1. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) stanoví: Cizinci může být zakázán pobyt na území České republiky nejméně na jeden rok, jestliže porušil povinnost stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem.
Stěžovatelka proti tomuto ustanovení namítla, že nestanoví kritéria závažnosti, čímž prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec přestupkového nebo trestního řízení a např. – z hlediska možného rozhodnutí o zákazu pobytu cizince – nerozlišuje mezi spácháním zločinu a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu s čl. 1 Ústavy, neboť „uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení závažnosti takového případu a míry provinění.“ Stěžovatelka spatřuje rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť umožňuje dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání.
Ve svém vyjádření k tomuto ustanovení Poslanecká sněmovna sdělila, že sice může být chápáno jako příliš obecné a vágní, leč podle ustanovení § 32 stejného zákona se na řízení o zákazu pobytu vztahují obecné předpisy o správním řízení (správní řád). Rovněž Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření uvedlo, že u každého případu zákazu pobytu se vede řádné řízení, které je „přezkoumatelné soudem“. V jeho rámci může být zjištěno, že důvod, který vedl k zahájení řízení, není v poměru k zásahu do svobod cizince natolik zásadní, aby k uložení zákazu pobytu vůbec došlo.
Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Podle čl. 14 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena (odstavec 1). Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody (odstavec 3). Z toho je zřejmé, že Listina sice připouští zákonné omezení svobody pohybu a pobytu, avšak toto omezení připadá v úvahu pouze v taxativně vymezených případech. Článek 4 odst. 4 Listiny konečně stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. To vše přirozeně přichází v úvahu jen tehdy, jestliže cizinec na území České republiky žije na základě úředního rozhodnutí o povolení k pobytu, tedy nikoli neoprávněně.
Napadené ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. trpí podle přesvědčení Ústavního soudu tou zásadní vadou, že je příliš obecné. Proto umožňuje takovou interpretaci a aplikaci, která ve svých důsledcích svobodu pohybu a pobytu omezuje (a může omezovat) nad rámec, který Listina připouští. Jedním z esenciálních znaků právního státu je totiž princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Tento přístup je srovnatelný i s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, podle níž rozhodování státních orgánů v oblasti cizineckého režimu musí být „nezbytná v demokratické společnosti, tj. odůvodněná naléhavou sociální potřebou, a zejména musí být přiměřená sledovanému legitimnímu účelu“ (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Beldjoudi z roku 1992, A 234–A: Jan Čapek, Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Linde, Praha 1995, str. 67).
Citované ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je však – jak již bylo uvedeno – značně obecné a nevylučuje možnost svévole. Ústavní soud sice vzal na vědomí názor Poslanecké sněmovny a Ministerstva vnitra, podle něhož potřebnou individualizaci a konkretizaci tohoto ustanovení zajistí jeho aplikace správním orgánem, popř. soudem, leč s tímto názorem se neztotožňuje. Ústavní soud usuzuje, že z ústavního principu úcty k právům a svobodám člověka a občana – který je rovněž nezbytným prvkem demokratického právního státu ve smyslu článku 1 Ústavy – vyplývá nutnost, aby ve věcech tak zásadních zásahů do základních práv a svobod fyzických osob, jakým rozhodování o zákazu pobytu nesporně je, byla již sama zákonná úprava dostatečně přesná a vyjadřující předvídatelné následky chování fyzické osoby. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně jeho základních práv a svobod na straně druhé lze stěží svěřit toliko orgánům veřejné moci – rozhodujícím v konkrétním případě – jestliže se opírají o zákon, jehož podmínky a hranice nejsou v tomto směru vymezeny dostatečně.
Tomuto názoru nasvědčuje i právní úprava pobytu cizinců v právních řádech některých jiných srovnatelných demokratických zemí.
