VIII.2 Zkrácení projednání za stavu legislativní nouze

VIII.2.a) Obecná východiska

67. Ústavní soud se již mnohokrát zabýval projednáváním zákonů za stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání. Svou judikaturu shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (317/2022 Sb.), bodech 67-77, a rozvinul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.), bodech 75-89. V posuzované věci na tuto judikaturu navazuje a dále ji upřesňuje.

68. Stav legislativní nouze vyhlašuje na návrh vlády předseda Poslanecké sněmovny „[z]a mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody“, a to na dobu určitou (§ 99 odst. 1 jednacího řádu). Za tohoto stavu je předseda Poslanecké sněmovny na návrh vlády rovněž oprávněn rozhodnout, že se vládní návrh zákona projedná ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 jednacího řádu).

69. O tom, zda je stav legislativní nouze skutečně dán a zda jsou splněny podmínky pro zkrácené projednání vládního návrhu zákona, ovšem v konečném důsledku rozhoduje Poslanecká sněmovna. Ještě před projednáním návrhu pořadu schůze totiž Poslanecká sněmovna posuzuje, zda stav legislativní nouze trvá (§ 99 odst. 4 jednacího řádu), a před projednáním vládního návrhu zákona posuzuje, zda jsou splněny podmínky pro zkrácené jednání (§ 99 odst. 5 jednacího řádu).

70. Zkrácené jednání o vládním návrhu zákona průběh legislativního procesu v Poslanecké sněmovně skutečně značně zkracuje. Je tomu tak zejména proto, že první čtení návrhu zákona neprobíhá vůbec (§ 99 odst. 6 jednacího řádu); ve druhém čtení může být upuštěno od obecné rozpravy a přistoupeno rovnou k podrobné rozpravě a současně může být řečnická doba omezena až na pět minut; a třetí čtení může následovat bezprostředně po druhém čtení (§ 99 odst. 7 jednacího řádu). Neuplatní se ani některá časová a procedurální omezení (viz § 99 odst. 7 větu poslední a § 99 odst. 8 a 9 jednacího řádu).

71. Zkrácené projednání vládního návrhu zákona se tedy významným způsobem odlišuje od běžného průběhu zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně. Může při něm docházet jednak ke značnému zkrácení parlamentní debaty a práv parlamentní menšiny (opozičních poslanců), jednak ke zkrácení časového prostoru, v němž se o návrhu zákona vede veřejná debata a utváří veřejné mínění. Jelikož zkrácené projednání omezuje důležité ústavní principy dopadající na legislativní proces, podmínky pro tento způsob projednání se vykládají restriktivně.

72. Z dosavadní judikatury plyne, že návrh zákona lze projednat ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání ve dvou situacích: buď v případě (A) splnění zákonných podmínek, nebo v případě (B) širokého konsenzu na tomto způsobu projednání. Jde o alternativní požadavky, takže postačí, je-li splněn jeden z nich [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011, bod 80; nález sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (4/2022 Sb.), bod 113; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022, body 75 a 96; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024, bod 82].

73. Pokud jde o (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání, ty jsou celkem tři. Musí se vyskytnout (1) mimořádná okolnost, v jejímž důsledku buď (2a) jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody jednotlivců, nebo (2b) je zásadním způsobem ohrožena bezpečnost státu, nebo (2c) státu hrozí značné hospodářské škody, a zároveň musí být dána (3) naléhavá potřeba zákon přijmout (§ 99 odst. 1 jednacího řádu a nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, body 86 a 88-89).

74. Při hodnocení, zda byly tyto podmínky splněny, se vychází ze situace existující v době, kdy byl vyhlášen stav legislativní nouze a kdy proběhlo zkrácené jednání o návrhu zákona. Rozhodující jsou tehdejší okolnosti a tehdy dostupné informace, a nikoliv pozdější vývoj [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 85; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 115; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 92]. Závěr o splnění podmínek pro zkrácené projednání tedy musí mít rozumný základ a být podložen konkrétními skutkovými okolnostmi, které existovaly již v době vyhlášení nouzového stavu a zkráceného projednání (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 74).

