VIII. a) Obecná východiska

1. Legislativní proces

75. K posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu se váže četná judikatura Ústavního soudu, kterou shrnuje nález ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22. Ústavní soud, vycházeje z tohoto nálezu, připomíná, že na straně jedné je dán požadavek na dodržování procesních pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí [nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)], na straně druhé platí, že formální vady v legislativním procesu mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, jde-li o přímé a podstatné porušení jeho pravidel (ať již v rovině Ústavy a ústavního pořádku, či v rovině podústavního práva) a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či nález ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.)]. Není úlohou Ústavního soudu být ochráncem „pouhé“ zákonnosti parlamentní procedury [srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.)]; ingerence Ústavního soudu do legislativního procesu je opodstatněna zejména ochranou volné soutěže politických stran a menšin, zejména parlamentní opozice [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.)]. Vada legislativního procesu mající již charakter protiústavnosti může být dána i kumulací více dílčích formálních pochybení (srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12).

76. Ústavní soud dále konstatuje, že pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava, jednací řády obou komor Parlamentu (vedle jednacího řádu Poslanecké sněmovny jde o zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů) a jednotlivá usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); významná je rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, lze-li ji považovat za souladnou s principy tvorby práva, demokratického politického systému apod. (bod 38 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 nebo bod 63 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Ústavní soud považuje tyto prameny parlamentního práva za projev autonomie parlamentu (bod 63 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Součástí požadavků na zákonodárný proces proto nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Vedle demokratického principu plynoucího z čl. 1 odst. 1 Ústavy, který představuje jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu a který se nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslanců nebo senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona, lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a rovněž principu volné soutěže politických sil.

2. Ochrana parlamentní menšiny

77. Jak Ústavní soud konstatoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22, mezi principy zákonodárného procesu patří princip pluralismu, jenž vychází z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), který jako charakteristika a znak každé svobodné společnosti tvoří jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy (bod 67 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a tam odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06), a dále princip většinového rozhodování a princip ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy) (srov. bod 107 nálezu ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10).

78. Přitom za základní práva parlamentní menšiny či jejích členů lze považovat především práva zaručující účast na parlamentních procedurách a umožňující parlamentní opozici vykonávat nad vládnoucí většinou kontrolu, již lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu [viz část III. A) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06]. Legislativní proces musí především umožnit osobám na něm zúčastněným reálné posouzení a projednání předlohy, včetně – a to především – zástupcům parlamentní menšiny (viz část X/a nálezu ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07). Jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit jej a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. K tomu jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (bod 108 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Uvedené požadavky na parlamentní diskusi je třeba vztahovat i na širší veřejnost, jíž by neměla být možnost kontroly a kritického hodnocení projednávaného legislativního návrhu upřena. Veřejná diskuse přitom může mít ty nejrůznější představitelné podoby; tím je v konečném důsledku naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu (body 206 až 208 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12).

79. Právo poslanců (či senátorů) prezentovat stanovisko na parlamentní půdě ovšem není samoúčelné, neboť význam parlamentní diskuse spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, jež je zárukou svobodné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy (bod 155 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14), nikoli v neomezeném uplatňování práva každého jednotlivého poslance (či senátora) se k ní vyjádřit; je též podstatné, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12). Především je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny (viz bod 76 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10).

3. Stav legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání

80. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 dále uvedl, že institut stavu legislativní nouze patří mezi zvláštní parlamentní procedury umožňující zkrácení či zjednodušení zákonodárného procesu. Na zákonné úrovni je upraven v § 99 jednacího řádu. Jeho využitím jsou fakticky omezeny některé demokratické principy legislativního procesu, zejména práva parlamentní opozice; proto představuje výjimku z pravidla, pro niž musí být v konkrétním případě vždy dán dostatečně závažný důvod založený na racionálním základě a podložený konkrétními skutkovými okolnostmi, které převažují nad zájmem na projednání návrhu zákona standardním způsobem (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10, v nichž se Ústavní soud předpoklady ústavně konformního vyhlášení stavu legislativní nouze a zkráceného projednání návrhu zákona podrobně zabýval).

81. Ústavní soud současně upozornil, že není „odvolací instancí“ ve vztahu k posuzování důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, ale ochráncem ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu před případným zneužíváním tohoto institutu k obcházení řádné zákonodárné procedury (bod 115 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Pojistkou před případným zneužitím je zákonné vymezení důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze, které lze považovat za legitimní, ústavně aprobované a přezkoumatelné (srov. bod 86 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10).

