ČÁST 1
ČÁST 2
1. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) stanoví: Cizinci může být zakázán pobyt na území České republiky nejméně na jeden rok, jestliže porušil povinnost stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem.
Stěžovatelka proti tomuto ustanovení namítla, že nestanoví kritéria závažnosti, čímž prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec přestupkového nebo trestního řízení a např. – z hlediska možného rozhodnutí o zákazu pobytu cizince – nerozlišuje mezi spácháním zločinu a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu s čl. 1 Ústavy, neboť „uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení závažnosti takového případu a míry provinění.“ Stěžovatelka spatřuje rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť umožňuje dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání.
Ve svém vyjádření k tomuto ustanovení Poslanecká sněmovna sdělila, že sice může být chápáno jako příliš obecné a vágní, leč podle ustanovení § 32 stejného zákona se na řízení o zákazu pobytu vztahují obecné předpisy o správním řízení (správní řád). Rovněž Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření uvedlo, že u každého případu zákazu pobytu se vede řádné řízení, které je „přezkoumatelné soudem“. V jeho rámci může být zjištěno, že důvod, který vedl k zahájení řízení, není v poměru k zásahu do svobod cizince natolik zásadní, aby k uložení zákazu pobytu vůbec došlo.
Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Podle čl. 14 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena (odstavec 1). Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody (odstavec 3). Z toho je zřejmé, že Listina sice připouští zákonné omezení svobody pohybu a pobytu, avšak toto omezení připadá v úvahu pouze v taxativně vymezených případech. Článek 4 odst. 4 Listiny konečně stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. To vše přirozeně přichází v úvahu jen tehdy, jestliže cizinec na území České republiky žije na základě úředního rozhodnutí o povolení k pobytu, tedy nikoli neoprávněně.
Napadené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. trpí podle přesvědčení Ústavního soudu tou zásadní vadou, že je příliš obecné. Proto umožňuje takovou interpretaci a aplikaci, která ve svých důsledcích svobodu pohybu a pobytu omezuje (a může omezovat) nad rámec, který Listina připouští. Jedním z esenciálních znaků právního státu je totiž princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Tento přístup je srovnatelný i s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, podle níž rozhodování státních orgánů v oblasti cizineckého režimu musí být „nezbytná v demokratické společnosti, tj. odůvodněná naléhavou sociální potřebou, a zejména musí být přiměřená sledovanému legitimnímu účelu“ (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Beldjoudi z roku 1992, A 234–A: Jan Čapek, Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Linde, Praha 1995, str. 67).
Citované ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je však – jak již bylo uvedeno – značně obecné a nevylučuje možnost svévole. Ústavní soud sice vzal na vědomí názor Poslanecké sněmovny a Ministerstva vnitra, podle něhož potřebnou individualizaci a konkretizaci tohoto ustanovení zajistí jeho aplikace správním orgánem, popř. soudem, leč s tímto názorem se neztotožňuje. Ústavní soud usuzuje, že z ústavního principu úcty k právům a svobodám člověka a občana – který je rovněž nezbytným prvkem demokratického právního státu ve smyslu článku 1 Ústavy – vyplývá nutnost, aby ve věcech tak zásadních zásahů do základních práv a svobod fyzických osob, jakým rozhodování o zákazu pobytu nesporně je, byla již sama zákonná úprava dostatečně přesná a vyjadřující předvídatelné následky chování fyzické osoby. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně jeho základních práv a svobod na straně druhé lze stěží svěřit toliko orgánům veřejné moci – rozhodujícím v konkrétním případě – jestliže se opírají o zákon, jehož podmínky a hranice nejsou v tomto směru vymezeny dostatečně.
Tomuto názoru nasvědčuje i právní úprava pobytu cizinců v právních řádech některých jiných srovnatelných demokratických zemí.
