XI. Důsledky derogace

XI.1 Obecné principy

180. Ve své judikatuře se Ústavní soud opakovaně zabýval otázkou, zda v důsledku zrušení novelizujících ustanovení, která sama rušila či měnila původní právní úpravu, dochází k „obživnutí“ původní právní úpravy. Judikatura od počátku připouštěla, že v některých případech k obživnutí dojít může. Již nález sp. zn. Pl. ÚS 5/94 ze dne 30. 11. 1994 (N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.) zrušil mimo jiné i derogační ustanovení novely, konkrétně bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým se rušil § 324 trestního řádu. I když se Ústavní soud v odůvodnění tohoto nálezu otázkou obživnutí výslovně nezabýval, později vyložil, že „derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek ,rehabilitaci‘ ustanovení § 324 trestního řádu“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]. Ve znění pozdějších novelizací zůstává dosud součástí právního řádu.

181. Obdobně již zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 zrušil derogační ustanovení novely, konkrétně ustanovení části druhé zákona č. 229/2001 Sb., která rušila § 879c, 879d a 879e zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Ústavní soud vyložil, že derogací novely „se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e [občanského zákoníku]“. Z důvodu právní jistoty odložil vykonatelnost derogačního nálezu, aby poskytl zákonodárci čas přijmout vhodnou právní úpravu; jelikož zákonodárce časový prostor nevyužil, dnem vykonatelnosti nálezu ustanovení § 879c, 879d a 879e občanského zákoníku obživla a byla v navazující soudní praxi aplikována [rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2006 sp. zn. 22 Cdo 2205/2005 a na něj navazující usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 755/06 ze dne 20. 11. 2007; dále viz nález sp. zn. I. ÚS 1696/09 ze dne 8. 2. 2011 (N 13/60 SbNU 127), body 34–37; shodně nálezy sp. zn. I. ÚS 1927/09 ze dne 21. 3. 2011 (N 50/60 SbNU 593) a sp. zn. I. ÚS 504/10 ze dne 21. 3. 2011 (N 51/60 SbNU 609)]. Ústavní soud v této souvislosti poukázal i na názory části doktríny, podle níž zrušením novelizujících ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem „není dán důvod, pro nějž by mělo být ustanovením původního předpisu obnovení platnosti odpíráno (jejich neústavnost nebyla v řízení před Ústavním soudem tvrzena ani zkoumána), ale zájem na urychleném obnovení konzistence předchozí právní úpravy, a tedy i právní jistoty přímo pro automatické obnovení platnosti ustanovení původního předpisu svědčí“ (nález sp. zn. I. ÚS 1696/09, bod 35, a tam citovaný Vladimír Mikule, Vladimír Sládeček. Zákon o Ústavním soudu – komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod. Eurolex Bohemia, 2001, str. 199).

182. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) zrušil Ústavní soud celou novelu, konkrétně zákon č. 347/2010 Sb., a to z důvodů vad legislativního procesu, které spatřoval v nedodržení požadavků pro zkrácené projednání návrhu tohoto zákona ve stavu legislativní nouze. Ústavní soud opět odložil vykonatelnost svého nálezu, současně ale stanovil, že „pokud nebude do okamžiku nabytí účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu přijata nová úprava, obživne dnem [vykonatelnosti nálezu] úprava obsažená v právním řádu přede dnem účinnosti zákona č. 347/2010 Sb., zrušeného tímto nálezem“.

183. Ačkoliv se lze v některých rozhodnutích setkat se pasážemi, podle kterých zrušením novelizujícího ustanovení „neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno“ [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.)], nikdy nešlo o bezvýjimečné pravidlo, ale toliko o zásadu. Ve výjimečných případech tedy k obživnutí předchozí právní úpravy v důsledku derogace novely dojít může, pokud takový důsledek se svým rozhodnutím Ústavní soud výslovně spojí.

184. Tím způsobem Ústavní soud svůj přístup k „obživnutí“ původní právní úpravy z důvodu zrušení novely shrnul již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.). Vyložil, že „jednou zrušené ustanovení zásahem Ústavního soudu zásadně ,neožívá‘, neshledá-li Ústavní soud existenci výjimečných důvodů, pro něž je k tomuto ojedinělému opatření třeba sáhnout, neboť nápravy způsobeného protiústavního stavu nelze dosáhnout jinak a od zákonodárce nelze očekávat, že by nežádoucí stav v dohledné době napravil prostřednictvím své zákonodárné kompetence“ (bod 60 citovaného nálezu). Od tohoto přístupu není důvod se v posuzované věci odchýlit.