82. O ústavně souladný stav legislativní nouze půjde podle Ústavního soudu tehdy, existuje-li významný důvod, jenž má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem, či kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) [k tomuto pojmu viz nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] nebo v případě širokého konsenzu v Parlamentu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Musí jít o takové mimořádné okolnosti, jež se zjevně vymykají běžnému průběhu politických procesů [např. hrozba legislativního „vakua“ – srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.)] a které přináší riziko shora uvedených kvalifikovaných újem, nebo o okolnost, jakou představují přírodní katastrofy či jiné nepředvídatelné události [viz bod 84 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či bod 93 nálezu ze dne 7. 12. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 20/21 (4/2022 Sb.)]. Stav legislativní nouze (a s tím související zkrácené projednání návrhu zákona) je tedy podmíněn existencí mimořádné okolnosti a její intenzitou z hlediska jejího možného negativního důsledku na jednu z obecně vymezených chráněných hodnot, jako jsou práva a svobody občanů, bezpečnost státu nebo ochrana majetku (bod 114 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10).

83. Při projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze se rovněž uplatní ústavněprávní požadavky na parlamentní diskusi, tj. zejména ve vztahu k roli parlamentní opozice (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16). Zásah Ústavního soudu je odůvodněn zejména tehdy, je-li dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuse, což lze posuzovat pouze v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní (sněmovní) rozpravy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11).

84. Ústavní soud dále uvádí, že vyhlášení stavu legislativní nouze a rozhodnutí o projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání určuje procedurální rámec projednávání a schvalování návrhů zákonů, který se podstatně odlišuje od standardní procedury umožňující plné uplatnění demokratických principů, zejména práv parlamentní menšiny. Je však třeba zdůraznit, že ochrany nejsou hodna jen práva této menšiny, ale demokratický proces projednávání a schvalování zákonů jako takový. Ústavní soud opakovaně judikoval v tom smyslu, že k přijímání zákonů by mělo docházet v takovém časovém rámci, aby byl návrh zákona po určitou dobu známý, bylo možné jej podrobit veřejné diskusi, a vyloučit tak, že zákony budou přijímány „kabinetně“, mimo veřejnou kontrolu. Je na parlamentní opozici, ale také na jakýchkoliv jiných osobách (ať již z řad odborné, či laické veřejnosti), aby tento časový prostor využily a veřejně upozornily na případné nedostatky návrhu zákona nebo rizika spojená s jeho přijetím (viz již zmíněný bod 206 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12). Tento požadavek je o to naléhavější tam, kde přijímaný zákon bude mít podstatný celospolečenský dopad.

85. Nikoliv každý prohřešek zákonodárce proti jednacímu řádu (coby podústavnímu právu) s sebou nese porušení ústavnosti. S ohledem na důsledky, které jsou s eventuálně vadným posouzením existence podmínek stanovených v § 99 odst. 1 jednacího řádu spojeny, však nezbývá než důsledně trvat na požadavku ústavně konformní intepretace a aplikace tohoto ustanovení. K tomuto závěru vede Ústavní soud rovněž skutečnost, že případné pochybení zákonodárce v této úvaze „kontaminuje“ celý další legislativní proces, neboť v něm použité postupy, obsažené v jednacím řádu, nebudou právně relevantní a přezkum postupu zákonodárce na jejich základě postrádá smysl.

86. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 Ústavní soud nastínil výklad pojmů obsažených v § 99 odst. 1 jednacího řádu, zejména výraz „mimořádné okolnosti“ shledal jako samostatný důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze, resp. jako jeho primární podmínku. Ústavní soud však považuje nyní za potřebné upřesnit, že právně relevantní okolnosti (skutečnosti) v uvedeném ustanovení jsou takové, které splňují podmínku „mimořádnosti“, a současně i to, že jejich následkem je zásadní ohrožení základních práv a svobod občanů nebo bezpečnosti státu nebo hrozba značné hospodářské škody státu. Obě podmínky tedy musí být splněny kumulativně, přičemž stav zmíněného ohrožení (hrozby) zpravidla nebývá důsledkem běžných událostí, naproti tomu nikoliv s každou mimořádnou situací je nezbytně spojeno nebezpečí závažných dopadů. Použití výrazu „mimořádné“ značí, že musí jít o okolnosti (události), které se vymykají obvyklému běhu věcí, a z tohoto důvodu jsou i neočekávané, resp. obtížně předvídatelné (např. přírodní katastrofa jako zemětřesení, povodně, bouře, sucha nebo epidemie, zvláště závažná havárie či „šokové“ narušení hospodářské či finanční situace státu). Za právně relevantní naopak nelze považovat zhoršení, které je důsledkem vzestupných či sestupných pohybů v rámci hospodářského cyklu, anebo krizi, která byla po dlouhou dobu předvídatelná. Z použití slov „závažný“ či „značný“ Ústavní soud současně vyvozuje, že je třeba zvažovat i možné důsledky (co do jejich intenzity) pro případ, že by zákonodárcův zásah nepřišel včas. Ohrožení či hrozba přitom nemohou mít pouze hypotetickou povahu, ale její existence musí být reálná a bezprostřední.

