IX. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
IX.2
Shrnutí

IX.1 Neprojednání návrhu s mocí soudní

IX.1.a) Obecná východiska

79. Dosavadní judikatura Ústavního soudu opakovaně zdůraznila, že soudní moc má dostat příležitost se vyjádřit k návrhu zákona týkajícího se restrikcí soudcovských platů. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bodě 25, uvedl, že než zákonodárce přistoupí k platovým restrikcím soudcovských platů, měl by si „opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy“. V nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a sp. zn. Pl. ÚS 33/11 označil nedodržení tohoto požadavku za „porušení pravidel demokratické politické kultury“ a upozornil, že v budoucnu by takové porušení „v kumulaci s dalšími okolnostmi, ocitajícími se v rozporu s principy ústavního pořádku“ mohlo vést k derogačnímu zásahu. Na tyto závěry navázal nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, v bodech 52 až 53, podle něhož „do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak zákonodárné“.

80. Ústavní soud upřesnil, jakým způsobem mají být platové restrikce předem projednány s mocí soudní, jakož i to, jaké důsledky se pojí s nedodržením tohoto požadavku, v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bodech 123 až 133. Na jeho závěry proto v podrobnostech odkazuje a v posuzované věci je jen stručně rekapituluje.

81. Porušení požadavku na projednání s mocí soudní není samo o sobě důvodem pro zrušení zákona a může se stát derogačním důvodem teprve ve spojení (kumulaci) s dalšími okolnostmi (shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Opomenutí projednat návrh zákona s mocí soudní ovšem nelze aprobovat (shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Nedodržení požadavku projednat návrh zákona s mocí soudní se proto promítne do obsahového hodnocení, zda je platová restrikce souladná s ústavním pořádkem. Nebyl-li návrh zákona projednán s mocí soudní vůbec nebo zůstalo-li její stanovisko bez reakce, jde o přitěžující faktor nasvědčující tomu, že restrikce je nepřiměřená. Projednání s mocí soudní totiž neznamená pouze to, že moc soudní má být vyslechnuta, ale též to, že se jí dostane určité odpovědi na přednesené argumenty. Bylo-li naopak na stanovisko soudní moci reagováno – tedy připomínkám bylo plně či zčásti vyhověno nebo byly vypořádány argumentací, která není mimoběžná – může jít dokonce o polehčující faktor svědčící ve prospěch závěru, že přijatá restrikce je přiměřená. Ústavní soud poznamenává, že představitelé moci soudní v minulosti vyslovili s některými platovými restrikcemi souhlas, takže neplatí teze, že při projednání s mocí soudní nelze nikdy získat kladné stanovisko k platové restrikci.

82. Za dostačující Ústavní soud pokládá, je-li návrh zákona ve výše uvedeném smyslu projednán s předsedy Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, vrchních soudů a krajských soudů a dále se zájmovými organizacemi soudců [srov. obdobně § 175 zákona č. 6/2002 Sb. o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)], na jejichž vnitřních organizačních pravidlech je, koho pověří formulováním svého stanoviska. O platových restrikcích soudcovských platů rozhoduje Parlament, který je musí přijmout ve formě zákona. Aby byl požadavek na projednání s mocí soudní splněn, musí mít již poslanci možnost se seznámit se stanoviskem moci soudní a s tím, jak bylo vypořádáno. Tuto možnost musí samozřejmě dostat dříve, než o návrhu zákona rozhodnou, ideálně již v okamžiku předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně. I když je vhodné, aby stanovisko soudní moci a jeho vypořádání byly součástí důvodové zprávy (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25), zcela nezbytné to není.

83. U vládního návrhu zákona lze využít zavedeného procesu připomínkového řízení. Ostatně i podle nynějších pravidel se věcný záměr zákona a následně i návrh zákona zasílá k připomínkám též Nejvyššímu soudu a Nejvyššímu správnímu soudu, „pokud se jich jako organizačních složek státu, nebo jejich působnosti, anebo procesních pravidel, jimiž se řídí, [...] týká“ [čl. 5 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 8 odst. 1 legislativních pravidel vlády]. V případě restrikcí soudcovských platů by toliko bylo zapotřebí rozšířit okruh připomínkových míst o další reprezentanty soudní moci.

84. Ústavní soud závěrem doplňuje, že projednání s mocí soudní by mělo představovat dialog vedený snahou nalézt řešení. Soudní moc nesmí být jen objektem v politické hře moci výkonné, potažmo zákonodárné. Téma soudcovských platů nemůže být jen prostředkem k získání politických bodů, a tak k manipulaci veřejnosti směřující k narušení důvěry v justici a oslabení moci soudní.

IX.1.b) Posouzení věci

85. Z tvrzení vlády vyplývá, že se moc výkonná do určité míry pokusila platovou restrikci s mocí soudní projednat. Podle vlády totiž ministr spravedlnosti dne 9. 5. 2023 diskutoval o možných platových restrikcích s vedením obou nejvyšších soudů a vrchních soudů a prezidentem Soudcovské unie. Konkrétní formu restrikce, tedy snížení koeficientu z 3násobku na 2,82násobek, s nimi ministr spravedlnosti projednal na poradě dne 18. 5. 2023 a na poradě dne 29. 5. 2023 za účasti vedení vyšších a krajských soudů.

86. Vyvinula-li vláda určitou snahu předem projednat platovou restrikci s mocí soudní, jde jistě o krok správným směrem. Způsob projednání, který vláda zvolila, však Ústavní soud nemůže hodnotit jako dostatečný.