75. O (1) mimořádnou okolnost jde v případě události, která se vymyká obvyklému běhu věcí, a která tedy byla neočekávaná a obtížně předvídatelná. Příkladem takových situací jsou přírodní katastrofy jako zemětřesení, povodně, bouře, sucha nebo epidemie a dále zvláště závažné havárie či „šokové“ narušení hospodářské či finanční situace státu. O šokové narušení se nejedná v případě vzestupných či sestupných pohybů v rámci hospodářského cyklu ani v případě dlouhodobě předvídatelné krize (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 86).

76. V důsledku mimořádné okolnosti musí být (2a) zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody jednotlivců, nebo (2b) zásadním způsobem ohrožena bezpečnost státu, nebo (2c) musí státu hrozit značné hospodářské škody. Ne každá mimořádná okolnost je spojena s nebezpečím takto závažných dopadů, a proto je třeba, aby obě podmínky byly splněny kumulativně. Hrozba musí být dostatečně intenzivní, aby bylo možné hovořit o „zásadním“ či „značném“ ohrožení, a musí být reálná a bezprostřední, nikoliv pouze hypotetická (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 114, a nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 86).

77. Jde-li o (2c) hrozbu značných hospodářských škod, pojem „hospodářská škoda“ nelze zužovat na „škodu“ v civilněprávním smyslu a je třeba ho chápat v rámci „širších politických konsekvencí“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 17). Za hospodářskou škodu tak lze pokládat také zásadní zhoršení stavu veřejných financí, s nímž se stát není schopen vypořádat běžnými prostředky, aniž by tím ohrozil plnění jiných společensky významných úkolů (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 87).

78. Poslední podmínkou je (3) naléhavá potřeba zákon přijmout. Tato podmínka je v zákonné úpravě obsažena implicitně a musí být splněna společně se dvěma předchozími. Naléhavá potřeba zákon přijmout je dána, jestliže z důvodů časové tísně nebylo možné přijmout návrh zákona v rámci běžného legislativního procesu a odvrátit tím hrozící negativní důsledky (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 88; srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 85, a nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 115, podle nichž musí důvody pro zkrácené projednání „převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury“, či nález sp. zn. Pl. ÚS 20/21, bod 99, podle něhož musí být dán „kauzální nexus“ mezi potřebou zkráceného projednání návrhu zákona a řešením příslušné krize).

79. Podstatné není pouze to, jaký časový prostor zbýval k přijetí vládního návrhu zákona od okamžiku jeho předložení Poslanecké sněmovně. Zkoumá se též, jaký časový úsek uplynul od okamžiku vzniku a zjištění mimořádné okolnosti a hrozících negativních důsledku do okamžiku předložení vládního návrhu zákona. Otálení vlády s předložením návrhu zákona totiž značně zpochybňuje mimořádnost, závažnost a intenzitu hrozby. Neakceptovatelný by byl postup vlády, která by záměrně vyčkávala s předložením návrhu zákona, aby tím navodila stav legislativní nouze a umožnila zkrácené projednání daného návrhu. Takový postup by totiž nesl znaky zneužití práva a svévole (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 89).

80. I když nejsou splněny (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání, lze vládní návrh zákona přesto tímto způsobem projednat, je-li na tom (B) široký konsenzus.

81. Širokým konsenzem se rozumí „aklamace, případně alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona“ (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80). Kvalifikovaná (ústavní) většina tedy představuje minimum, od jehož dosažení lze teprve uvažovat o splnění podmínky širokého konsenzu. Ústavní soud upřesňuje a zdůrazňuje, že dosažení kvalifikované většiny samo o sobě nemusí znamenat i naplnění této podmínky. Neplatí tedy, že kvalifikovaná většina 120 poslanců může vždy přistoupit ke zkrácenému projednání vládního návrhu zákona a omezit práva menšiny poslanců a že Ústavní soud bude takový postup bez dalšího aprobovat. O širokém konsenzu lze totiž hovořit spíše v situacích, kdy proti zkrácenému projednání návrhu zákona nebrojí nikdo z poslanců či nanejvýš jednotlivci.