185. Ačkoliv posledně uvedený nález uvádí, že rozhodující je „okamžik nabytí účinnosti právní úpravy, jež je před Ústavním soudem napadána pro svou protiústavnost“, nemůže jít o jediné ani klíčové kritérium pro posouzení, zda je výjimečně namístě připustit obživnutí předchozí právní úpravy. Podstatné je, k jak zásadnímu narušení ústavních principů by došlo v případě, že by předchozí právní úprava neobživla. Pokud by například v důsledku derogace novely přestal být aplikovatelný právní předpis upravující důležité otázky fungování státu, nebo pokud by se právní předpis upravující důležité společenské vztahy stal obtížně srozumitelným či aplikovatelným a jeho adresáti se dostali do stavu značné právní nejistoty, může Ústavní soud shledat, že je obživnutí předchozí právní úpravy namístě, a tak předem zabránit vzniku protiústavního stavu.

XI.2 Aplikace na posuzovaný případ

186. V posuzovaném případě by derogace novelizujících ustanovení bez náhrady, tedy bez obživnutí předchozí právní úpravy, vedla jednak k ohrožení aplikovatelnosti důležitých norem týkajících se fungování státu, jednak by se část adresátů těchto norem dostala do stavu značné právní nejistoty.

187. Derogace novelizujících ustanovení bez obživnutí předchozí úpravy by znamenala například to, že z § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů bude bez náhrady odstraněn zákaz veřejných funkcionářů být „skutečným majitelem“ právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku; přitom by se neobnovil dřívější zákaz být „ovládající osobou“ takové právnické osoby. Především by ale bez náhrady byla zrušena konkretizace dané povinnosti všech veřejných funkcionářů v § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů, což by vyvolalo stav značné právní nejistoty u každého veřejného funkcionáře, který je povinen povinnosti podle tohoto zákona plnit. Nadto Ústavní soud v minulosti shledal, že v původním znění představovala daná ustanovení zákona o střetu zájmů „důležitá opatření vedoucí k transparentnosti a integritě výkonu veřejné funkce“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 118]. Ohrožení jejich aplikovatelnosti je proto nežádoucí i z hlediska řádného fungování demokratického právního státu.

188. Derogace novelizujících ustanovení bez obživnutí předchozí právní úpravy by tedy vyvolala právní nejistotu adresátů důležitých právních předpisů, které byly předmětem novelizace, a ohrozila by aplikovatelnost norem důležitých pro řádné fungování demokratického právního státu. Aby nedošlo vlivem derogačního nálezu k tomuto nežádoucímu a neústavnímu stavu, dospěl Ústavní soud k závěru, že je výjimečně namístě spojit derogaci novelizujících ustanovení s účinkem v podobě obživnutí původní právní úpravy.

189. K obživnutí původní právní úpravy dojde jen tehdy, pokud Ústavní soud derogoval ustanovení novely, které rušilo předchozí úpravu, nebo pokud derogoval celé ustanovení novely, které měnilo předchozí právní úpravu. Pokud derogoval pouze část novelizujícího ustanovení, uplatní se toto ustanovení i nadále (bez Ústavním soudem zrušených slov); prostor k obživnutí původní právní úpravy zde není.

190. Ve vztahu k zákonu o sdružování v politických stranách a v politických hnutích to znamená, že v § 19g odst. 1 písm. a) dojde toliko ke zrušení slov „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů,“ a ke zrušení písmena h). Jinak se novelizující ustanovení čl. I bodu 6 zákona č. 253/2023 Sb. v Ústavním soudem nezrušené části uplatní, takže původní znění § 19f ani 19g zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích neobživne. Bez náhrady budou zrušeny novelou nově vložené § 19ha, 19hb a 19hc. Obživne naopak původní znění § 19i a § 19j odst. 3. Bez náhrady budou zrušena rovněž novelou vložená ustanovení § 19j odst. 4 a § 19l odst. 3 až 6.

191. V případě zákona o střetu zájmů a zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání obživne v důsledku derogace jejich znění před novelizací provedenou zákonem č. 253/2023 Sb.

XI.3 Zvážení odkladu vykonatelnosti

192. Ústavní soud dále zvažoval, zda nemá tak jako v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 2/02 či Pl. ÚS 55/10 přistoupit k odkladu vykonatelnosti derogačního nálezu. Neshledal ale žádné důležité důvody, proč by měl být zákonodárci poskytnut časový prostor k reakci dříve, než se derogační nález stane vykonatelným. V důsledku derogace dojde toliko k tomu, že se napadená úprava (částečně) vrátí k dřívějšímu znění. Zákonodárci nic nebrání tuto úpravu změnit v případě, že to bude pokládat za vhodné, musí tak však učinit ústavně souladným způsobem.

193. Ústavní soud shrnuje, že k derogaci dojde dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a tímto dnem rovněž dojde k obživnutí předchozí právní úpravy ve výše vyloženém rozsahu.

179. Ústavní soud se dále musel vypořádat s otázkou, jaké jsou důsledky zrušení novelizujících ustanovení.