Zákon Spolkové republiky Německo o vstupu a pobytu cizinců na území Spolku (Ausländergesetz z 9. 7. 1990, BGBl. I S. 1354 v platném znění) stanoví, že vyhoštění („Ausweisung“ – poznámka: instituty „zákazu pobytu“ a „vyhoštění“ německá právní úprava nerozlišuje) připadá v úvahu tehdy, pokud pobyt cizince ohrožuje veřejnou bezpečnost a pořádek nebo jiné významné zájmy SRN (§ 45); důvody vyhoštění jsou zvláště ohrožování svobodných demokratických základů nebo bezpečnosti státu, účast na použití síly při sledování politických cílů, nikoliv ojedinělé nebo zanedbatelné porušení právních předpisů, soudních nebo úředních rozhodnutí, spáchání trestného činu mimo území SRN, ohrožování veřejného zdraví, dlouhodobé bezdomovectví apod. (§ 46).
Rakouský spolkový zákon o vjezdu, pobytu a vycestování cizinců (Fremdengesetz z 14. 7. 1997, BGBl. I. 75/1997) stanoví, že cizinci může být v Rakousku zakázán pobyt, pokud je na základě „určitých skutečností“ oprávněná domněnka, že svým pobytem ohrožuje klid, řád a bezpečnost nebo jiný veřejný zájem uvedený v čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Pod dojmem „určité skutečnosti“ zákon rozumí zejména odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně tří měsíců, odsouzení k podmíněnému trestu odnětí svobody v trvání nejméně šesti měsíců, odsouzení za opakovanou totožnou trestnou činnost, opakované odsouzení za stanovené správní přestupky podle zde citovaných zákonů nebo odsouzení za závažné porušení zákona o hraniční kontrole, oznamovacího zákona a zákona o zaměstnávání cizinců, porušení finančních a devizových předpisů, odsouzení za prostituci atp. (§ 36).
Z uvedených zahraničních právních úprav je zřejmé, že v oblasti zákonné úpravy zákazu pobytu (popř. vyhoštění) neponechávají prostor pro příliš volné posuzování věci, nýbrž poměrně striktně vymezují, v kterých případech k zákazu pobytu může dojít. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. obdobně přísnou koncepci nesleduje, neboť připouští rozhodnutí o zákazu pobytu při každém „porušení povinnosti“ stanovené dokonce i obecně závazným právním předpisem, takže nerozlišuje skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. V tomto směru lze poukázat například na některé případy porušení povinnosti o hlášení pobytu podle § 19 a 22 cit. zákona.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospívá k závěru, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. je v rozporu s čl. 1 Ústavy a s čl. 14 odst. 1 Listiny v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny. Vzhledem k tomu se již nezabýval tvrzeným porušením čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť to považoval za nadbytečné.
(Nad rámec této argumentace Ústavní soud dodává, že v současnosti probíhají legislativní práce na přípravě nového zákona o pobytu cizinců na území České republiky, v jehož věcném záměru se již nadále nepočítá s oddělením institutu zákazu pobytu od institutu vyhoštění; návrh hovoří pouze o vyhoštění. Důvody vyhoštění nejsou vymezeny tak obecně, jako tomu je v nynější právní úpravě, ale návrh je poměrně přesně specifikuje a navíc odlišuje různou délku vyhoštění v závislosti na závažnosti jednotlivých důvodů. Z toho je zřejmé, že i zpracovatelé návrhu si jsou současných nedostatků vědomi a uvedený návrh sleduje jejich odstranění.)
Proto Ústavní soud zrušil celé ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. Řešením by nebylo zrušení pouze druhé části citovaného ustanovení (slova „nebo jiným obecně závazným právním předpisem“) a nezrušení jeho části první (slova „porušil povinnost stanovenou tímto zákonem“). Z ustanovení § 22 písm. a) tohoto zákona (o pobytu cizinců na území ČSFR) totiž mimo jiné vyplývá, že „cizinec je povinen dodržovat zákony a ostatní obecně závazné právní předpisy platné na území České republiky“, takže vypuštěním pouze druhé části ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) by se právní úprava v podstatě nezměnila; důvod vydání rozhodnutí o zákazu pobytu pro porušení povinnosti stanovené jiným obecně závazným právním předpisem by se opíral o nezrušenou část ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) v souvislosti s § 22 písm. a) zákona, jehož se dotýkají všechny výše uvedené ústavněprávní námitky.