82. Dále Ústavní soud upřesňuje, že široký konsenzus se musí vztahovat k projednání příslušného vládního návrhu ve zkráceném jednání. Široký konsenzus nahrazuje splnění všech zákonných podmínek. Není rozhodující, jaká většina poslanců hlasovala pro závěr, že stav legislativní nouze trvá (§ 99 odst. 4 jednacího řádu). Toto hlasování totiž teprve otevírá možnost projednat některé vládní návrhy zákonů ve zkráceném jednání. Klíčové je, jak velká část poslanců se následně vysloví pro závěr, že jsou splněny podmínky pro zkrácené jednání o konkrétním vládním návrhu zákona (§ 99 odst. 5 jednacího řádu). Jinak řečeno, shoda ohledně stavu legislativní nouze nestačí, je třeba široký konsenzus ohledně zkráceného projednání příslušného návrhu zákona.

83. Opačný výklad by otevíral cestu ke zneužívání stavu legislativní nouze. Budou-li objektivně existovat důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze, lze očekávat, že naprostá většina poslanců podpoří v prvotním hlasování závěr, že stav legislativní nouze trvá. Stav legislativní nouze jako takový se tedy bude opírat o široký konsenzus v Poslanecké sněmovně. Pokud by ale Ústavní soud pokládal právě toto první hlasování za klíčové, mohla by následně vláda situace zneužít a ke zkrácenému projednání předkládat zákony, které nijak nesouvisí s řešením mimořádné situace, kvůli níž byl stav legislativní nouze vyhlášen. Ke zkrácenému projednání a přijetí návrhu zákona by pak stačilo dosáhnout v Poslanecké sněmovně prosté většiny hlasů, což pro vlády obvykle není obtížné. Stav legislativní nouze by se tedy při přijetí tohoto výkladu proměnil v bianko šek umožňující vládě a prosté většině poslanců zkráceně projednat jakýkoliv návrh zákona a omezovat parlamentní debatu podle libosti.

84. Rozhodující nemůže být ani to, jaká většina poslanců se po zkráceném projednání vysloví pro přijetí návrhu zákona. Zkrácené projednání totiž může zkrátit legislativní proces v Poslanecké sněmovně takovým způsobem, že poslanci oponující přijetí návrhu zákona fakticky nedostanou možnost přednést své stanovisko a přesvědčit ostatní a že ani veřejnost nebude mít prostor podrobit návrh kritice, a tak nepřímo působit na své zástupce v Poslanecké sněmovně. Zkrácené projednání zákona tedy může být jednou z příčin, proč návrh zákona získá v konečném hlasování v Poslanecké sněmovně značnou podporu. Výsledek tohoto hlasování tudíž sám o sobě nemůže sloužit ke zpětnému ospravedlnění zkráceného jednání. Jak velkou většinu návrh zákona v Poslanecké sněmovně získal, je jednou z relevantních okolností až při posuzování, zda zkrácené projednání omezilo debatu v Poslanecké sněmovně a veřejnou debatu nepřiměřeným způsobem. Při tomto posouzení se již bere v úvahu celkový průběh projednání návrhu zákona, tedy i to, zda měli poslanci i veřejnost možnost podrobit jeho návrh kritice (viz níže).

85. Ústavní soud shrnuje, že vládní návrh zákona lze projednat ve zkráceném jednání, i když pro to nejsou splněny zákonné podmínky, je-li na tomto způsobu projednání dosaženo širokého konsenzu. Splnění této podmínky se posuzuje podle výsledku hlasování, zda jsou splněny podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání dle § 99 odst. 5 jednacího řádu.