87. O platových restrikcích rozhoduje Parlament. Judikatura Ústavního soudu proto od počátku vycházela z toho, že než zákonodárce přistoupí k platovým restrikcím, měl by si opatřit „stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25). Jak Ústavní soud vyložil, není zcela nezbytné, aby stanovisko reprezentantů soudní moci bylo součástí důvodové zprávy. Nutné však je, aby poslanci měli možnost seznámit se s tímto stanoviskem a s tím, jak bylo vypořádáno.

88. Vláda nijak nedoložila, že by poslanci tuto možnost měli. Vládou tvrzené projednání dne 6. 9. 2023 na podvýboru pro justici, na němž platovou restrikci prezentoval náměstek ministra spravedlnosti Antonín Stanislav, je zcela nepostačující. Není totiž zřejmé, zda a jak bylo prezentováno stanovisko představitelů soudní moci, především je však třeba, aby se s tímto stanoviskem měli možnost seznámit všichni poslanci, a nikoliv jen členové jednoho podvýboru.

89. Ani připomínkové řízení k návrhu zákona nezajistilo projednání s mocí soudní. V jeho rámci se totiž k platové restrikci mohl vyjádřit toliko Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud, tedy nikoliv dostatečně široký okruh reprezentantů soudní moci.

90. Průběh připomínkového řízení navíc dokládá, že vláda nepřistoupila k požadavku na projednání s mocí soudní s dostatečnou vážností. K uplatnění připomínek byla stanovena mimořádně krátká lhůta činící pouhých 5 pracovních dnů. Přesto i v takto krátké lhůtě stihl k návrhu uplatnit připomínku Nejvyšší soud, který uvedl, že navržená platová restrikce odporuje ústavnímu pořádku a nebyla reálně projednána s představiteli moci soudní (viz eKLEP pro veřejnost, https://odok.cz/portal/veklep/material/pripominky/KORNCS3JLKC2/). Ve vypořádání připomínek nejenže tato připomínka není věcně vypořádána, ale dokonce není vůbec zmíněna (viz eKLEP pro veřejnost, https://odok.cz/portal/veklep/material/KORNCS3JLKC2/KORNCSSKLARY).

91. Ústavní soud si je vědom, že podrobné požadavky na projednání s mocí soudní upřesnil až v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22. Moc výkonná a zákonodárná ovšem nedodržely ani ten požadavek, který byl zřejmý už z předchozí judikatury Ústavního soudu – tedy že poslanci musí mít možnost se seznámit se stanoviskem soudní moci a způsobem, jakým bylo vypořádáno. Proto je v posuzované věci nutné uzavřít, že vláda a Parlament vědomě nerespektovaly judikaturu Ústavního soudu a nezajistily řádné projednání návrhu platové restrikce s mocí soudní. Vláda jistě nepotřebuje získat souhlas moci soudní s tím, že navrhne platovou restrikci, a Parlament nepotřebuje souhlas moci soudní k tomu, aby ji přijal. Vláda a Parlament se ovšem nemohou rozhodnout, že si stanovisko moci soudní ani neopatří.

92. Neprojednání platové restrikce s mocí soudní samo o sobě pro zrušení zákona nepostačuje. Jde však o přitěžující faktor svědčící pro závěr, že přijatá platová restrikce je nepřiměřená, což Ústavní soud zohlední při věcném přezkumu.

78. Podle navrhovatele a části vedlejších účastníků nebyly dodrženy požadavky judikatury Ústavního soudu a návrh nebyl projednán s mocí soudní. Vláda naopak tvrdí, že návrh dostatečně projednán byl. Dne 9. 5. 2023 totiž proběhla porada ministra spravedlnosti s vedením obou vrchních a nejvyšších soudů, jakož i s prezidentem Soudcovské unie ohledně možnosti úsporných opatření. Snížení výpočetního koeficientu soudců na 2,82 bylo předmětem porady s těmito justičními funkcionáři dne 18. 5. 2023 a dále i 29. 5. 2023 za účasti vedení vyšších a krajských soudů. Soudcovské platy byly projednány dne 6. 9. 2023 i na podvýboru pro justici, kde záměr snížit výpočetní koeficient prezentoval náměstek ministra spravedlnosti Antonín Stanislav.

76. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).

77. Napadené ustanovení je výsledkem novelizace, která byla provedena zákonem č. 349/2023 Sb. Údaje o proceduře přijetí tohoto zákona obsažené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu odpovídají veřejně přístupným dokumentům vztahujícím se k legislativnímu procesu. Z hlediska procedury je mezi účastníky spor toliko ohledně toho, zda byl návrh zákona předem projednán s mocí soudní.

93. Napadené ustanovení, které je výsledkem novelizace provedené zákonem č. 349/2023 Sb., vede k restrikci soudcovských platů (viz podrobněji bod 113 a násl. níže), která však v rozporu s judikaturou Ústavního soudu nebyla předem projednána s mocí soudní, a to ani Parlamentem, ani vládou, přestože k novelizaci došlo na základě vládního návrhu zákona. I když tato vada sama o sobě není důvodem pro zrušení napadené úpravy, jde o přitěžující faktor svědčící pro závěr, že není přiměřená.

94. Jiné nedostatky legislativního procesu nikdo z účastníků ani vedlejších účastníků nenamítá a nezjistil je ani Ústavní soud. Jelikož Ústavní soud neshledal žádnou vadu legislativního procesu, která by mohla vést ke zrušení napadeného ustanovení, přistoupil k přezkumu jeho obsahu.