Zákon Spolkové republiky Německo o vstupu a pobytu cizinců na území Spolku (Ausländergesetz z 9. 7. 1990, BGBl. I S. 1354 v platném znění) stanoví, že vyhoštění („Ausweisung“ – poznámka: instituty „zákazu pobytu“ a „vyhoštění“ německá právní úprava nerozlišuje) připadá v úvahu tehdy, pokud pobyt cizince ohrožuje veřejnou bezpečnost a pořádek nebo jiné významné zájmy SRN (§ 45); důvody vyhoštění jsou zvláště ohrožování svobodných demokratických základů nebo bezpečnosti státu, účast na použití síly při sledování politických cílů, nikoliv ojedinělé nebo zanedbatelné porušení právních předpisů, soudních nebo úředních rozhodnutí, spáchání trestného činu mimo území SRN, ohrožování veřejného zdraví, dlouhodobé bezdomovectví apod. (§ 46).
Rakouský spolkový zákon o vjezdu, pobytu a vycestování cizinců (Fremdengesetz z 14. 7. 1997, BGBl. I. 75/1997) stanoví, že cizinci může být v Rakousku zakázán pobyt, pokud je na základě „určitých skutečností“ oprávněná domněnka, že svým pobytem ohrožuje klid, řád a bezpečnost nebo jiný veřejný zájem uvedený v čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Pod dojmem „určité skutečnosti“ zákon rozumí zejména odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně tří měsíců, odsouzení k podmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně šesti měsíců, odsouzení za opakovanou totožnou trestnou činnost, opakované odsouzení za stanovené správní přestupky podle zde citovaných zákonů nebo odsouzení za závažné porušení zákona o hraniční kontrole, oznamovacího zákona a zákona o zaměstnávání cizinců, porušení finančních a devizových předpisů, odsouzení za prostituci atp. (§ 36).
Z uvedených zahraničních právních úprav je zřejmé, že v oblasti zákonné úpravy zákazu pobytu (popř. vyhoštění) neponechávají prostor pro příliš volné posuzování věci, nýbrž poměrně striktně vymezují, v kterých případech k zákazu pobytu může dojít. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. obdobně přísnou koncepci nesleduje, neboť připouští rozhodnutí o zákazu pobytu při každém „porušení povinnosti“ stanovené dokonce i obecně závazným právním předpisem, takže nerozlišuje skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. V tomto směru lze poukázat například na některé případy porušení povinnosti o hlášení pobytu podle § 19 a 22 cit. zákona.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospívá k závěru, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 1 Ústavy a s čl. 14 odst. 1 Listiny v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny. Vzhledem k tomu se již nezabýval tvrzeným porušením čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť to považoval za nadbytečné.
(Nad rámec této argumentace Ústavní soud dodává, že v současnosti probíhají legislativní práce na přípravě nového zákona o pobytu cizinců na území České republiky, v jehož věcném záměru se již nadále nepočítá s oddělením institutu zákazu pobytu od institutu vyhoštění; návrh hovoří pouze o vyhoštění. Důvody vyhoštění nejsou vymezeny tak obecně, jako tomu je v nynější právní úpravě, ale návrh je poměrně přesně specifikuje a navíc odlišuje různou délku vyhoštění v závislosti na závažnosti jednotlivých důvodů. Z toho je zřejmé, že i zpracovatelé návrhu si jsou současných nedostatků vědomi a uvedený návrh sleduje jejich odstranění.)
Proto Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. Řešením by nebylo zrušení pouze druhé části citovaného ustanovení (slova „nebo jiným obecně závazným právním předpisem“) a nezrušení jeho části první (slova „porušil povinnost stanovenou tímto zákonem“). Z ustanovení § 22 písm. a) tohoto zákona (o pobytu cizinců na území ČSFR) totiž mimo jiné vyplývá, že „cizinec je povinen dodržovat zákony a ostatní obecně závazné právní předpisy platné na území České republiky“, takže vypuštěním pouze druhé části ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) by se právní úprava v podstatě nezměnila; důvod vydání rozhodnutí o zákazu pobytu pro porušení povinnosti stanovené jiným obecně závazným právním předpisem by se opíral o nezrušenou část ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) v souvislosti s § 22 písm. a) zákona, jehož se dotýkají všechny výše uvedené ústavněprávní námitky.