86. Nejsou-li pro zkrácené jednání dány ani (A) zákonné podmínky, ani (B) široký konsenzus, a projedná-li navzdory tomu Poslanecká sněmovna návrh zákona ve zkráceném jednání, zatíží legislativní proces vadou. Tato vada ovšem nemusí ve všech případech dosáhnout protiústavní intenzity a založit neústavnost přijatého zákona.

87. Vada legislativního procesu je důvodem pro zrušení zákona až tehdy, vedla-li k porušení ústavního pravidla či principu. Ústavní soud totiž není ochráncem „pouhé“ zákonnosti parlamentní procedury ani jakousi „odvolací instancí“, jejímž úkolem by bylo toliko přezkoumávat důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze [nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 115; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 40; či nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, body 67 a 76].

88. Zkrácené projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze může způsobit porušení ústavních pravidel a principů především ve dvou ohledech.

89. Zaprvé může dojít k nepřiměřenému omezení parlamentní debaty.

90. Legislativní proces musí umožňovat „otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových“ [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 38]. Tento požadavek v sobě odráží základní principy parlamentního rozhodování – princip pluralismu vycházející z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), princip většinového rozhodování a princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy a dále nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 56; nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 67; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 107; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 70).

91. Jednotliví poslanci tedy musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem návrhu zákona, posoudit jej a vyjádřit k němu stanovisko dříve, než se o něm hlasováním rozhodne. K tomu musí mít dostatečný časový prostor (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108).

92. Cílem a smyslem je umožnit konfrontaci názorů napříč politickým spektrem. Oprávnění poslanců prezentovat své stanovisko k návrhu zákona tudíž nelze chápat jako samoúčelné a vykládat tak, že zaručuje každému z poslanců neomezenou možnost se vyjadřovat (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 73). Na ústavní úrovni je chráněn toliko racionální politický diskurz. Obstrukční vystoupení a jiné postupy sice mohou být jednacím řádem připuštěny a v tomto směru mohou být legálními nástroji, avšak ústavněprávní ochrany nepožívají (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 127).

93. Proti nepřiměřenému omezení debaty v Poslanecké sněmovně mohou brojit jen poslanci, jejichž procesní oprávnění byla zkrácena (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 104). V minulosti proto Ústavní soud například vyložil, že pokud se na něj neobrátili sami dotčení poslanci, není jeho úlohou poskytovat jim ochranu na základě návrhu skupiny senátorů [nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 36].

94. Skupina poslanců má navíc jen omezený časový prostor k uplatnění námitky, že ve zkráceném projednání byla porušena jejich procedurální oprávnění. K podání návrhu s touto námitkou musí dojít bez zbytečného odkladu po vyhlášení zákona. Nesmí se tedy jednat o delší časový odstup pohybující se v řádu několika měsíců, či dokonce let. Dotčení poslanci si nemohou tuto námitku ponechávat „v záloze“ do okamžiku, kdy budou podání návrhu na zrušení zákona pokládat za nejvýhodnější. Pokud u Ústavního soudu nevznesou uvedenou námitku včas, je to třeba považovat za implicitní vyjádření souhlasu s omezením jejich procedurálních oprávnění, a pozdě uplatněnou námitku proto není možné shledat důvodnou [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 104; nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 37; nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 209].

95. Zadruhé může zkrácené projednání návrhu zákona nepřiměřeně omezit veřejnou debatu.

96. Judikatura Ústavního soudu zdůrazňuje, že zákonodárný proces musí být otevřený kontrole a kritickému hodnocení ze strany veřejnosti. Proto je třeba, aby byl návrh zákona po určitou dobu známý a bylo možné jej podrobit veřejné diskusi. Kromě opozice je na osobách z řad odborné i laické veřejnosti, aby časový prostor využily a upozornily na případné nedostatky návrhu zákona a rizika spojená s jeho přijetím. K přijímání zákonů totiž nemá docházet „kabinetně“, mimo veřejnou kontrolu (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 84, a obdobně již nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 55 a 56; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 106; nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 206).

