VI. Shromáždění listinných důkazů

VI. a) Vyjádření Národní rozpočtové rady

49. Ústavní soud vyzval Národní rozpočtovou radu (dále též jen „NRR“), aby odpověděla na tyto otázky:

1. Na základě jakých informací o ekonomickém vývoji, stavu veřejných rozpočtů, indexu spotřebitelských cen a očekávaném plnění zákonných nároků z tzv. mandatorních výdajů výplatou důchodů a k jakému časovému okamžiku mohla mít příslušná ministerstva a vláda ve druhé polovině roku 2022 a na počátku roku 2023 dostatečné informace o nárůstu cen, výrazně přesahujícím 5 %, a v jaké výši?

2. Jaké přímé rozpočtové náklady nepředpokládané ve státním rozpočtu by v krátkodobém horizontu (tj. do 31. 12. 2023) v důsledku rozhodnutí o mimořádné valorizaci důchodů vznikly a jaké dopady by ve střednědobém horizontu několika příštích let mohly nastat, pokud by nedošlo k přijetí zákona č. 71/2023 Sb.?

50. NRR uvedla, že cenový vývoj od poloviny roku 2021 byl velice hektický, v podstatě bezprecedentní. Období vysokého růstu cen bývá obdobím volatilní (kolísavé, nestabilní, nestálé) dynamiky cen, a tudíž jejich odhad je komplikovaný a i veškeré makroekonomické predikce vykazují vysokou chybovost. Růst cen v roce 2022 se projevil ve dvou vlnách mimořádných valorizací (v červnu a v září), které spolu s řádnými valorizacemi v lednu 2022 a lednu 2023 a s dopady zavedením tzv. výchovného znamenaly dodatečné výdaje důchodového systému téměř 100 mld. Kč. Nepředvídatelný a vysoký růst cen v letech 2022 a 2023 vedl k nárůstu náhradového poměru, tj. podílu průměrného důchodu a průměrné mzdy ze 40,2 % z konce roku 2021 až na 45,8 %.

51. NRR dále odkázala na graf „Vývoj cen (červen 2022 = 100)“ obsahující srovnání skutečné úrovně cen (jak indexu spotřebitelských cen, tak indexu životních nákladů důchodců) s předpokládanou úrovní spotřebitelských cen dopočtenou podle srpnové a listopadové makroekonomické predikce Ministerstva financí, přičemž srpnová predikce je podkladem pro sestavování státního rozpočtu, a to, zda je realistická, posuzuje Výbor pro rozpočtové prognózy. Z tohoto grafu je patrno, že srpnová makroekonomická predikce přepokládala překročení 5% hranice růstu spotřebitelských cen již v listopadu 2022, tj. ještě dříve, než k němu skutečně došlo. Pokud by k němu došlo, znamenalo by to mimořádnou valorizaci důchodů již v dubnu 2023 s dodatečnými výdaji na důchody pro rok 2023 ve výši cca 20 mld. Kč. V říjnu 2022 však došlo k jednorázovému poklesu cen, který nebyl touto makroekonomickou predikcí očekáván a který souvisel se zavedením tzv. energetického úsporného tarifu. Vývoj cen se promítl do makroekonomické predikce z listopadu 2022, která po jeho ukončení v lednu 2023 opět předpokládala překročení 5% hranice růstu cen (růst cen od června 2022 o 6,2 p. b.), což by znamenalo pro rok 2023 dodatečné výdaje na důchody ve výši cca 19 mld. Kč. Lze proto konstatovat, že Ministerstvo financí mohlo na základě těchto svých makroekonomických prognóz očekávat dodatečné výdaje na mimořádnou valorizaci důchodů ve výši 19 až 20 mld. Kč.

52. Současně však NRR upozornila, že cenový vývoj v lednu 2023 byl do velké míry překvapivý, neboť skutečný růst indexu spotřebitelských cen předpoklady ministerstva financí překročil o 2,2 % a zároveň byl růst indexu cen (životních nákladů) domácností důchodců oproti růstu indexu spotřebitelských cen o dalších 3,1 % vyšší, a od června 2022 tak činil 11,5 %. Přitom relevantní instituce predikují pouze dynamiku indexu spotřebitelských cen, predikce indexu životních nákladů domácností důchodců žádná z institucí neprovádí. Ministerstvo financí proto dost dobře vyšší růst tohoto indexu nemohlo předpokládat. Pokud by platilo znění zákona č. 155/1995 Sb. před spornou novelou, dodatečné výdaje na mimořádnou valorizaci by pro rok 2023 činily cca 35,2 mld. Kč, tedy v porovnání s „předpokládatelnými“ dodatečnými výdaji šlo o dalších cca 16 mld. Kč.