Stěžovatelka proti tomuto ustanovení namítla, že nestanoví kritéria závažnosti, čímž prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec přestupkového nebo trestního řízení a např. – z hlediska možného rozhodnutí o zákazu pobytu cizince – nerozlišuje mezi spácháním zločinu a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu s čl. 1 Ústavy, neboť „uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení závažnosti takového případu a míry provinění.“ Stěžovatelka spatřuje rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť umožňuje dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání.
Ve svém vyjádření k tomuto ustanovení Poslanecká sněmovna sdělila, že sice může být chápáno jako příliš obecné a vágní, leč podle ustanovení § 32 stejného zákona se na řízení o zákazu pobytu vztahují obecné předpisy o správním řízení (správní řád). Rovněž Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření uvedlo, že u každého případu zákazu pobytu se vede řádné řízení, které je „přezkoumatelné soudem“. V jeho rámci může být zjištěno, že důvod, který vedl k zahájení řízení, není v poměru k zásahu do svobod cizince natolik zásadní, aby k uložení zákazu pobytu vůbec došlo.
Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Podle čl. 14 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena (odstavec 1). Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody (odstavec 3). Z toho je zřejmé, že Listina sice připouští zákonné omezení svobody pohybu a pobytu, avšak toto omezení připadá v úvahu pouze v taxativně vymezených případech. Článek 4 odst. 4 Listiny konečně stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. To vše přirozeně přichází v úvahu jen tehdy, jestliže cizinec na území České republiky žije na základě úředního rozhodnutí o povolení k pobytu, tedy nikoli neoprávněně.
Napadené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. trpí podle přesvědčení Ústavního soudu tou zásadní vadou, že je příliš obecné. Proto umožňuje takovou interpretaci a aplikaci, která ve svých důsledcích svobodu pohybu a pobytu omezuje (a může omezovat) nad rámec, který Listina připouští. Jedním z esenciálních znaků právního státu je totiž princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Tento přístup je srovnatelný i s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, podle níž rozhodování státních orgánů v oblasti cizineckého režimu musí být „nezbytná v demokratické společnosti, tj. odůvodněná naléhavou sociální potřebou, a zejména musí být přiměřená sledovanému legitimnímu účelu“ (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Beldjoudi z roku 1992, A 234–A: Jan Čapek, Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Linde, Praha 1995, str. 67).
Citované ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je však – jak již bylo uvedeno – značně obecné a nevylučuje možnost svévole. Ústavní soud sice vzal na vědomí názor Poslanecké sněmovny a Ministerstva vnitra, podle něhož potřebnou individualizaci a konkretizaci tohoto ustanovení zajistí jeho aplikace správním orgánem, popř. soudem, leč s tímto názorem se neztotožňuje. Ústavní soud usuzuje, že z ústavního principu úcty k právům a svobodám člověka a občana – který je rovněž nezbytným prvkem demokratického právního státu ve smyslu článku 1 Ústavy – vyplývá nutnost, aby ve věcech tak zásadních zásahů do základních práv a svobod fyzických osob, jakým rozhodování o zákazu pobytu nesporně je, byla již sama zákonná úprava dostatečně přesná a vyjadřující předvídatelné následky chování fyzické osoby. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně jeho základních práv a svobod na straně druhé lze stěží svěřit toliko orgánům veřejné moci – rozhodujícím v konkrétním případě – jestliže se opírají o zákon, jehož podmínky a hranice nejsou v tomto směru vymezeny dostatečně.
Tomuto názoru nasvědčuje i právní úprava pobytu cizinců v právních řádech některých jiných srovnatelných demokratických zemí.
Zákon Spolkové republiky Německo o vstupu a pobytu cizinců na území Spolku (Ausländergesetz z 9. 7. 1990, BGBl. I S. 1354 v platném znění) stanoví, že vyhoštění („Ausweisung“ – poznámka: instituty „zákazu pobytu“ a „vyhoštění“ německá právní úprava nerozlišuje) připadá v úvahu tehdy, pokud pobyt cizince ohrožuje veřejnou bezpečnost a pořádek nebo jiné významné zájmy SRN (§ 45); důvody vyhoštění jsou zvláště ohrožování svobodných demokratických základů nebo bezpečnosti státu, účast na použití síly při sledování politických cílů, nikoliv ojedinělé nebo zanedbatelné porušení právních předpisů, soudních nebo úředních rozhodnutí, spáchání trestného činu mimo území SRN, ohrožování veřejného zdraví, dlouhodobé bezdomovectví apod. (§ 46).