97. Zbývá dodat, že výše vyložená pravidla nejsou závazným algoritmem, který by pevně stanovil pořadí kroků, jež je třeba při přezkumu dodržet. Zatímco někdy může být vhodné se nejprve vyjádřit ke splnění podmínek stavu legislativní nouze a zkráceného projednání návrhu zákona, v jiných případech může být namístě přistoupit rovnou k posouzení, zda zkráceným projednáním návrhu zákona byly porušeny ústavní pravidla či principy. Pokud totiž ústavní pravidla ani principy legislativního procesu nebyly porušeny, ani vadné vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání nejsou důvodem pro zrušení zákona.

VIII.2.b) Posouzení věci

98. V posuzovaném případě vláda tvrdí, že byly dány jak zákonné podmínky zkráceného projednání návrhu zákona, tak široký konsenzus na tomto způsobu projednání.

99. Ústavní soud konstatuje, že (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání návrhu zákona splněny nebyly. Nebyly totiž současně dány tři dílčí kumulativní podmínky.

100. O (1) mimořádnou okolnost jde pouze v případě neočekávatelné a obtížně předvídatelné události. Platová základna pro soudcovské platy se určuje podle údajů „za předminulý kalendářní rok“ (§ 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.), takže jaká bude výše této základny pro rok 2022, bylo zjistitelné a známé řadu měsíců dopředu, tedy s velkým časovým předstihem.

101. Ani stav veřejných financí, kterým argumentuje vláda, nelze hodnotit jako neočekávatelný. Ostatně přímo z důvodové zprávy plyne, že k narůstání zadlužení docházelo kontinuálně během minulých let vlivem opatření, která bylo nutné přijmout ke zmírnění dopadů epidemie COVID-19. Stav veřejných financí ani to, že zadlužování bude v případě rozpočtového provizoria pokračovat, tedy jako obtížně předvídatelnou událost hodnotit nelze.

102. Za takovou událost by bylo hypoteticky možné považovat toliko v důvodové zprávě zmíněný mimořádný nárůst cen zboží a služeb ve spojení s růstem energií a nutnost vynaložit na řešení těchto krizí další výdaje. Vláda by ovšem musela doložit, že šlo o šokové narušení hospodářské situace, a nikoliv o důsledek vzestupných či sestupných pohybů v rámci hospodářského cyklu či dlouhodobě předvídatelnou krizi.

103. Totéž obdobně platí ve vztahu k podmínce, aby (2c) státu hrozily značné hospodářské škody, kterou má vláda za splněnou. Pouhé rozpočtové provizorium a s tím spojené pokračování v tempu výdajů ze státního rozpočtu, jak bylo nastaveno v předešlém roce, ale nelze označit za hrozbu značných hospodářských škod. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bodě 121, Ústavní soud naopak dovodil, že „hrozba“ rozpočtového provizoria není důvodem pro využití institutu stavu legislativní nouze a zkráceného projednávání návrhu zákona.

104. Není splněn ani dílčí požadavek, aby se jednalo o „značnou“ škodu. Návrh zákona měl dle důvodové zprávy přinést úspory ve výši 0,6 mld. Kč, z toho 0,4 mld. Kč v důsledku restrikce soudcovských platů. Sama skutečnost, že stát by při nepřijetí návrhu zákona musel vynaložit o 0,4 až 0,6 mld. Kč více, neznamená, že mu hrozila značná hospodářská škoda. Aniž by chtěl Ústavní soud tuto částku bagatelizovat, v kontextu celkových výdajů státního rozpočtu (a schodku 401 mld. Kč) jde skutečně o částku spíše nižší. I když by bylo možné uvažovat, zda návrh zákona nepřinese relevantní úsporu ve spojení s jinými zákony a opatřeními, vláda tuto argumentaci nijak nekonkretizovala. Ústavní soud naopak zjistil, že rok 2022 nebyl obdobím „maximálních úspor v nejširší míře“, jak to tvrdí důvodová zpráva (viz body 208-209 a 212-213 níže).