87. Jde-li o pojem „škoda“, podle názoru Ústavního soudu vyjádřeného v bodu 17 nálezu ze dne 7. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 nejde o škodu v (civilně) právním smyslu, ale je třeba ji chápat v „širších politických konsekvencích“. Za hospodářskou škodu tak lze považovat i zásadní zhoršení stavu veřejných financí, tj. takové, s nímž se stát není schopen vypořádat běžnými prostředky (např. využitím rezerv, rozpočtovými škrty či přesuny), aniž by tím zároveň ohrozil plnění i jiných společensky významných úkolů.

88. Důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze jsou sice výslovně (a taxativně) uvedeny v § 99 odst. 1 jednacího řádu, z povahy věci však plyne, že vedle některého ze zákonných důvodů musí být (opět kumulativně) naplněna podmínka naléhavosti v tom smyslu, že z důvodu časové tísně není možné negativní dopady odvrátit již zmíněným „standardním“ legislativním postupem (podle nálezu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 může být takovým důvodem i samotná určitá „časová tíseň“; srov. i bod 99 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21); ostatně pokud by nehrozilo nebezpečí prodlení, ke zkrácení legislativního procesu by nebyl důvod.

89. Podmínku naléhavosti nelze zkoumat pouze z hlediska (ne)dostatečnosti časového prostoru pro projednání vládního návrhu zákona po jeho předložení Poslanecké sněmovně, ale je tak třeba činit i z hlediska časového úseku mezi vznikem (zjištěním) objektivních skutečností, na jejichž základě lze usuzovat na potřebu přijetí nové právní úpravy, a předložením návrhu zákona. Otálení vlády s předložením takového návrhu totiž značně zpochybňuje závažnost hrozby a/nebo intenzitu jejích možných důsledků jako relevantních důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze. Za zcela neakceptovatelný by pak bylo třeba považovat takový postup, kdy vláda se svým návrhem vědomě vyčkává, a tím stav legislativní nouze sama vyvolá, aby jej pak projednala ve zkráceném jednání, protože takové jednání nese znaky zneužití práva či svévole.

4. Shrnutí

90. Na základě výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že z hlediska ústavnosti může obstát jen takový zákon, jehož návrh byl projednán a schválen v řádném legislativním procesu, neporušujícím ústavní principy. To předpokládá dodržování rovněž zásadních procedurálních pravidel, která si zákonodárce sám stanovil na úrovni podústavního práva. Mezi taková zásadní pravidla náleží i ta, která stanovují podmínky pro projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání, neboť jejich (ne)použití určuje podobu legislativního procesu danou příslušným „procesním“ rámcem. Stav legislativní nouze je svou povahu institutem mimořádným, a tudíž nutno podmínky jeho použití (§ 99 odst. 1 jednacího řádu) vykládat restriktivně. Proto musí být (kumulativně) splněna podmínka, že okolnosti, které jsou důvodem jeho vyhlášení, mají mimořádnou povahu, a dále, že v jejich důsledku dochází k zásadnímu ohrožení základních práv a svobod občanů nebo bezpečnosti státu anebo hrozí značná hospodářská škoda. Musí přitom jít o okolnosti neočekávané (obtížně předvídatelné) a zmíněné ohrožení či hrozba musí být reálné, bezprostřední a intenzivní. S tím souvisí i podmínka určité „naléhavosti“, která spočívá v tom, že z důvodu časové tísně návrh zákona již nelze projednat „standardním“ způsobem. Je-li důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze hrozba značné hospodářské škody, je nezbytné, aby návrh zákona souvisel s řešením vzniklého problému a mohl k němu přispět (zásada potenciality a odpovědnosti vlády). Pojem hospodářská škoda nelze chápat jako škodu v „běžném“ občanskoprávním smyslu, a tak jí může být i nezvladatelný vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu vytvářející hrozbu vážných problémů ve stavu veřejných financí. Současně však platí, že institut stavu legislativní nouze neplyne přímo z ústavního pořádku a je upraven na úrovni podústavního práva. Každé jeho porušení proto nutně nevyvolává protiústavnost takto projednaného a schváleného zákona: důležité je hodnocení intenzity jeho porušení v každém jednotlivém případě.