Rakouský spolkový zákon o vjezdu, pobytu a vycestování cizinců (Fremdengesetz z 14. 7. 1997, BGBl. I. 75/1997) stanoví, že cizinci může být v Rakousku zakázán pobyt, pokud je na základě „určitých skutečností“ oprávněná domněnka, že svým pobytem ohrožuje klid, řád a bezpečnost nebo jiný veřejný zájem uvedený v čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Pod dojmem „určité skutečnosti“ zákon rozumí zejména odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně tří měsíců, odsouzení k podmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně šesti měsíců, odsouzení za opakovanou totožnou trestnou činnost, opakované odsouzení za stanovené správní přestupky podle zde citovaných zákonů nebo odsouzení za závažné porušení zákona o hraniční kontrole, oznamovacího zákona a zákona o zaměstnávání cizinců, porušení finančních a devizových předpisů, odsouzení za prostituci atp. (§ 36).
Z uvedených zahraničních právních úprav je zřejmé, že v oblasti zákonné úpravy zákazu pobytu (popř. vyhoštění) neponechávají prostor pro příliš volné posuzování věci, nýbrž poměrně striktně vymezují, v kterých případech k zákazu pobytu může dojít. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. obdobně přísnou koncepci nesleduje, neboť připouští rozhodnutí o zákazu pobytu při každém „porušení povinnosti“ stanovené dokonce i obecně závazným právním předpisem, takže nerozlišuje skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. V tomto směru lze poukázat například na některé případy porušení povinnosti o hlášení pobytu podle § 19 a 22 cit. zákona.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospívá k závěru, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 1 Ústavy a s čl. 14 odst. 1 Listiny v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny. Vzhledem k tomu se již nezabýval tvrzeným porušením čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť to považoval za nadbytečné.
(Nad rámec této argumentace Ústavní soud dodává, že v současnosti probíhají legislativní práce na přípravě nového zákona o pobytu cizinců na území České republiky, v jehož věcném záměru se již nadále nepočítá s oddělením institutu zákazu pobytu od institutu vyhoštění; návrh hovoří pouze o vyhoštění. Důvody vyhoštění nejsou vymezeny tak obecně, jako tomu je v nynější právní úpravě, ale návrh je poměrně přesně specifikuje a navíc odlišuje různou délku vyhoštění v závislosti na závažnosti jednotlivých důvodů. Z toho je zřejmé, že i zpracovatelé návrhu si jsou současných nedostatků vědomi a uvedený návrh sleduje jejich odstranění.)
Proto Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. Řešením by nebylo zrušení pouze druhé části citovaného ustanovení (slova „nebo jiným obecně závazným právním předpisem“) a nezrušení jeho části první (slova „porušil povinnost stanovenou tímto zákonem“). Z ustanovení § 22 písm. a) tohoto zákona (o pobytu cizinců na území ČSFR) totiž mimo jiné vyplývá, že „cizinec je povinen dodržovat zákony a ostatní obecně závazné právní předpisy platné na území České republiky“, takže vypuštěním pouze druhé části ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) by se právní úprava v podstatě nezměnila; důvod vydání rozhodnutí o zákazu pobytu pro porušení povinnosti stanovené jiným obecně závazným právním předpisem by se opíral o nezrušenou část ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) v souvislosti s § 22 písm. a) zákona, jehož se dotýkají všechny výše uvedené ústavněprávní námitky.
2. Ustanovení § 14 odst. 4 stanoví:
Odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek.
Stěžovatelka zastává názor, že tímto ustanovením jsou porušována její práva zakotvená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě a zároveň právo na veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat se k provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Proto navrhuje jeho zrušení.