105. Především však nebyla dána (3) naléhavá potřeba zákon přijmout. Jak již bylo vyloženo, výše platové základny soudců pro rok 2022 byla známa s dostatečným časovým předstihem a s dostatečným časovým předstihem byly předvídatelné i klíčové údaje týkající se stavu státního rozpočtu na počátku roku 2022. Vláda tedy měla dostatečný prostor předložit návrh zákona o restrikcích soudcovských platů dříve a umožnit jeho projednání ve standardním legislativním procesu. Zcela zřejmé je to zvláště ze skutečnosti, že platové restrikce pro předchozí rok 2021 byly zavedeny zákonem, který byl přijat ve standardním legislativním procesu (srov. zákon č. 587/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů). Platové restrikce týkající se roku 2021 tedy bylo možné projednat ve standardním legislativním procesu, ačkoliv již v době jejich projednávání se stát musel vypořádávat s dopady epidemie COVID-19 a rozpočtovými důsledky opatření přijatých ke zmírnění této krize. Ústavní soud tedy neshledává důvod, proč standardní legislativní proces nepostačoval také v případě restrikcí pro rok 2022.

106. Naléhavou potřebu přijmout zákon konečně nelze dovozovat ze skutečnosti, že po volbách do Poslanecké sněmovny v říjnu 2021 byla nová vláda jmenována až v prosinci 2021. Každá vláda nese samostatnou politickou odpovědnost za kroky, které učinila či neučinila. Z ústavněprávního pohledu ovšem vláda funguje kontinuálně. Podá-li vláda demisi nebo je-li odvolána, vykonává na základě pověření prezidenta republiky prozatímně své funkce až do jmenování nové vlády [čl. 62 písm. d) Ústavy]. Ústava tedy vychází z koncepce „permanentního působení výkonné moci“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/07 ze dne 9. 2. 2010 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.), bod 49]. Nečinnost jedné vlády proto sama o sobě nemůže „omlouvat“ vládu po ní následující a opravňovat ji v legislativním procesu k využívání mimořádných prostředků, jako je zkrácené projednání návrhu zákona.

107. S výměnou vlád jistě může být spojena naprostá personální obměna jejích členů. Vláda a její členové však disponují rozsáhlým odborným aparátem, který je do značné míry stabilní a má nové vládě umožnit co nejplynuleji navázat na činnost vlády předchozí, což je ostatně zajištěno zákonnou úpravou státní služby. To je zvláště potřebné ve vztahu k těm oblastem fungování státu, které musí vykazovat dlouhodobou stabilitu. Úprava materiálního zabezpečení soudní moci – jako personálně nejstálejší složky státní moci – musí takovou dlouhodobou stabilitu vykazovat. Změna personálního složení politické reprezentace a s tím spojená proměna jejího politického názoru proto sama o sobě nemůže ospravedlnit urychlené prosazování diskontinuitních změn právní úpravy. Ostatně příprava všech parametrů státního rozpočtu včetně plánování pravidelně se opakujících mandatorních výdajů (mezi něž platy ústavních činitelů beze sporu patří) je v podstatě kontinuální činnost, která rozhodně „nečeká“ na výsledky parlamentních voleb a ustavení nové vlády.

108. Z těchto důvodů tedy nebyla dána naléhavá potřeba zákon přijmout. Protože jde o jednu z podmínek, které musí být splněny kumulativně, je zjevné, že ani (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání nebyly splněny.

109. Ústavní soud dále konstatuje, že ani vládou tvrzený (B) široký konsenzus na zkráceném projednání návrhu zákona dán nebyl.

110. Poslanecká sněmovna potvrdila existenci stavu legislativní nouze hlasy 176 poslanců (nikdo nebyl proti a zbylých 6 se zdrželo). Výsledek tohoto hlasování ovšem vyjadřuje pouze shodu na tom, že je zde stav legislativní nouze a že některé návrhy zákonů mohou být zkráceně projednány.

