. 100 odst. 2 Ústavy). Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon (čl. 105 Ústavy). Územní samosprávné celky jsou samostatně spravovány zastupitelstvem (čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy). Působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem (čl. 104 odst. 1 Ústavy).
58. V podmínkách České republiky je uplatňován tzv. duální či smíšený model veřejné správy. Územně samosprávné celky, resp. jejich orgány jsou nadány jak výkonem samostatné působnosti (samosprávy), tak i výkonem státní správy v přenesené působnosti. Státní orgány, popř. orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen (též) zákonem (srov. § 7 odst. 1 obecního zřízení, § 2 odst. 1 krajského zřízení). Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánům obcí nebo krajů, vykonávají tyto orgány jako svou přenesenou působnost (§ 7 odst. 2 obecního zřízení, § 2 odst. 2 krajského zřízení). Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí nebo krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce nebo kraje, platí, že jde vždy o samostatnou působnost (§ 8 obecního zřízení, § 4 krajského zřízení). Územně samosprávné celky jsou samostatně spravovány jejich zastupitelstvy (§ 5 odst. 1 obecního zřízení nebo § 1 odst. 3 krajského zřízení).
59. Ústavní soud považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie a opakovaně konstatoval, že místní samospráva je „výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.), srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 17/98 (N 6/13 SbNU 39; 28/1999 Sb.)]. Ústava tuto schopnost umožňuje prosadit mimo jiné tím, že zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Na ústavní úrovni se též potvrzuje demokratický ráz samosprávy v garanci volených zastupitelstev (čl. 101 odst. 1 a 2 a čl. 102 Ústavy). Ústava ovšem také předpokládá „státní jednotnou úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104), nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva vymezoval záležitosti místního významu. S pověřením zákonodárce k vymezení záležitostí územně omezeného významu, které se svěří územním samosprávným celkům, počítají i ústavy řady dalších evropských států“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.)].
60. Platí přitom, že samospráva, jakožto významná složka demokratického právního státu, musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují místní nebo regionální rámec a o nichž rozhoduje ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení. Formou zastupitelské demokracie je tak realizována vůle občanů zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce je samospráva ve svém konkrétním projevu posléze omezena (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů tak musí mít – prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelstev – možnost svobodně se rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a na vlastní odpovědnost je atributem samosprávy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03).
61. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy obcím a krajům garantuje postavení vlastníka a postavení hospodáře, avšak „taková garance není bezbřehá, ale nutně vychází z podstaty práva na samosprávu. Územní samosprávné celky jsou proto při samotném nakládání se svým majetkem a při tvorbě vlastního rozpočtu limitovány svým postavením jakožto veřejnoprávních korporací (...) Při vědomí obsahu práva územních samosprávných celků na samosprávu, resp. práva hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu, je třeba poukázat i na jeho meze, přičemž tyto jsou určovány možnostmi ingerence do daného práva ze strany moci zákonodárné, výkonné a soudní. Samotné určení mezí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 a 100 Ústavy, respektive práva obcí a krajů mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu dle čl. 101 odst. 3 Ústavy, ponechává Ústava v působnosti zákonodárce, resp. Ústavního soudu v rámci jím podávaného výkladu Ústavy (srov. POSPÍŠIL, I. In: RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 1060)“ [nález ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)].
62. Meze zásahů moci zákonodárné do práva územních samosprávných celků na samosprávu je třeba hledat v rozhodovací praxi Ústavního soudu, která v této oblasti prošla dílčím vývojem [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 34/02, sp. zn. Pl. ÚS 51/06 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 56/10]. Počáteční výklad fakticky ponechával stanovení mezí samosprávy na vůli zákonodárce. Z nálezu ze dne 5. 2. 3003 sp. zn. Pl. ÚS 34/02 se tak podává, že „Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci“ [srov. také nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.)].
63. Na podobných základech spočívá též argumentace v nálezu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06, který se týkal rozpočtového určení daní. Ústavní soud uvádí, že „prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu by nastal pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje ústavně zaručené právo územních samosprávných celků na samosprávu podle čl. 8 Ústavy“.
64. Novější judikatura Ústavního soudu při vymezení obsahu práva na samosprávu vychází z teze, že s ohledem na ústavní garance uvedeného práva není možné vycházet při jeho vymezení pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má nepochybně i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah). Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/10 nebo sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)].
b) Ústavní soud k odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků
65. Ústavní soud se k právní úpravě odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků, které je předmětem návrhu, vyjádřil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 34/02 a sp. zn. Pl. ÚS 24/19, avšak spíše okrajově.
66. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 Ústavní soud dovodil, že zákonná omezení a pokyny pro působení územní samosprávy jsou přípustné. Ve svém souhrnu samozřejmě nemohou tato pravidla územní samosprávu úplně odstranit. Jednotlivá úprava však může být poměrně přísná a svazující, jsou-li k tomu důležité, ospravedlnitelné důvody. Ústavní soud mj. konstatoval: „Podrobná zákonná regulace hospodaření územní samosprávy je však přípustná, samospráva neznamená svrchovanost místních společenství (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Česká územní samospráva není v oblasti hospodářství zcela samostatná ani v dalších ohledech. Daně se vybírají jednotně na území celého státu podle celostátního zákonodárství, jen u některých daní a poplatků stát svým zákonodárstvím připouští, aby se obce, města a kraje při stanovování sazeb pohybovaly v určitých mezích (...) Skutečně majetkově od státu oddělená územní samospráva, srovnatelná snad s ranou samosprávou v USA, v České republice neexistuje a její zavedení je z mnoha důvodů nepředstavitelné. Srovnatelná zákonná vymezení a omezení působení a zajištění územních samosprávných celků existují ve všech evropských státech.“ Jedním z příkladů, na kterém tuto nesamostatnost územní samosprávy Ústavní soud demonstroval, byla i právní úprava odměňování funkcionářů a zaměstnanců územních samosprávných celků, která podle Ústavního soudu „je také celostátní“. Ústavní soud tedy tehdy napadenou právní úpravu aproboval, když uzavřel, že „rámec financování územních samosprávných celků stejně jako vymezení jejich úkolů nesmí nepochybně vést při zachování hospodárnosti k jejich finančnímu kolapsu“.
67. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/19 se Ústavní soud zabýval snížením odměny uvolněných zastupitelů územní samosprávy v případě souběhu s funkcí člena Parlamentu či vlády. Návrh na zrušení § 72 odst. 1 věty třetí obecního zřízení, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., § 47 odst. 1 věty třetí krajského zřízení, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., a § 53 odst. 1 věty třetí zákona o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., Ústavní soud zamítl. Konstatoval, že „napadená ustanovení do práva na samosprávu nijak nezasahují. Jejich zrušení by nemělo za následek, že by územní samosprávné celky mohly samy posuzovat výši odměny uvolněných členů svých zastupitelstev, u nichž došlo k předmětné kumulaci funkcí, nýbrž to, že by jim musely poskytovat odměnu v plné výši, jak plyne ze zákonné úpravy a nařízení vlády k jejímu provedení (viz § 73 zákona o obcích, § 48 zákona o krajích a § 54 zákona o hlavním městě Praze ve spojení s nařízením vlády č. 318/2017 Sb.“. Navrhovatelka v dané věci nenapadala právní úpravu odměňování uvolněných členů zastupitelstev jako celek a nenamítala, že by tato oblast měla s ohledem na právo na samosprávu být zcela nebo v širší míře svěřena do působnosti územních samosprávných celků. Proto se Ústavní soud touto problematikou v posuzované věci podrobněji nezabýval.
68. Soudce Radovan Suchánek v navrhovatelkou zmíněném odlišném stanovisku k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/19 mimo jiné uvedl, že „územní samosprávné celky jsou zákonnou regulací odměn vyplácených jejich zastupitelům významně omezeny. Zdrojem těchto odměn jsou přitom výlučně finanční prostředky obcí a krajů, nikoli státu. Ingeruje-li zákon do oprávnění obcí a krajů nakládat s vlastním majetkem a hospodařit dle vlastních rozpočtů (čl. 101 odst. 3 Ústavy) tím, že sám stanoví, popř. ukládá vládě stanovit výši odměn poskytovaných obcí či krajem jejich zastupitelům (...), jistě jde o významný zásah do práva na samosprávu (viz i čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy). Zásahy státu do samosprávy musí být nejen zákonné a odůvodněné, ale musí podléhat i zásadám šetrnosti a subsidiarity“.
c) K omezení exekutivy při vydávání nařízení vlády
69. Prakticky veškerá argumentace navrhovatelky zpochybňuje ústavnost zmocnění vlády k úpravě výše odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Namítá, že taková právní úprava je v rozporu s principy dělby moci, zasahuje do práva na územní samosprávu, když nestanovuje (prakticky) žádné meze pro výkonnou moc. Podle navrhovatelky zmocňovací ustanovení pro vládu nesplňuje ústavněprávní požadavky omezení zásahu státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy. Ačkoliv to navrhovatelka výslovně neuvádí, argumentace primárně fakticky směřuje k námitce porušení čl. 78 Ústavy.
70. Ústava v čl. 78 stanoví, že k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení vlády tedy nesmí překročit meze určené prováděným zákonem, neboť musí být vydáno vždy „v jeho mezích“. Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře dovodil, že meze zákona jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 43/97 (N 48/10 SbNU 319; 119/1998 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)]. Parlament není ve stanovení těchto mezí nijak omezen, ledaže by ústavní zákon předepsal pro určité normy formu zákona.
71. Zatímco správní úřady a orgány územních samosprávných celků mohou vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, avšak jen tehdy, jestliže je k tomu zákon výslovně zmocnil (čl. 79 odst. 3 Ústavy), vláda k vydání nařízení takové zmocnění dané obyčejným zákonem nepotřebuje: vyplývá totiž přímo z Ústavy, pokud se nařízením zákon „provádí“ a nařízení se pohybuje „v jeho mezích“ (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95 nebo sp. zn. Pl. ÚS 43/97). Ústavní soud však volnost vlády při vydávání nařízení vykládá restriktivně: „zcela volnou úvahu však exekutiva nikdy nemá, neboť je omezena ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy“ (nález ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95). Zmocňuje-li zákon vládu k vydání nařízení, pak zákonodárcem stanovené vymezení jeho obsahu musí být „dostatečně konkrétní tak, aby bylo možno usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce“ ve smyslu úpravy nad zákonný standard, resp. „stačí tedy existence zákona, v jeho rámci však musí existovat prostor pro legislativní činnost vlády“ [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14]. Vláda tak nařízením nesmí překročit „meze“ zákona, tedy upravovat něco, co zákon vůbec neřeší, nemůže však ani stanovovat nové povinnosti, které nevyplývají ze zákona, může je toliko konkretizovat.
72. Ústavní soud již v minulosti vícekrát zrušil zákonné zmocnění vlády [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 pak provedl určité shrnutí, na které odkazuje i v pozdější judikatuře: „ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: – nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, – nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), – musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení) (...).“