Poslanecká sněmovna zastává názor, že toto ustanovení je vyváženo ustanovením § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., které v těchto případech připouští soudní přezkum. V konečném důsledku rozhoduje nezávislý soud, čímž je prý dostatečně zajištěna ochrana práv cizince před případným zneužitím zákona či jeho nesprávnou aplikací správním orgánem ve správním řízení. Ministerstvo vnitra se domnívá, že je nutno vážit poměr mezi zájmem na ochraně veřejného pořádku a zájmem na ochraně svobod cizince, přičemž újma, která by veřejnému zájmu vznikla včasným nevyhoštěním, musí být větší než újma, která vznikne cizinci při realizaci naznačeného postupu. Napadené ustanovení sice obdobné „vážení poměru“ výslovně nepředpokládá – v čemž lze spatřovat jeho nedostatek – je prý však sporné, zda rozhodnutí o zákazu pobytu, popř. o vyhoštění má vůbec povahu sankce, neboť je lze spíše charakterizovat jako opatření sloužící k ochraně veřejného zájmu.
Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, jehož se stěžovatelka dovolává, zní:
(1) Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost:
a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění;
b) dát přezkoumat svůj případ;
c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před soudem nebo osobami tímto úřadem určenými.
(2) Cizinec může být vyhoštěn před výkonem práv uvedených v odstavci 1 a), b) a c) tohoto článku, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.
První otázkou, kterou se Ústavní soud v tomto směru zabýval, bylo posouzení, zda pod pojmem „vyhoštění“ (expulsion, expulsé), s nímž Úmluva v citovaném ustanovení pracuje, lze chápat i rozhodnutí o zákazu pobytu podle ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. nebo zda takto postupovat nelze, neboť zákon upravuje institut vyhoštění samostatně.
Při úvaze o této otázce vycházel Ústavní soud z několika skutečností. V prvé řadě konstatuje, že sám pojem „vyhoštění“ (expulsion, expulsé) tak, jak jej používá Úmluva, je pojmem mezinárodního a nikoliv vnitrostátního práva. Z uznávané literatury k tomuto ustanovení vyplývá, že pojem „vyhoštění“ musí být chápán jako autonomní institut nezávislý na definici podle vnitrostátního práva a představující „jakékoliv opatření vynucující odjezd cizince z území, vyjma extradice“ (srov. P. van Dijk/G. J. H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2. vydání, Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer – Boston, 1990, str. 505). Rovněž nelze přehlédnout, že některé státy (např. SRN) pojem zákazu pobytu neznají a institut vyhoštění jej nahrazuje. I z toho je zřejmé, že pojem vyhoštění (expulsion, expulsé) podle mezinárodního práva nelze mechanicky ztotožňovat s pojmem vyhoštění podle práva vnitrostátního, neboť jeho mezinárodní pojetí – podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě – je širší a zahrnuje v sobě – s výjimkou extradice – jakékoli opatření vynucující odjezd cizince, v případě České republiky tedy i institut zákazu pobytu. V tomto směru není důvodu odchylovat se od stanoviska Ministerstva zahraničních věcí.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že úprava režimu vyhoštění podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě se vztahuje i na právní úpravu zákazu pobytu podle ustanovení § 14 zákona č. 123/1992 Sb. Ostatně z toho vychází i vyjádření Ministerstva vnitra.
Po věcné stránce však stěžovatelce, pokud se dovolává čl. 1 Protokolu č. 7, nelze přisvědčit. Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě sice cizinci, který má být vyhoštěn, zajišťuje právo uplatnit námitky, dát přezkoumat svůj případ a dát se zastupovat, leč z tohoto ustanovení výslovně nevyplývá jeho právo osobně se odvolacího jednání účastnit (k tomu srov. Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention – Komentar, 2. vydání, Kehl am Rhein 1996, str. 857). Rovněž nelze jednoznačně usuzovat, že citovaná práva chráněná tímto článkem jsou dotčena tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek; jejich uplatnění tím vyloučeno není. Mimo to podle odstavce 2 tohoto článku cizinec může být vyhoštěn ještě před výkonem svých práv – jež jsou uvedena výše – „je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.“
Z toho podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. s čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě v rozporu není.
Ústavní soud však ústavnost napadeného předpisu posuzoval i se zřetelem na vnitrostátní normy ústavního práva.