53. Ke druhé otázce NRR uvedla, že aplikace § 67ca zákona č. 155/1995 Sb. znamenala výrazné snížení výdajů na důchody jak v roce 2023, tak v letech následujících. Dodatečné výdaje na důchody v roce 2023 budou činit 15,4 mld. Kč, v případě aplikace nezměněného valorizačního mechanismu by dodatečné výdaje činily 35,2 mld. Kč, takže snížení výdajů státního rozpočtu činilo v roce 2023 téměř 20 ml. Kč (tj. 0,3 % HDP), to vše v situaci, kdy se důchodový účet propadá do výrazného deficitu, a to hlavně z důvodu mechanismu automatické valorizace důchodů, který v období vysokého růstu cen (poklesu reálných mezd) vede k nárůstu náhradových poměrů.

54. Snížení výdajů na důchody se netýká pouze roku 2023, ale i let následujících. Snížení výdajů pro rok 2024 ve výši 0,5 % HDP, resp. 36 mld. Kč je vyšší než pro rok 2023, protože se týká celého roku, nikoliv jen jeho části jako v roce 2023. Od roku 2025 bude docházet k postupné redukci těchto dodatečných nákladů, neboť noví důchodci budou přicházet s výměrem důchodů, který nebude zohledňovat výše diskutovanou mimořádnou valorizaci, a naopak část již vyplácených důchodů zanikne v důsledku smrti jejich příjemců. Tento proces však bude poměrně pomalý a rozdíly mezi oběma scénáři ve výdajích na starobní důchody přetrvají až do roku 2035. V součtu bude za roky 2023 až 2035 výše rozdílu ve výdajích na důchody činit 4,6 % HDP, tj. asi 337 mld. Kč ve stálých cenách. Pokud by nedošlo k přijetí zákona č. 71/2023 Sb., tyto dodatečné výdaje by se za jinak nezměněných okolností promítly ve vyšších deficitech státního rozpočtu, a tedy pravděpodobně i ve vyšší dynamice státního dluhu.

VI. b) Vyjádření České národní banky

55. Ústavní soud vyzval Českou národní banku (dále též jen „ČNB“) k zodpovězení těchto otázek:

1. Jaký byl předpokládaný (predikovatelný) vývoj inflace a cenové stability ve druhé polovině roku 2022 a na počátku roku 2023?

2. Jaký byl reálný vývoj inflace a cenové stability v tomto období a zda byl tento vývoj očekávatelný ve srovnání s predikcemi ČNB?

3. Zda z informací a údajů vyplývajících z této činnosti a z jejich poskytování ČNB mohly orgány České republiky a především vláda České republiky vývoj predikovaný ČNB a reálně jí také zjišťovaný předpokládat?

56. K otázce č. 1 ČNB uvedla, že ve druhé polovině roku 2022 a na počátku roku 2023 zpracovala tři čtvrtletní makroekonomické prognózy obsahující prognózu inflace, které sloužily jako podklad pro měnová zasedání bankovní rady konaná ve dnech 4. 8. 2022, 3. 11. 2022 a 2. 2. 2023 a které byly veřejně komunikovány na tiskových konferencích po skončení těchto zasedání, o den později v rámci publikace vybraných částí „Zprávy o měnové politice“ a na prezentaci pro analytiky a nakonec i o týden později v rámci kompletního vydání příslušné čtvrtletní „Zprávy o měnové politice“. Tuto zprávu dostávají pro informaci, resp. k projednání vláda a rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny. Při zpracování a publikaci makroekonomických prognóz v rámci daného čtvrtletí nejsou dostupné měsíční hodnoty inflace z právě probíhajících čtvrtletí. V prognóze ze srpna a listopadu 2022 se očekávalo další zrychlení inflace (meziročního cenového růstu) ve druhé polovině roku 2022 a její znatelné zpomalování až během roku 2023 s tím, že v první polovině roku 2023 bude inflace stále dosahovat dvouciferných hodnot. Také prognóza z února roku 2023 očekávala inflaci v prvním čtvrtletí 2023 na hodnotách okolo 16 %, tedy na zhruba podobných hodnotách jako předchozí dvě prognózy. I tato prognóza očekávala, že inflace se bude během první poloviny roku snižovat, avšak zůstane na dvouciferných hodnotách a na jednociferné hodnoty se sníží až ve druhé polovině roku 2023.

57. K otázce č. 2 ČNB uvedla, že na skutečnosti, že v posledním čtvrtletí roku 2022 byla inflace nižší než podle prognózy, se v převážné míře podílelo přijetí tzv. vládního úsporného tarifu pro cenu elektřiny pro období říjen až prosinec roku 2022 a jeho zahrnutí do výpočtu indexu spotřebitelských cen ČSÚ s příspěvkem –2,7 procentního bodu do meziroční inflace, s čímž prognózy nepočítaly, resp. v listopadové prognóze to již bylo komunikováno jako krátkodobé riziko prognózy. Všechny tři prognózy pro první polovinu roku 2023 se následným vývojem inflace naplnily poměrně přesně s odchylkou do jednoho procentního bodu. Obnovení cenové stability zmíněné prognózy očekávaly v roce 2024.