111. V navazujícím hlasování, zda jsou splněny podmínky pro zkrácené projednání posuzovaného zákona, se pro tento závěr vyslovilo pouze 110 poslanců (proti bylo 6 a 57 se zdrželo). Tento výsledek odráží průběh předchozí rozpravy, v níž několik poslanců namítlo, že podmínky zkráceného projednání nejsou splněny. Právě výsledek hlasování, zda jsou dány podmínky pro zkrácené projednání návrhu zákona (§ 99 odst. 5 jednacího řádu), je rozhodující. Jak již Ústavní soud vyložil, v tomto hlasování je třeba dosáhnout minimálně kvalifikované (ústavní) většiny 120 hlasů, aby bylo vůbec možné uvažovat o existenci širokého konsenzu. V posuzovaném případě nebylo dosaženo ani uvedené dolní hranice, neboť zkrácené projednání podpořilo toliko 110 poslanců. Na zkráceném projednání tak nebyl široký konsenzus a ani tato podmínka splněna nebyla. To, jaká většina poslanců nakonec podpořila přijetí návrhu zákona, se zohledňuje až při posuzování dopadů zkráceného projednání na parlamentní debatu (viz níže).

112. Poslanecká sněmovna tedy projednala návrh zákona ve zkráceném jednání za stavu legislativní nouze, ačkoliv k tomu nebyly splněny ani zákonné podmínky, ani na tomto způsobu projednání neexistoval široký konsenzus. Tím zatížila legislativní proces vadou.

113. Ne každá takováto procedurální vada ovšem dosahuje ústavněprávní intenzity a odůvodňuje zrušení napadeného zákona. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda došlo k nepřiměřenému omezení parlamentní debaty nebo veřejné debaty o návrhu zákona.

114. Ústavní soud konstatuje, že zkrácené projednání nevedlo k žádnému zásadnímu omezení debaty v Poslanecké sněmovně. Poslanci měli k prostudování návrhu zákona sice jen několik dnů (návrh byl předložen 5. 1. 2022 a již 11. 1. 2022 o něm bylo hlasováno), avšak podstata návrhu nebyla nijak složitá: jednalo se o srozumitelnou novelizaci vedoucí k tomu, že od února do prosince 2022 se platová základna ústavních činitelů vrátí na úroveň platnou v předchozím období. V Poslanecké sněmovně navíc proběhla rozprava jak o tom, zda lze návrh zákona zkráceně projednat, tak o tom, zda je restrikce soudcovských platů ústavní. Rozprava přitom byla ukončena vždy až ve chvíli, kdy se do ní nikdo nehlásil, takže všichni, kdo chtěli k návrhu zákona přednést své stanovisko, tuto možnost měli. Především však nakonec pro schválení návrhu zákona hlasovalo 173 poslanců, nikdo nebyl proti a pouze 5 se zdrželo. Protože fakticky mohli v rozpravě k návrhu zákona vystoupit všichni poslanci, kteří o to měli zájem, a protože nakonec nikdo nehlasoval proti návrhu zákona, je zřejmé, že k nepřiměřenému omezení parlamentní rozpravy nedošlo.

115. Nadto Ústavní soud připomíná, že jen poslanci, kteří by byli zkráceni na svých procedurálních oprávněních, by se jich mohli u Ústavního soudu dovolávat a domáhat se na tomto základě zrušení přijatého zákona. Návrh obecného soudu by tedy nemohl vést ke zrušení zákona z tohoto důvodu.

116. Ústavní soud dále konstatuje, že ani veřejná debata nebyla omezena příliš zásadním způsobem. Je pravda, že celková délka legislativního procesu byla velmi krátká. Je však třeba přihlédnout k tomu, že na rizika spojená s přijetím zákona byla veřejnost upozorněna již ve stanovisku předsedy Legislativní rady vlády, poukazujícím jak na možnou neústavnost zkráceného projednání návrhu zákona, tak na možnou neústavnost restrikce soudcovských platů. Na odbornou právnickou veřejnost – od níž lze především očekávat, že by se k posuzovanému návrhu zákona vyjádřila – lze navíc klást zvýšené nároky, pokud jde o návrhy zákonů, které se týkají jim dobře známé problematiky. I když tedy veřejná debata byla krátkým časovým rámcem projednávání do určité míry omezena, nešlo ještě o neakceptovatelné omezení.