Podle čl. 38 odst. 2 Listiny „každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.“
Z uvedeného textu je zřejmé, že citované ustanovení je obecnější a širší než čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Výslovně totiž nepřipouští takovou zákonnou úpravu, která by paušálně vyloučila přítomnost procesní strany při jednání. Napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. však tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nepřiznává odkladný účinek, prakticky přítomnost toho, komu byl zakázán pobyt, vyloučila, neboť odvolací řízení se zpravidla koná až poté, co taková osoba musela území České republiky opustit. Tím je jí rovněž znemožněno vyjádřit se ke všem prováděným důkazům, popř. navrhovat i důkazy další. Tato osoba má proto v řízení vůči státu nerovné postavení, což porušuje jednu ze základních podmínek spravedlivého procesu – princip rovnosti zbraní. Mimoto je třeba napadené ustanovení chápat i v kontextu s dalšími předpisy, zejména s § 14 odst. 1 písm. f), podle něhož je možno cizinci zakázat pobyt, jestliže porušil jakoukoliv povinnost stanovenou třeba i pouhým obecně závazným právním předpisem. I toto ustanovení – jak je uvedeno výše – považuje Ústavní soud za normu protiústavní.
Se zřetelem k tomu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny, a proto je zrušil.
Odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek.
Stěžovatelka zastává názor, že tímto ustanovením jsou porušována její práva zakotvená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě a zároveň právo na veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat se k provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Proto navrhuje jeho zrušení.
Poslanecká sněmovna zastává názor, že toto ustanovení je vyváženo ustanovením § 32 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., které v těchto případech připouští soudní přezkum. V konečném důsledku rozhoduje nezávislý soud, čímž je prý dostatečně zajištěna ochrana práv cizince před případným zneužitím zákona či jeho nesprávnou aplikací správním orgánem ve správním řízení. Ministerstvo vnitra se domnívá, že je nutno vážit poměr mezi zájmem na ochraně veřejného pořádku a zájmem na ochraně svobod cizince, přičemž újma, která by veřejnému zájmu vznikla včasným nevyhoštěním, musí být větší než újma, která vznikne cizinci při realizaci naznačeného postupu. Napadené ustanovení sice obdobné „vážení poměru“ výslovně nepředpokládá – v čemž lze spatřovat jeho nedostatek – je prý však sporné, zda rozhodnutí o zákazu pobytu, popř. o vyhoštění má vůbec povahu sankce, neboť je lze spíše charakterizovat jako opatření sloužící k ochraně veřejného zájmu.
Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, jehož se stěžovatelka dovolává, zní:
(1) Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost:
a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění;
b) dát přezkoumat svůj případ;
c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před soudem nebo osobami tímto úřadem určenými.
(2) Cizinec může být vyhoštěn před výkonem práv uvedených v odstavci 1 a), b) a c) tohoto článku, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.
První otázkou, kterou se Ústavní soud v tomto směru zabýval, bylo posouzení, zda pod pojmem „vyhoštění“ (expulsion, expulsé), s nímž Úmluva v citovaném ustanovení pracuje, lze chápat i rozhodnutí o zákazu pobytu podle ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. nebo zda takto postupovat nelze, neboť zákon upravuje institut vyhoštění samostatně.
Při úvaze o této otázce vycházel Ústavní soud z několika skutečností. V prvé řadě konstatuje, že sám pojem „vyhoštění“ (expulsion, expulsé) tak, jak jej používá Úmluva, je pojmem mezinárodního a nikoliv vnitrostátního práva. Z uznávané literatury k tomuto ustanovení vyplývá, že pojem „vyhoštění“ musí být chápán jako autonomní institut nezávislý na definici podle vnitrostátního práva a představující „jakékoliv opatření vynucující odjezd cizince z území, vyjma extradice“ (srov. P. van Dijk/G. J. H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2. vydání, Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer – Boston, 1990, str. 505). Rovněž nelze přehlédnout, že některé státy (např. SRN) pojem zákazu pobytu neznají a institut vyhoštění jej nahrazuje. I z toho je zřejmé, že pojem vyhoštění (expulsion, expulsé) podle mezinárodního práva nelze mechanicky ztotožňovat s pojmem vyhoštění podle práva vnitrostátního, neboť jeho mezinárodní pojetí – podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě – je širší a zahrnuje v sobě – s výjimkou extradice – jakékoli opatření vynucující odjezd cizince, v případě České republiky tedy i institut zákazu pobytu. V tomto směru není důvodu odchylovat se od stanoviska Ministerstva zahraničních věcí.
Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že úprava režimu vyhoštění podle čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě se vztahuje i na právní úpravu zákazu pobytu podle ustanovení § 14 zákona č. 123/1992 Sb. Ostatně z toho vychází i vyjádření Ministerstva vnitra.
Po věcné stránce však stěžovatelce, pokud se dovolává čl. 1 Protokolu č. 7, nelze přisvědčit. Čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě sice cizinci, který má být vyhoštěn, zajišťuje právo uplatnit námitky, dát přezkoumat svůj případ a dát se zastupovat, leč z tohoto ustanovení výslovně nevyplývá jeho právo osobně se odvolacího jednání účastnit (k tomu srov. Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention – Komentar, 2. vydání, Kehl am Rhein 1996, str. 857). Rovněž nelze jednoznačně usuzovat, že citovaná práva chráněná tímto článkem jsou dotčena tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nemá odkladný účinek; jejich uplatnění tím vyloučeno není. Mimo to podle odstavce 2 tohoto článku cizinec může být vyhoštěn ještě před výkonem svých práv – jež jsou uvedena výše – „je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.“
Z toho podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. s čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě v rozporu není.
Ústavní soud však ústavnost napadeného předpisu posuzoval i se zřetelem na vnitrostátní normy ústavního práva.
Podle čl. 38 odst. 2 Listiny „každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.“
Z uvedeného textu je zřejmé, že citované ustanovení je obecnější a širší než čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Výslovně totiž nepřipouští takovou zákonnou úpravu, která by paušálně vyloučila přítomnost procesní strany při jednání. Napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. však tím, že odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu nepřiznává odkladný účinek, prakticky přítomnost toho, komu byl zakázán pobyt, vyloučila, neboť odvolací řízení se zpravidla koná až poté, co taková osoba musela území České republiky opustit. Tím je jí rovněž znemožněno vyjádřit se ke všem prováděným důkazům, popř. navrhovat i důkazy další. Tato osoba má proto v řízení vůči státu nerovné postavení, což porušuje jednu ze základních podmínek spravedlivého procesu – princip rovnosti zbraní. Mimoto je třeba napadené ustanovení chápat i v kontextu s dalšími předpisy, zejména s § 14 odst. 1 písm. f), podle něhož je možno cizinci zakázat pobyt, jestliže porušil jakoukoliv povinnost stanovenou třeba i pouhým obecně závazným právním předpisem. I toto ustanovení – jak je uvedeno výše – považuje Ústavní soud za normu protiústavní.
Se zřetelem k tomu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny, a proto je zrušil.
3. Ustanovení § 15 odst. 2 stanoví:
Cizinci, kterému byl zakázán pobyt na území České republiky, se může určit k vycestování do zahraničí přiměřená, nejdéle však 30denní lhůta.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, s čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, s čl. 1 Ústavy a s čl. 36 odst. 1 a s čl. 38 odst. 2 Listiny. Jakákoli argumentace týkající se tohoto tvrzení však v ústavní stížnosti chybí.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření zaujala názor, že napadené ustanovení nevybočuje z obvyklé právní úpravy a mezinárodní praxe. Ministerstvo vnitra spatřuje smysl tohoto ustanovení v zákonném zmocnění pro orgán státní správy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestování z republiky.
Rovněž Ústavní soud neshledal protiústavnost citovaného ustanovení, které je ostatně – co do zásady – srovnatelné s obdobnými ustanoveními i v některých jiných právních řádech (např. § 42 odst. 3 zákona o cizincích Spolkové republiky Německo).
Proto Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. zamítl.