58. Jde-li o otázku č. 3, ČNB ji zodpověděla kladně („Ano.“).

VI. c) Vyjádření ČSÚ

59. Ústavní soud vyzval ČSÚ, aby odpověděl na tyto otázky:

1. Které statistické informace (údaje) týkající se ekonomického vývoje, stavu veřejných rozpočtů, nárůstu cen a očekávaného plnění zákonných nároků z tzv. mandatorních výdajů výplatou důchodů za období druhé poloviny roku 2022 a počátku roku 2023 a k jakému časovému okamžiku byly poskytnuty příslušným ministerstvům a vládě České republiky?

2. Zda, kdy a kde byly tyto statistické informace zveřejňovány a případně korigovány?

3. Zda byla v předmětné oblasti (a to i s ohledem na možnost mimořádných valorizací) vypracována analýza vývoje rozpočtového a důchodového účtu a s jakými údaji?

60. Na první otázku ČSÚ odpověděl, že statistické údaje zveřejňuje v souladu s platnou legislativou a za účelem zajištění rovného přístupu k informacím na svých webových stránkách. Výstupy jsou plánovány a termíny zveřejnění na následující rok se publikují vždy v prosinci. Nejnovější informace jsou publikovány v podobě „Rychlých informací“, které zpravidla vycházejí s měsíční nebo čtvrtletní periodicitou. V období od 1. 7. 2022 do 31. 3. 2023 šlo o indexy spotřebitelských cen s měsíční periodicitou, a to vždy 10. kalendářní den po skončení měsíce. V oblasti národních účtů byly vydány předběžný odhad hrubého domácího produktu (dále jen „HDP“), tvorba a užití HDP, čtvrtletní sektorové účty, deficit a dluh vládních institucí a notifikace deficitu a dluhu vládních institucí. Vydány byly i údaje o průměrné mzdě se čtvrtletní periodicitou, a to 65. kalendářní den po období. Pro oblast zaměstnanosti byla publikována míra zaměstnanosti, nezaměstnanosti a ekonomické aktivity a dále údaje o zaměstnanosti a nezaměstnanosti podle výsledků výběrového šetření pracovních sil.

61. ČSÚ poskytuje informační služby na základě žádosti jednotlivých žadatelů, přičemž v roce 2022 poskytl cca 10 tisíc takových informací a nemá v evidenci zvláštní požadavky vlády. Předpokládá, že kromě toho k datům přistupují uživatelé z příslušných institucí sami ve webovém prostředí. Zmínil, že je pouze jedním ze subjektů statistické služby a že tuto službu podle zákona vykonávají i ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy. Kterékoliv z pracovišť této služby mohlo poskytnout ministerstvům nebo vládě statistické informace týkající se ekonomického vývoje apod. Ministerstva přitom nemají povinnost ČSÚ o poskytnutí těchto informací informovat. Ke komunikaci s ministerstvy ČSÚ uvedl, že každoročně poskytuje údaje o průměrné mzdě vypočtené ve srovnatelné metodice roku 1995 a že na základě žádosti Ministerstva práce a sociálních věcí byly dopisem ze dne 5. 9. 2022 poskytnuty statistické údaje pro účely přípravy nařízení vlády, kterým se na základě § 17 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, stanoví výše všeobecného vyměřovacího základu za kalendářní rok 2021 a výše přepočítacího koeficientu pro úpravu tohoto vyměřovacího základu.

62. Ke druhé otázce ČSÚ uvedl, že statistické informace jsou a byly zveřejňovány na webových stránkách podle termínů uvedených v Katalogu produktů a že revidování statistických údajů je zcela standardní součástí produkčního procesu statistik navazující na objektivní vývoj úrovně znalostí sociálně-ekonomických jevů a řídí se zveřejněnou „Politikou revizí ČSÚ“.

63. Ke třetí otázce ČSÚ uvedl, že žádnou analýzu vývoje rozpočtového a důchodového účtu nevypracoval ani aktuálně nezpracovává.

VI. d) Vyjádření CERGE-EI

64. Další výzvu Ústavní soud směřoval na CERGE-EI (Center for Economic Research and Graduate Education – Economics Institute). Uvedený institut však prostřednictvím Národohospodářského ústavu Akademie věd České republiky, v. v. i., sdělil, že ve stanovené lhůtě není z kapacitních důvodů s to na položené otázky odpovědět.