117. Ústavní soud uzavírá, že ačkoliv nebyly splněny podmínky pro zkrácené projednání návrhu posuzovaného zákona, tato procedurální vada vzhledem k okolnostem nedosáhla takové intenzity, aby založila protiústavnost přijatého zákona.

118. Konečně Ústavní soud pokládá za vhodné provést srovnání posuzované věci s věcí řešenou nálezem sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (valorizace důchodů). Ve valorizaci důchodů dospěl Ústavní soud k závěru, že byly splněny zákonné podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze. Tento závěr v posuzované věci učinit nemohl.

119. Platová základna soudcovských platů se odvíjí od údajů „za předminulý kalendářní rok“. Jaká bude její výše v roce 2022, bylo přesně stanoveno a veřejně známo řadu měsíců před začátkem tohoto roku. Výši platové základny pro rok 2022 tedy v žádném ohledu nelze pokládat za mimořádnou, nepředvídatelnou okolnost. Oproti tomu ve valorizaci důchodů Ústavní soud dovodil, že teprve na základě údajů o inflaci v lednu 2023, které byly zjištěny začátkem února 2023, bylo možné jednoznačně říct, že jsou splněny zákonné podmínky pro mimořádnou valorizaci v červnu 2023, a přesně stanovit výši této mimořádné valorizace, neboť ta se odvíjí od výše zjištěné inflace (v daném případě od nárůstu indexu životních nákladů důchodců). Podle disentujících soudců ve valorizaci důchodů měla a mohla vláda předvídat mimořádnou valorizaci i její výši dříve než v únoru 2023. Avšak i při zaujetí tohoto náhledu lze konstatovat, že výše soudcovských platů v roce 2022 byla přesně známa s větším časovým předstihem, než s jakým bylo možné výši mimořádné valorizace toliko předvídat či odhadovat. Nárůst platové základny soudcovských platů v roce 2022 tedy za mimořádnou okolnost pokládat nelze a existenci žádné jiné relevantní mimořádné okolnosti vláda ani Parlament dostatečným způsobem nedoložily.

120. Protože výše platové základny soudcovských platů v roce 2022 byla přesně známa s předstihem řady měsíců, nemohla být splněna ani podmínka naléhavé potřeby přijmout zákon, který tuto platovou základnu změní, ve zkráceném jednání za stavu legislativní nouze. Vláda a Parlament měly mnohaměsíční prostor k tomu, aby dosáhly změny právní úpravy v řádném legislativním procesu. Ostatně úprava soudcovských platů pro rok 2021 byla právě tímto řádným způsobem přijata (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23 ze dne 15. 5. 2024, body 21-24 a 50).

121. Ve valorizaci důchodů byly podle závěrů Ústavního soudu dány podmínky pro zkrácené projednání návrhu zákona za stavu legislativní nouze, takže legislativní proces v tomto ohledu žádnou vadu nevykazoval. Oproti tomu v posuzované věci tyto podmínky splněny nebyly, takže legislativní proces byl zatížený vadou. I přes tuto dílčí odlišnost je ale nakonec vyústění procesního přezkumu v obou věcech shodné. V posuzovaném případě totiž vada nedosáhla ústavněprávní intenzity, takže v posuzované věci stejně jako ve valorizaci důchodů nakonec zkrácené projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze nemohlo vést k jeho zrušení.

66. Navrhovatel a obvodní soud namítají, že nebyly splněny podmínky pro zkrácené projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. Vláda naopak uvádí, že vzhledem k mimořádným okolnostem byly splněny zákonné podmínky pro zkrácené projednání a že ohledně tohoto způsobu projednání navíc panoval široký konsenzus.