Cizinci, kterému byl zakázán pobyt na území České republiky, se může určit k vycestování do zahraničí přiměřená, nejdéle však 30denní lhůta.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, s čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, s čl. 1 Ústavy a s čl. 36 odst. 1 a s čl. 38 odst. 2 Listiny. Jakákoli argumentace týkající se tohoto tvrzení však v ústavní stížnosti chybí.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření zaujala názor, že napadené ustanovení nevybočuje z obvyklé právní úpravy a mezinárodní praxe. Ministerstvo vnitra spatřuje smysl tohoto ustanovení v zákonném zmocnění pro orgán státní správy, aby mohl stanovit lhůtu pro vycestování z republiky.
Rovněž Ústavní soud neshledal protiústavnost citovaného ustanovení, které je ostatně – co do zásady – srovnatelné s obdobnými ustanoveními i v některých jiných právních řádech (např. § 42 odst. 3 zákona o cizincích Spolkové republiky Německo).
Proto Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb. zamítl.
4. Ustanovení § 16 odst. 3 stanoví:
Na řízení o vyhoštění se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb. spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
V posuzované věci však Ústavní soud shledal, že podmínky citovaného ustanovení dány nejsou, neboť orgány veřejné moci rozhodly pouze o zákazu pobytu stěžovatelky podle vnitrostátního práva. Z obsahu spisu neplyne, že by došlo k „řízení o vyhoštění“, takže napadené ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. uplatněno nebylo.
Proto Ústavní soud tuto část stěžovatelčina návrhu odmítl [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č. 77/1998 Sb.] s použitím argumentu a minori ad maius.
Ústavní soud se konečně zabýval vykonatelností části tohoto nálezu, jíž se ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. zrušuje. Je si vědom toho, že se jedná o zásadní a citlivou problematiku, která bude vyžadovat nové a pečlivé legislativní zpracování. Proto Ústavní soud v souladu s názorem Ministerstva vnitra rozhodl tak, že se uvedené ustanovení zrušuje až dnem 13. května 1999 (§ 58 odst. 1, § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Pokud jde o ustanovení § 14 odst. 4 citovaného zákona, je situace zčásti odlišná, neboť jeho aplikací v uvedeném období (tj. od 13. května 1998 do 13. května 1999) by mohly vzniknout důsledky, které by byly prakticky těžko odčinitelné. Ostatně ustanovení § 55 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), poskytuje správnímu orgánu dostatečný prostor k tomu, aby odkladný účinek rozhodnutí v odůvodněných případech vyloučil. Tato možnost je dána tím, že zvláštní právní předpis (tedy ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb.) byl tímto nálezem zrušen.
Na řízení o vyhoštění se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb. spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
V posuzované věci však Ústavní soud shledal, že podmínky citovaného ustanovení dány nejsou, neboť orgány veřejné moci rozhodly pouze o zákazu pobytu stěžovatelky podle vnitrostátního práva. Z obsahu spisu neplyne, že by došlo k „řízení o vyhoštění“, takže napadené ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. uplatněno nebylo.
Proto Ústavní soud tuto část stěžovatelčina návrhu odmítl [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č. 77/1998 Sb.] s použitím argumentu a minori ad maius.
Ústavní soud se konečně zabýval vykonatelností části tohoto nálezu, jíž se ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. zrušuje. Je si vědom toho, že se jedná o zásadní a citlivou problematiku, která bude vyžadovat nové a pečlivé legislativní zpracování. Proto Ústavní soud v souladu s názorem Ministerstva vnitra rozhodl tak, že se uvedené ustanovení zrušuje až dnem 13. května 1999 (§ 58 odst. 1, § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Pokud jde o ustanovení § 14 odst. 4 citovaného zákona, je situace zčásti odlišná, neboť jeho aplikací v uvedeném období (tj. od 13. května 1998 do 13. května 1999) by mohly vzniknout důsledky, které by byly prakticky těžko odčinitelné. Ostatně ustanovení § 55 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), poskytuje správnímu orgánu dostatečný prostor k tomu, aby odkladný účinek rozhodnutí v odůvodněných případech vyloučil. Tato možnost je dána tím, že zvláštní právní předpis (tedy ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb.) byl tímto nálezem zrušen.
I. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zrušuje dnem 13. května 1999.
II. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
III. Návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se zamítá.
IV. Návrh na zrušení ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, v platném znění, se odmítá.